STS, 16 de Febrero de 2012
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2012:1056 |
| Número de Recurso | 687/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 16 de Febrero de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de dos mil doce.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 687/09, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 28 noviembre 2008 , dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 205/06, a instancia de la entidad COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.A. (CEPSA), contra deducido contra la inactividad de la Administración, al amparo del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional , contra la negativa de la Autoridad Portuaria de la Bahía de Algeciras a cumplir el Convenio suscrito el 17 de Diciembre de 1.997 entre la actora y el Ente Público Puertos del Estado.
Ha sido parte recurrida COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.A. (CEPSA) representada por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa de las Alas-Pumariño Larrañaga.
En el recurso contencioso-administrativo nº 505/06 seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, con fecha 28 noviembre 2008, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Rechazando la incompetencia de la Sala planteada por el Sr. Abogado del Estado, estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CEPSA contra la inactividad de la Autoridad Portuaria demandada por no cumplir el convenio de 17 de diciembre de 1.997, y en consecuencia condenamos a dicha demandada a que practique las nuevas liquidaciones de la tarifa T-3 a que viene obligada por la estipulación o acuerdo cuarto del Convenio. No se aprecian motivos para la imposición de las costas".
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó con fecha 8 de enero de 2009 escrito de preparación del recurso de casación.
La parte recurrente, presentó con fecha 26 de mazo de 2009 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dictar sentencia por la que se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra inactividad de la Autoridad Portuaria de la Bahía de Algeciras por no cumplir el convenio de 17 de diciembre de 1997.
La Procuradora doña Teresa de las Alas-Pumariño Larrañaga en representación de COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.A. (CEPSA) , compareció y se personó como parte recurrida.
La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 20 de mayo de 2009, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Segunda de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.
Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.A. (CEPSA), parte recurrida, presentó en fecha 15 de julio de 2009 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso por no quedar infringido el Ordenamiento Jurídico, con la preceptiva imposición de costas.
Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 15 de febrero de 2012, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,
El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 28 noviembre 2008 , que estimó en parte el recurso interpuesto por COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.A. (CEPSA), por inactividad de la Administración, concretamente, contra la negativa de la Autoridad Portuaria de la Bahía de Algeciras a cumplir el Convenio suscrito el 17 de diciembre de 1997 entre la sociedad recurrente y el Ente Público Puertos del Estado, al que se había adherido la Autoridad Portuaria demandada y que, según aquella, implicaba la devolución a su favor de determinadas cantidades indebidamente ingresadas por la Tarifa Portuaria T-3, que CEPSA fijó en vía jurisdiccional en la suma de 4.229.779,54 euros.
La estimación parcial del recurso se extiende a condenar a la Autoridad Portuaria demandada "a que practique las nuevas liquidaciones de la tarifa T-3 a que viene obligada por la estipulación o acuerdo cuarto del Convenio".
La sentencia recurrida tiene, en lo que aquí interesa, la siguiente fundamentación jurídica:
"SEGUNDO.- El Convenio celebrado el 17 de Diciembre de 1.997 entre actora y Puertos del Estado precisaba que por Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 30 de enero de 1.996 se había modificado la Orden de 19 de abril de 1.995 sobre aplicación de las tarifas por servicios portuarios prestados por las Autoridades Portuarias, dando mentada Orden de 30 de Enero de 1.996 una nueva redacción a la Regla Octava de la tarifa T-3 "Mercancías" aplicable al tráfico que utilice instalaciones en régimen de concesión administrativa que contenga cláusulas de bonificación de la referida Tarifa T-3. CEPSA consideraba que la Orden de 1.996 era contraria a derecho y que había interpuesto recurso contencioso administrativo contra ella ante la Audiencia Nacional, tramitándose con el número 800/1996 . Las Autoridades Portuarias por su parte, venían aplicando tan repetida Orden al girar las liquidaciones por la Tarifa T-3, no estando conforme CEPSA con tales liquidaciones, por lo que ha venido negándose a abonar a las Autoridades Portuarias las liquidaciones giradas, pagando las cantidades que estimaban legalmente procedentes; sin embargo, es consciente de que con ello se merman los ingresos de las Autoridades Portuarias afectadas, de
manera que está dispuesta al pago íntegro de las liquidaciones de la tarifa T-3 que en lo sucesivo se le giren, sin que ello suponga aceptación de la legalidad de la Orden, ni dejación de sus derechos a obtener la pronta devolución de las sumas ingresadas en exceso.
Consecuentemente, acordaban que a partir de 1 de noviembre de 1.997 y en tanto se mantuviera vigente la Orden de 30 de Enero de 1.996, CEPSA abonaría a las Autoridades Portuarias la cuantía íntegra de las liquidaciones por tarifa T-3, comprometiéndose igualmente a abonar a las Autoridades Portuarias en el plazo de un mes a contar desde la firma de adhesión de cada una de ellas la diferencia entre el importe íntegro de las distintas liquidaciones practicadas hasta aquella fecha en aplicación de la tarifa, tal como aparece configurada en la Orden de 1.996, y las sumas que en su momento fueron ingresadas. Se considerarán como "ingresos a buena cuenta las cantidades abonadas a las Autoridades Portuarias y por tanto, el abono no implicará el desistimiento de CEPSA al recurso contencioso-administrativo planteado, ni la conformidad con las liquidaciones que se giren o hayan girado al amparo de la Orden de 1.996. En sentencia de 21 de Octubre de 1.998 la Audiencia Nacional anuló la Orden de 30 de Enero de 1.996, y el Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de septiembre de 2.005 desestimó el recurso de casación planteado por el Sr. Abogado del Estado contra aquella, confirmando, por tanto, la sentencia de la Audiencia Nacional.
TERCERO.- En la estipulación cuarta del Convenio, después de aceptar Puertos del Estado que los pagos de CEPSA a las Autoridades Portuarias tenían el carácter de ingresos a buena cuenta, se comprometía, en su propio nombre y en el de las Autoridades Portuarias de la Bahía de Algeciras, Huelva y Santa Cruz de Tenerife a que una vez que fuera firme la resolución judicial que ponía fin al procedimiento contencioso administrativo y en el supuesto de que dicha resolución anulara total o parcialmente la Orden de 30 de Enero de 1.996, se ejecutaría prontamente lo acordado en la indicada resolución judicial. Y sigue diciendo la estipulación cuarta que, en consecuencia, una vez firme la resolución judicial, dichas Autoridades Portuarias practicarán, en tal caso, las nuevas liquidaciones de la tarifa T-3 que correspondan de conformidad con lo establecido en el fallo judicial, y devolverán a CEPSA, dentro del mes siguiente a la notificación de la referida resolución judicial, todas las cantidades que esta pudiera haber ingresado en exceso del importe de las nuevas liquidaciones así practicadas.
Así pues, a lo que viene obligada la Autoridad Portuaria demandada, que se adhirió expresamente y por escrito al Convenio, comprometiéndose al exacto y puntual cumplimiento de todos y cada uno de los acuerdos que en él se contienen (Cláusula sexta) es a practicar las nuevas liquidaciones de la tarifa T-3 que correspondan de conformidad con lo establecido en el fallo judicial. Su inactividad ha consistido precisamente en no practicar las nuevas liquidaciones, y en este sentido la demanda ha de ser estimada cuando pide que se condene a la citada demandada a que cumpla el Convenio. En cambio, no podemos acoger la cantidad que se reclama ni en vía administrativa, ni en esta sede, a la vista del preciso contenido de este proceso, delimitado justamente por la propia actora en su escrito de interposición, y constreñido a la inactividad de la Administración. (...)".
El Abogado del Estado articula un único motivo de impugnación, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. La sentencia recurrida infringiría los artículos 29 de la Ley 29/1998 , 222 de la LEC , 102. 4 de la Ley 30/ 92 y 73 de la Ley de la Jurisdicción .
Tras citar la estipulación cuarta del Convenio de 17 diciembre 1997, se señala que la sentencia recurrida infringe los preceptos citados, toda vez que 1) atribuye a la sentencia de la Audiencia Nacional un alcance y eficacia que excede manifiestamente de su fallo y 2) no tiene en cuenta que las liquidaciones practicadas no fueron recurridas ni consecuentemente anuladas, por lo que adquirieron firmeza.
Y así pasa a exponer, de forma individualizada, cada una de las infracciones denunciadas.
1).- Infracción del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción .
La sentencia recurrida estima parcialmente el recurso contra una supuesta inactividad de la autoridad portuaria por no cumplir el Convenio de 17 diciembre 1997, condenándola a que practique las nuevas liquidaciones de la Tarifa T-3 a que viene obligada, cuando no se daban los requisitos establecidos en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción . En efecto, del Convenio no resulta otra obligación que la de cumplir estrictamente el fallo contenido en la sentencia que pusiera fin al procedimiento judicial en curso, practicando en su caso las nuevas liquidaciones que correspondieran de conformidad con el fallo. Así resulta del tenor literal del párrafo tercero de la estipulación cuarta (las nuevas liquidaciones... que correspondan de conformidad con lo establecido en el fallo judicial).
Afirma el Abogado del Estado que resulta pacífico que el fallo de la sentencia de la Audiencia Nacional cuya firmeza contempla la estipulación cuarta no contiene pronunciamiento alguno en relación con las liquidaciones practicadas. Consecuentemente la sentencia recurrida, en cuanto aprecia la existencia de inactividad de la Administración y estima el recurso, infringe el mencionado artículo 29 de Ley de la Jurisdicción , ya que del propio Convenio no resulta que la Administración esté obligada a realizar una prestación concreta-la práctica de nuevas liquidaciones- sino a practicarlas con arreglo al fallo que se dictase por la Audiencia Nacional.
La propia actuación de la mercantil Cepsa acredita que, según el Abogado del Estado, el fallo no contenía previsión alguna en relación con las liquidaciones: resulta obvio que si el fallo de la sentencia de la Audiencia Nacional hubiera contenido cualquier declaración en este sentido, habría solicitado la ejecución de la sentencia, sin tener que acudir a un procedimiento ordinario por inactividad de la Administración.
2). -Infracción del artículo 222 de la ley del Enjuiciamiento civil en relación con el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción .
Al obligar a la Administración a practicar nuevas liquidaciones, la sentencia recurrida estaría desconociendo el efecto de cosa juzgada material de la sentencia de la Audiencia Nacional, limitado a los pronunciamientos que contiene, así como a la firmeza de las liquidaciones en su día practicadas. Al declarar la nulidad de la Orden de 1996, los efectos de la sentencia de la Audiencia Nacional quedan, respecto de las liquidaciones practicadas de conformidad con lo establecido en su regla octava, limitadas por lo establecido en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción . Este mismo principio de mantenimiento de los actos firmes se encuentra recogido en el artículo 102. 4 de la ley 30/1992 .
Pues bien, como la sentencia recurrida obliga a la Administración a practicar nuevas liquidaciones, de hecho estaría anulando las que en su día fueron practicadas y por ello desconociendo, en particular, los efectos de la sentencia de la Audiencia Nacional y, en general, la ineficacia de la sentencia declarativa de nulidad de disposiciones generales respecto de los actos firmes dictados al amparo de la misma.
Siendo el punto normativo de partida el artículo 29.1. de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que establece que: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración", para la resolución del presente litigio se debe tener en cuenta el Convenio de fecha 17 diciembre 1997, suscrito entre el ente público Puertos del Estado y la compañía CEPSA que interpuso el recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, cuya ejecución a la postre se viene a discutir, sentencia que no puede ser enjuiciada aisladamente sino en relación con los acaecimientos descritos en dicho Convenio, perfectamente expuestos en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida que antes transcribimos.
De su texto resulta que estamos en una situación en la que la Administración, según deriva de la jurisprudencia que invoca el Abogado del Estado en su recurso y como consecuencia del Convenio, estaba obligada en un plazo determinado a realizar una determinada prestación, estos es, dentro del mes siguiente a la notificación de la referida resolución judicial estaba obligada a practicar las liquidaciones de la tarifa T-3 que correspondieran de conformidad con lo establecido en el fallo judicial, devolviendo todas las cantidades que CEPSA pudiera haber ingresado en exceso del importe de las nuevas liquidaciones así practicadas.
De ahí que no se puede mantener que lo acordado por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía vaya más allá de lo resuelto por la Audiencia Nacional, que se limita simplemente a la anulación de la Orden Ministerial de 1996, pues precisamente la inactividad de la Autoridad Portuaria de la Bahía de Algeciras, denunciada en escrito de la actora de 20 de diciembre de 2005, ha consistido en incumplir el Convenio suscrito el 17 diciembre 1997, al que se adhirió, practicando las liquidaciones derivadas de la cláusula cuarta de dicho Convenio, dentro del cual ha de insertarse la sentencia de la Audiencia Nacional. Es decir, a través de la sentencia recurrida se trata únicamente de garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad mediante una sentencia de condena que ordena estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estaban establecidos en la estipulación Cuarta del Convenio.
En suma, procede desestimar el primer submotivo del recurso y otro tanto cabe señalar respecto del segundo, si se tiene en cuenta que argüir precisamente que las liquidaciones no fueron recurridas por CEPSA como causa para no cumplir la sentencia recurrida iría contra los términos del propio Convenio según hemos expuesto y lo acordado por las partes, que a la postre sometieron sus diferencias sobre la posible legalidad de las mismas a la decisión acordada por la Audiencia Nacional, dejando, en caso de que se estimara el motivo sin efecto no sólo el fallo de la sentencia mencionada sino el propio Convenio de 17 diciembre 1997.
El rechazo de los motivos alegados, conlleva la desestimación del recurso de casación interpuesto y ésta conduce directamente a la preceptiva condena en costas a la recurrente, si bien que no podrán exceder de seis mil euros, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación nº 687/2009 interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 28 noviembre 2008, dictada en el recurso 205/06 , con imposición de costas a la parte recurrente y con la limitación indicada en el último de los Fundamentos de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Ramon Trillo Torres, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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