STS, 6 de Febrero de 2012

La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE PROMOTORES CONSTRUCTORES DE ESPAÑA (APCE) interpuso ante esta Sala, con fecha 17 de febrero de 2011 el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 1/179/2011, contra Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012.

En su escrito de demanda de fecha 20 de abril de 2011, la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE PROMOTORES CONSTRUCTORES DE ESPAÑA (APCE) recurrente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito en legales tiempo y forma, se sirva admitirlo y, previos los trámites oportunos, dicte Sentencia por la que, con estimación de todos o algunos de los motivos de impugnación articulados, se declare haber lugar a estimar el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1713/2010 por el que se modifica el Real Decreto i2066/2009, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 y, en consecuencia, se declare la nulidad del Artículo Único, apartados Cuatro, Cinco, Siete, Doce, Trece, Catorce, Veintiuno y Veintitrés, así como la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 .

Por Otrosí solicita se declare la cuantía del presente recurso como indeterminada.

Por Segundo que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni celebración de vista o conclusiones escritas.

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado con fecha 3 de junio de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por contestada la demanda, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, por ser conforme a Derecho la disposición recurrida.

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Por Decreto de 13 de julio de 2011, se resuelve tener por caducado el trámite de contestación a la XUNTA DE GALICIA y el GOBIERNO CÁNTABRO y considerar indeterminada la cuantía de este recurso y declarado terminado y pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

Por providencia de fecha 17 de octubre de 2011 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 31 de enero de 2012, fecha en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

Constituye el objeto de este recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE PROMOTORES CONSTRUCTORES DE ESPAÑA (APCE), la pretensión anulatoria del artículo único, apartados cuatro, cinco, siete, doce, trece, catorce, veintiuno y veintitrés, y de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , por el que se modifica el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012.

En aras de una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo, procede transcribir íntegramente el contenido de las disposiciones impugnadas del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre.

El artículo único del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, en sus apartados cuatro, cinco, siete, doce, trece, catorce, veintiuno y veintitrés, dispone:

Cuatro . El apartado 1 del artículo 13 queda redactado como sigue:

1. «Las ayudas financieras del Plan, con cargo a los presupuestos del Ministerio de Fomento, consistirán en:

a) Subsidios de préstamos convenidos.

b) Subvenciones.

Cinco . Se añade un segundo párrafo al apartado 2 del artículo 14:

La cuantía de la subsidiación correspondiente a cada cuota no podrá superar en ningún caso la cuantía de la cuota a satisfacer en concepto de amortización de capital e intereses, o sólo de intereses en el período de carencia.

Siete . El artículo 15 se deja sin contenido.

Doce . El artículo 27 queda redactado como sigue:

1. Los promotores de viviendas de nueva construcción para arrendamiento a 25 años, calificadas provisionalmente como protegidas, podrán obtener préstamos convenidos que, además de las características generales establecidas en el artículo 12 de este Real Decreto, reunirán las siguientes condiciones:

a) La cuantía máxima del préstamo será del 80 por ciento del precio máximo de referencia que corresponda, calculado a partir de la superficie útil computable a efectos de financiación.

b) El plazo de amortización de los préstamos será como mínimo de 25 años.

c) El período de carencia de los préstamos convenidos finalizará en la fecha de la calificación definitiva de la vivienda, y, como máximo, a los cuatro años desde la formalización del préstamo. Este período máximo podrá prorrogarse hasta un total de 10 años con la autorización de la Comunidad Autónoma y Ciudades de Ceuta y Melilla (en adelante, CA) y el acuerdo de la entidad de crédito colaboradora.

2. La subsidiación de los préstamos convenidos destinados a la promoción de viviendas protegidas para arrendamiento a 25 años comenzará en el período de carencia y continuará en el de amortización, con una duración máxima total de 25 años.

Las cuantías anuales en euros de subsidiación por cada 10.000 euros de préstamo convenido serán las siguientes:

_____________________________________________________

Vivienda de Vivienda de Vivienda de

régimen especial régimen especial régimen concertado

_______________________________________________________________________________

Cuantía anual subsidiación

(euros/10.000 euros préstamo) 350 250 100

_____________________________________________________

3. Los promotores de viviendas de régimen especial y general que hayan obtenido los préstamos a que se refiere el apartado 1 de este artículo, podrán obtener una subvención, con las siguientes cuantías, que podrán incrementarse cuando las viviendas se ubiquen en un ATPMS:

____________________________________

Viviendas de régimen especial Viviendas de régimen general

________________________________________________________________________________

Cuantía general (euros/m2 útil

computable) 230 160

________________________________________________________________________________

Cuantías

adicionales por Grupo A 40

ubicación de la _______________________________________________________________

vivienda en un

ATPMS (euros/ Grupo B 20

m2 útil _______________________________________________________________

computable)

Grupo C 10

________________________________________________________________________________

La subvención se aplicará a los metros cuadrados útiles computables de vivienda, sin incluir posibles anejos o superficies adicionales.

Trece . El artículo 28 queda redactado como sigue:

1. Los promotores de viviendas de nueva construcción para arrendamiento a 10 años, calificadas provisionalmente como protegidas, podrán obtener préstamos convenidos que, además de las características generales establecidas en el artículo 12 de este Real Decreto, reunirán las siguientes condiciones:

a) La cuantía máxima del préstamo será del 80 por ciento del precio máximo de referencia que corresponda, calculado a partir de la superficie útil computable a efectos de financiación.

b) El plazo de amortización de los préstamos será como mínimo de diez años.

c) El período de carencia de los préstamos convenidos finalizará en la fecha de la calificación definitiva de la vivienda, y, como máximo, a los cuatro años desde la formalización del préstamo. Este período máximo podrá prorrogarse hasta un total de 10 años con la autorización de la Comunidad Autónoma y Ciudades de Ceuta y Melilla y el acuerdo de la entidad de crédito colaboradora.

2. La subsidiación de los préstamos convenidos destinados a la promoción de viviendas protegidas para arrendamiento a 10 años comenzará en el período de carencia y continuará, en su caso, en el de amortización, con una duración máxima total de 10 años.

Las cuantías anuales en euros de subsidiación por cada 10.000 euros de préstamo convenido serán las siguientes:

_____________________________________________________

Vivienda de Vivienda de Vivienda de

régimen especial régimen especial régimen concertado

_______________________________________________________________________________

Cuantía anual subsidiación

(euros/10.000 euros préstamo) 350 250 100

_____________________________________________________

3. Los promotores de viviendas de régimen especial y general que hayan obtenido los préstamos a que se refiere el apartado 1 de este artículo, podrán obtener una subvención, con las siguientes cuantías, que podrán incrementarse cuando las viviendas se ubiquen en un ATPMS:

____________________________________

Viviendas de régimen especial Viviendas de régimen general

________________________________________________________________________________

Cuantía general (euros/m2 útil) 140 110

________________________________________________________________________________

Cuantías

adicionales por Grupo A 40

ubicación de la _______________________________________________________________

vivienda en un

ATPMS (euros/ Grupo B 20

m2 útil _______________________________________________________________

computable)

Grupo C 10

________________________________________________________________________________

La subvención se aplicará a los metros cuadrados útiles computables de vivienda, sin incluir posibles anejos o superficies adicionales.

Catorce . Se añade un nuevo apartado al artículo 29.

3. Los anticipos a que se refiere el apartado 1 de este artículo estarán supeditados a las disponibilidades presupuestarias del Ministerio de Fomento.

Veintiuno . El artículo 44 se deja sin contenido.

Veintitrés . El apartado 2 del artículo 66 se deja sin contenido. » .

La disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , estipula:

Disposición transitoria primera . Aplicación de subvenciones a situaciones anteriores a la entrada en vigor de este real decreto .

1. Los promotores de vivienda calificadas como protegidas para arrendamiento, que obtengan un préstamo, cuya concesión se comunique al Ministerio de Fomento con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, tendrán derecho a las cuantías de las subvenciones y subsidiación de préstamos establecidas en el Real Decreto 2066/2008, antes de su modificación a través de este real decreto.

2. Los promotores de alojamientos protegidos cuya promoción y financiación hayan sido objeto de acuerdos suscritos en Comisiones Bilaterales de Seguimiento celebradas con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, tendrán derecho a las cuantías de las subvenciones establecidas en el Real Decreto 2066/2008, antes de su modificación a través de este real decreto.

3. Los promotores de áreas de urbanización no prioritarias que hubieran tenido resolución positiva por parte del Ministerio de Fomento con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, así como los de áreas de urbanización prioritarias cuya financiación quedara comprometida mediante acuerdo de Comisión Bilateral de seguimiento anterior a la fecha de entrada en vigor de este real decreto, tendrán derecho a las subvenciones establecidas en el Real Decreto 2066/2008, antes de su modificación a través de este real decreto.

4. Sin perjuicio de la supresión de la AEDE a partir de la entrada en vigor de este real decreto, podrán obtener dicha ayuda estatal, con arreglo a la normativa anterior al mismo:

a) Los adquirentes, de viviendas protegidas financiadas en el marco del vigente Plan Estatal de Vivienda y rehabilitación 2009- 2012 que se subroguen en el préstamo convenido del promotor de las viviendas protegidas, siempre que dicho préstamo hubiera sido notificado al Ministerio de Fomento con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto.

b) Los adquirentes que obtengan préstamo directo convenido para la adquisición de las viviendas protegidas financiadas con o sin préstamo convenido al promotor, siempre que la concesión de dicho préstamo directo se notifique al Ministerio de Fomento con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto y que no se sobrepasen los objetivos convenidos del período 2010.

c) Los adquirentes de viviendas usadas, en el marco del vigente Plan, que obtengan préstamos convenidos que hayan sido notificados al Ministerio de Fomento con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto y que no se sobrepasen los objetivos convenidos del período 2010.

d) Los adjudicatarios de viviendas calificadas como protegidas en el marco del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009- 2012, correspondientes a promociones en régimen de cooperativa, así como los promotores individuales para uso propio, siempre que:

La calificación provisional se hubiera obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de este Real Decreto.

El titular de la promoción obtenga préstamo convenido antes de la finalización de este Plan, sin exceder el cupo anual que corresponda de objetivos convenidos entre el Ministerio de Fomento y cada una de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla.

5. A los efectos de lo previsto en los puntos 1 y 4 de esta disposición transitoria, se considera como convenido aquel préstamo concedido por una entidad de crédito colaboradora en la financiación del Plan, cuya concesión sea notificada al Ministerio de Fomento antes de la entrada en vigor de esta real decreto, y que reciba conformidad por parte del Ministerio de Fomento, incluso después de su entrada en vigor.

La notificación al Ministerio de Fomento de las concesiones de préstamos, a que se refiere esta disposición transitoria, se entenderá de conformidad con el sistema de comunicaciones establecido entre dicho Ministerio y las entidades de crédito colaboradoras para aplicación del Plan .

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Sobre el marco jurídico-económico aplicable.

El derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, consagrado como principio rector de la política social y económica en el artículo 47 de la Constitución , constituye un mandato o directriz que informa la actuación de todos los poderes públicos (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones locales), en el ejercicio de sus respectivas competencias, según advierte el Tribunal Constitucional en la sentencia 7/2010, de 27 de abril , a fin de promover las condiciones necesarias para que todos los españoles puedan disfrutar de este derecho.

El Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado por el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, que constituye un instrumento básico de las políticas de cohesión social, se plantea los siguientes objetivos públicos, según se pone de manifiesto en el Preámbulo de la mencionada disposición:

[...] 1. Garantizar a todas las familias y ciudadanos la libertad de elegir el modelo de acceso a la vivienda que mejor se adapte a sus circunstancias, preferencias, necesidades o capacidad económica, estableciendo que el alquiler sea posible para los mismos niveles de renta que los definidos para el acceso a la propiedad.

2. Lograr que el esfuerzo de las familias para acceder a una vivienda no supere la tercera parte de sus ingresos.

3. Facilitar que la vivienda protegida se pueda obtener tanto por nueva promoción, como por rehabilitación del parque existente, permitiendo la calificación como vivienda protegida de aquella que está desocupada y tiene un régimen jurídico de origen libre, o fomentando la rehabilitación de viviendas existentes con voluntad de destinarlas a vivienda protegida.

4. Conseguir que del total de actuaciones relacionadas con la oferta de vivienda protegida -de nueva producción, o de reconversión del parque existente- no menos del 40 por ciento sea destinada al alquiler.

5. Establecer las condiciones que garanticen a los ciudadanos el acceso a la vivienda en condiciones de igualdad, impulsando la creación de registros públicos de demandantes de vivienda acogida a algún régimen de protección pública y que toda la producción de viviendas protegidas sea adjudicada con criterios de transparencia, publicidad y concurrencia, controlados por la administración pública.

6. Mantener un régimen jurídico de la protección pública de las viviendas (y, por lo tanto, de control de precios y adjudicaciones), de larga duración, que, en el caso de los suelos públicos o de reserva obligatoria para vivienda de protección que exige el texto refundido de la Ley del Suelo, y las diversas leyes que en su caso han establecido las comunidades autónomas, será permanente y estará vinculado a la calificación del suelo, con un plazo no menor de treinta años.

7. Alentar la participación e implicación de los ayuntamientos en el Plan de Vivienda, contribuyendo, entre otros aspectos, con la oferta de suelos dotacionales para la construcción de alojamientos `para colectivos específicos y especialmente vulnerables, el fomento de áreas de rehabilitación y de renovación urbana, y la potenciación de las actuaciones prioritarias de urbanización de suelo con destino a la construcción preferente de viviendas protegidas en alquiler.

8. Reforzar la actividad de rehabilitación y mejora del parque de viviendas ya construido, singularmente en aquellas zonas que presentan mayores elementos de debilidad, como son los centros históricos, los barrios y centros degradados o con edificios afectados por problemas estructurales, los núcleos de población en el medio rural, y contribuir, con las demás administraciones, a la erradicación de la infravivienda y el chabolismo.

9. Orientar todas las intervenciones tanto en la construcción de nuevas viviendas protegidas como en actuaciones de rehabilitación sobre el parque de viviendas construido hacia la mejora de su eficiencia energética y de sus condiciones de accesibilidad.

10. Garantizar que la atención pormenorizada a los ciudadanos en su relación con el acceso o la rehabilitación de sus viviendas se haga extensiva a todos los rincones del territorio, mediante el establecimiento de oficinas o ventanillas de información y de ayuda en la gestión, coordinadas por las comunidades autónomas .

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La modificación del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, operada por el impugnado Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, pretende reducir el gasto público como medida de ajuste presupuestario, para lo que se priorizan determinadas líneas de ayuda, se procede a la reducción de determinadas subvenciones, y se eliminan otras que se consideran menos prioritarias, como la ayuda estatal directa a la vivienda.

TERCERO.- Sobre la pretensión anulatoria del artículo único, apartados cuatro, cinco, siete, doce, trece, catorce, veintiuno y veintitrés del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, fundada en la infracción del procedimiento de elaboración de los reglamentos.

La pretensión anulatoria del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, fundamentada en la infracción del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre , que regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos, en cuanto, según se aduce, se suprime la ayuda estatal directa a la entrada y se limita la cuantía de las subsidiaciones, incluso para los préstamos convenidos en proceso de amortización, sin que conste que haya existido propuesta de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, no puede ser acogida, pues constatamos que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, presidida por la Vicepresidente Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda, informó el proyecto de reforma reglamentaria en su reunión de 16 de diciembre de 2010, y acordó su elevación al Consejo de Ministros para su aprobación, debiendo tener por cumplimentado el trámite exigido por el artículo 14.3 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre .

Por ello, cabe rechazar que, como arguye la Asociación recurrente, se hayan incumplido los trámites procedimentales requeridos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno , con tal relevancia que pueda incardinarse en la causa de nulidad del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pues carece de fundamento la afirmación de que si la propuesta de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos hubiera existido sería insuficiente para autorizar la modificación normativa, en la medida en que no cuestiona la habilitación legal al Gobierno para regular el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009- 2012, y para introducir modificaciones derivadas de circunstancias sobrevenidas de restricción de las disponibilidades presupuestarias asignadas al Ministerio de Fomento.

Según se advierte en el Preámbulo del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, « la irrupción en España de las consecuencias de la severa crisis financiera mundial, ha dado lugar a un nuevo escenario en el que, por una parte, se ha hecho más difícil la provisión de la financiación hipotecaria necesaria para el subsector de la vivienda, circunstancia que afecta asimismo al Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (en adelante, PEVyR). Por otra parte, se ha hecho imprescindible afrontar un gran esfuerzo de contención y reajuste presupuestario por las Administraciones Públicas, que repercute en todos los ámbitos de la política económica, incluyendo la relativa a la vivienda, en el cual se enmarca el mencionado PEVyR .».

A estos efectos, cabe consignar que el Tribunal Constitucional ha considerado legítimo el establecimiento de límites presupuestarios en materias concretas, en aras de garantizar el equilibrio económico general ( SSTC 62/2001, de 1 de marzo , y 195/2011, de 13 de diciembre ).

El principio de estabilidad presupuestaria ha sido consagrado en la reforma de la Constitución de 27 de septiembre de 2011, que da nueva redacción al artículo 135 , con el objetivo, según se aduce en la Exposición de Motivos, de «fortalecer la confianza en la estabilidad de la económica española» y «garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país».

En este sentido, cabe significar que, según dijimos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2012 (RCA 175/2011), « el hecho de que en un determinado momento (diciembre de 2008) y bajo ciertas condiciones económicas se apruebe un plan para la promoción de la vivienda y su rehabilitación, con una duración cuatrienal, no impide al Gobierno que ulteriormente (diciembre de 2010) y ante circunstancias económicas sobrevenidas altere, modifique o derogue aquel plan, cualquiera que fuera el contenido de sus previsiones, mediante otro instrumento normativo del mismo rango (Real Decreto) para los años 2011 y 2012. Un Real Decreto no goza de mayor jerarquía que otro, de modo que lo aprobado por Real Decreto por Real Decreto puede ser modificado. » .

CUARTO.- Sobre la pretensión anulatoria del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, basada en la vulneración del principio de seguridad jurídica y del principio de interdicción de la arbitrariedad.

La pretensión anulatoria del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, basada en que las modificaciones realizadas en el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, respecto de la limitación de la cuantía de la subsidiación de los préstamos convenidos, la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada, la reducción de las subvenciones a la vivienda protegida para arrendamiento, la eliminación de las subvenciones para adquisición y urbanización de suelo para vivienda protegida y la supeditación de la percepción del anticipo de las subvenciones a las disponibilidades presupuestarias del Ministerio de Fomento, conculcan el principio de seguridad jurídica y el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución , no puede prosperar, puesto que estimamos que el desarrollo e impulso de la política de vivienda en España está condicionada por el escenario económico y financiero, en relación, entre otros factores, con la demanda y ofertas de viviendas, y por las disponibilidades presupuestarias, lo que justifica que, en un contexto de déficit público y de restricción de crédito, el Gobierno pueda adaptar el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación a dichas exigencias de carácter económico y social.

Por ello, no apreciamos que la cuestionada modificación del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, debida al impugnado Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, conculque el principio de seguridad jurídica en su sentido formal, porque la norma reglamentaria no es contraria a la habilitación que se confiere al Consejo de Ministros para regular los aspectos económicos vinculados a la reglamentación del Plan Estatal de Vivienda. Asimismo, tampoco consideramos que las disposiciones analizadas sean contrarias al principio de seguridad jurídica en su dimensión material, puesto que cabe poner de relieve la mutabilidad del régimen jurídico del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación por causas presupuestarias, económicas, financieras o sociales.

Los únicos límites sustantivos oponibles al contenido del nuevo Real Decreto son los derivados de la aplicación de normas de rango superior, según advertimos en la citada sentencia de esta Sala jurisdiccional de 6 de febrero de 2012. Ha de tenerse en cuenta que « las modificaciones aprobadas traen causa de un notorio empeoramiento, sobrevenido después del año 2008, en la situación económica y financiera española y en el mercado de la vivienda o inmobiliario en particular, al que se refiere el preámbulo del Real Decreto 1713/2010: "[...] Por otra parte, se ha hecho imprescindible afrontar un gran esfuerzo de contención y reajuste presupuestario por las Administraciones Públicas, que repercute en todos los ámbitos de la política económica, incluyendo la relativa a la vivienda, en el cual se enmarca el mencionado PEVyR". El preámbulo del Real Decreto justifica la supresión de otras de las subvenciones estatales "[...] habida cuenta de que la situación actual, con excedentes de suelo edificable y reducciones de sus precios medios, permite dejar de considerar como prioritaria esta modalidad de actuación protegida".

En análogos términos se expresaba la memoria del análisis de impacto normativo: al exponer la "oportunidad" de la nueva norma, la inscribía en el "esfuerzo del Estado para reducir el déficit presupuestario [...] adecuándolo al máximo permitido para los países miembros de la Unión Monetaria en el marco de la Unión Europea". La "necesidad de recortar gastos estatales en materia de vivienda" determinaba, pues, que el Gobierno tuviera que "establecer prioridades", lo que suponía entre otras medidas la reducción de las cuantías de determinadas subvenciones y la supresión de la ayuda estatal directa a la vivienda.

No nos corresponde pronunciarnos sobre la oportunidad de las modificaciones aprobadas ni sobre su mayor o menor impacto económico, favorable o desfavorable para un sector u otro, ni sobre el acierto desde la perspectiva de la política económica en su conjunto, sino exclusivamente enjuiciar si el Real Decreto impugnado vulnera o no disposiciones de rango superior .

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En este sentido, procede recordar que el invocado principio de confianza legítima, que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda «la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general».

Conforme a lo expuesto, debemos señalar que, según dijimos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 6 de febrero de 2012, « ante un escenario de profunda crisis financiera, creciente déficit público y necesarios reajustes presupuestarios, situación bien conocida por todos los agentes económicos en los ejercicios 2009 y 2010, no resulta discutible la capacidad normativa - ajustada al rango debido de cada disposición- de que gozan los poderes públicos para reducir o suprimir, a partir de un momento dado (en este caso diciembre de 2010) y respecto del período bienal siguiente, las ayudas públicas, con cargo a los presupuestos, otorgables a los diversos sectores productivos o a las empresas y sujetos individuales que hasta entonces se beneficiaban de ellas. No puede oponerse a dicha capacidad normativa la supuesta confianza de los beneficiarios en que se mantendrían sin variaciones, fuera cual fuera el escenario económico, y en los mismos términos previstos en el año 2008, las subvenciones correspondientes. » .

Sobre la pretensión anulatoria del apartado 1 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , basada en la infracción del principio de seguridad jurídica y del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos.

La pretensión anulatoria del apartado 1 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , basada en el argumento de que hacer depender la aplicación de las nuevas subvenciones reguladas en esta norma reglamentaria al momento en que se comunique la concesión del préstamo al Ministerio de Fomento infringe los principios constitucionales de seguridad jurídica y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos indirectos, no puede prosperar, pues no compartimos la tesis argumental que postula la Asociación recurrente, de que inexorablemente el acto de calificación de la vivienda protegida es el acto administrativo determinante para fijar la cuantía de las ayudas contempladas en el Plan Estatal de Vivienda.

En efecto, la prescripción de que los promotores de vivienda calificadas como protegidas para arrendamiento, que obtengan un préstamo, cuya concesión se comunique al Ministerio de Fomento con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, tendrán derecho a las cuantías de las subvenciones y subsidiación de préstamos establecidas en el Real Decreto 2066/2008, antes de su modificación a través de este real decreto, no vulnera el principio de seguridad jurídica, puesto que sostenemos que la exigencia de obtener financiación cualificada, que permita el efectivo desarrollo de la promoción de vivienda calificada como protegida para ser beneficiario de ayuda pública, es coherente con la consecución del objetivo subvencionable.

En este sentido, cabe reproducir los fundamentos expuestos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 6 de febrero de 2012, para rechazar que la norma impugnada vulnere el principio de irretroactividad expresado en el artículo 9.3 de la Constitución :

[...] Bastaría esta primera referencia para rechazar el supuesto efecto retroactivo desfavorable del Real Decreto 1713/2010 pues su virtualidad se despliega plenamente en relación con la realidad jurídica posterior a él, sin incidir de modo negativo en los derechos reconocidos de modo previo con carácter firme. El Real Decreto 1713/2010 contiene, además, medidas o normas intertemporales respecto de las situaciones jurídicas aún no consolidadas, a cuyo efecto su Disposición transitoria primera (apartados 1 y 4 ) establece la pervivencia del régimen de determinadas ayudas precedentes para aquellos sujetos -promotores, adquirentes o adjudicatarios- que, en síntesis, aun no siendo beneficiarios de las ayudas el día 1 de enero del año 2011, hubieran sin embargo obtenido o se hubiesen subrogado en un "préstamo convenido" con una entidad de crédito cuya notificación a la Administración tuviera lugar antes de aquella fecha.

La medida así configurada carece, repetimos, de efectos retroactivos, hacia el pasado, y se aplica tan sólo a los hechos jurídicos relevantes tras la entrada en vigor del Real Decreto. Dado el sentido y la finalidad de éste y las restricciones a la disposición de fondos públicos, en razón de las circunstancias económicas que requerían inevitablemente la reducción del déficit público, es razonable que se limiten las subvenciones aún no concedidas, otorgándolas tan sólo a los préstamos ya convenidos de los que la Administración tuviese constancia oficial hasta el día en que entró en vigor el nuevo Real Decreto, lo que evita de raíz cualquier tipo de fraude o corruptela, como bien argumenta el Abogado del Estado.

La recurrente propugna que el régimen transitorio se extienda a las viviendas protegidas que gocen de calificación provisional pues, a su juicio, es precisamente dicho acto administrativo el que "fija o reconoce el derecho" a recibir las ayudas públicas. Ello, sin embargo, no es así. La calificación provisional -que suele hacerse sobre el proyecto presentado- abre la puerta a que los promotores de las viviendas puedan obtener préstamos cualificados y otras ayudas, pero unos y otras habrán de atenerse a las normas que los regulen: se trata de un paso previo imprescindible para obtener las subvenciones o incentivos anejos al régimen público de protección. Lo realmente decisivo es atender a las normas que en cada caso disciplinen cómo y bajo qué condiciones, temporales y de otro género, pueden disfrutarse las ayudas públicas correspondientes.

No existe ninguna obligación impuesta por norma de rango legal -al menos, ninguna de esta naturaleza invoca la recurrente en esta parte de su demanda- que vincule necesariamente el régimen transitorio de las ayudas públicas en materia de vivienda protegida con la calificación provisional. Sin duda el momento de la calificación provisional podría haberse elegido como dato temporal clave para decidir qué incentivos o subvenciones se otorgarían, durante el bienio 2011-2012, a las viviendas protegidas cuyos adquirentes, adjudicatarios o promotores aún no las hubiesen recibido. De hecho, este es el criterio que adoptará el apartado cuarto de la Disposición transitoria del Real Decreto para una determinada hipótesis, a la que más tarde nos referiremos. Pero, repetimos, ninguna exigencia legal impone que sea precisamente aquel dato y no otro factor (como puede ser el de la suscripción del préstamo convenido y su notificación al Ministerio de Fomento) el relevante para regular el régimen transitorio que se aplicará a las ayudas públicas -aún no dispensadas- que la nueva norma se propone restringir o suprimir.

Cualquiera de ambos factores era tan válido como el otro y su elección entraba dentro del ámbito de la libertad de configuración normativa del Gobierno para regular las condiciones bajo las cuales entrega fondos públicos a los particulares o a las empresas. La elección puede venir legítimamente motivada -y así se explica en el expediente- por el hecho de que los objetivos restrictivos del nuevo plan (la necesaria reducción del gasto público) se consiguen más adecuadamente y en mayor medida al utilizar el criterio finalmente adoptado .

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Sobre la pretensión anulatoria del apartado 4 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , sustentada en la infracción de los principios de igualdad y no discriminación, interdicción de la arbitrariedad e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos.

La pretensión anulatoria del apartado 4 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , que regula los supuestos en los que no es de aplicación la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada, sustentada en la infracción del principio de igualdad y no discriminación, garantizado en el artículo 14 de la Constitución , por introducir un trato diferenciado respecto de los adquirentes de viviendas protegidas en el marco del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009- 2012, según se trate o no de promociones en régimen de cooperativa, no puede ser acogida, en cuanto que la decisión gubernamental se justifica en criterios objetivos adoptados en el marco de determinación del régimen de ayudas públicas a la vivienda, teniendo en cuenta que los cooperativistas promotores colectivos de viviendas persiguen, con carácter prioritario, no el beneficio empresarial sino proporcionar a sus socios una vivienda adecuada y digna para uso propio, a diferencia de los promotores privados, constituidos en sociedad de capital con ánimo de lucro.

En este sentido, cabe poner de relieve que las cooperativas de viviendas tienen un régimen jurídico singular ( artículos 89 y siguientes de la Ley 27/1999, de 16 de julio , entre otras disposiciones) amparado en la Constitución Española cuyo artículo 129.2 ordena a los poderes públicos que fomenten "mediante una legislación adecuada las sociedades cooperativas". Este dato normativo, del máximo nivel, hace de suyo ineficaz la apelación al derecho a la igualdad de trato entre el resto de los promotores inmobiliarios y las cooperativas de viviendas si con aquella invocación se trata de impugnar las medidas legislativas o reglamentarias de fomento que se refieran a estas últimas.

En efecto, las medidas de fomento que los poderes públicos establezcan respecto de las cooperativas (en este caso, de viviendas) no tienen por qué ser iguales a las fijadas para el resto de agentes económicos (en este caso, promotores inmobiliarios) sin que por ello se vulnere el artículo 14 de la Constitución , según dijimos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 6 de febrero de 2012. Precisamente porque otro de los preceptos de la misma Constitución permite un régimen diferenciado para las cooperativas, en cuanto fórmulas singulares de actuación colectiva de los ciudadanos que han de ser objeto de incentivos públicos, no se produce la infracción del artículo 14 por el hecho de que la disposición reglamentaria impugnada contemple una solución de derecho transitorio para las viviendas protegidas a cargo de aquéllas distinto del establecido para las viviendas promovidas por otros agentes económicos.

Cabe significar que, conforme a una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, la vulneración del principio de igualdad, en lo relativo a la igualdad jurídica que prohíbe la discriminación, exige demostrar que se ha padecido, derivado de la actuación de un poder público, una desigualdad de tratamiento que se revele injustificada por no ser razonable, lo que, en el supuesto enjuiciado, no se ha acreditado, en la medida que no cabe tachar de arbitraria la opción gubernamental, que, como enfatiza el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, se basa en criterios objetivos, por la distinta naturaleza de los promotores, la prevalencia de los fines económicos o sociales perseguidos y la distinta facilidad en el acceso al crédito.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 253/2004, de 22 de diciembre , se expone el ámbito de aplicación del artículo 14 de la Constitución , en los siguientes términos:

[...] a) no toda desigualdad de trato en la Ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución , sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; b) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; c) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; d) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos .

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En la sentencia constitucional 84/2008, de 21 de julio, se informa del carácter relacional del juicio sobre la infracción del principio de igualdad con las siguientes consideraciones jurídicas:

« [...] Planteada así una queja de vulneración del derecho a la igualdad ante la Ley, parece pertinente recordar que este Tribunal tiene declarado, desde la STC 22/1981, de 2 de julio , recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derecho Humanos, que «el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE , sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad, en suma, son las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos» ( SSTC 200/2001, de 4 de octubre, F. 4 , y 88/2005, de 18 de abril , F. 5, por todas).

Lo propio del juicio de igualdad, ha dicho este Tribunal, es su carácter relacional conforme al cual «se requiere como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas ( STC 181/2000, de 29 de junio , F. 10) y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso ( SSTC 148/1986, de 25 de noviembre, F. 6 ; 29/1987, de 6 de marzo, F. 5 ; 1/2001, de 15 de enero , F. 3). Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma» ( STC 200/2001, de 4 de octubre .

En definitiva, como ha sintetizado la STC 125/2003, de 19 de junio , el principio de igualdad prohíbe al legislador «configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria». Dicho de otra manera, sólo ante iguales supuestos de hecho actúa la prohibición de utilizar «elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable» ( STC 39/2002, de 14 de febrero , F. 4), razón por la cual toda alegación del derecho fundamental a la igualdad precisa para su verificación un tertium comparationis frente al que la desigualdad se produzca, elemento de contraste que ha de consistir en «una situación jurídica concreta en la que se encuentren otros ciudadanos u otros grupos de ciudadanos» ( ATC 209/1985, de 20 de marzo , F. 2) .».

Y en la sentencia del Tribunal Constitucional 30/2008, de 25 de febrero , se declara que el artículo 14 de la Constitución no tutela la discriminación por indiferenciación, en los siguientes términos:

« [...] debe recordarse que este Tribunal ya ha reiterado que resulta ajeno al núcleo de protección del art. 14 CE la «discriminación por indiferenciación», al no consagrar el principio de igualdad un derecho a la desigualdad de trato, ni ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, por lo que no existe ningún derecho subjetivo al trato normativo desigual (por todas, SSTC 117/2006, de 24 de abril, F. 2 ; 69/2007, de 16 de abril ) .».

Según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, la apreciación de la violación del principio de no discriminación exige demostrar la existencia de trato menos favorable respecto de personas o colectivos que se hallen en una situación sustancialmente similar y comparable consecuencia de no respetar motivos protegidos, o que se trata de forma idéntica, a personas o colectivos que se hallen en situaciones diferentes que les produzca unos efectos desproporcionadamente perjudiciales, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (STCE 23 de octubre de 2003, 1 de abril de 2008, 17 de julio de 2008, 23 de septiembre de 2009 y 21 de julio de 2011), de modo que, en el supuesto analizado, estimamos que la referencia comparativa alegada no es adecuada y que la Asociación interesada no invoca un motivo tutelable al amparo del principio de igualdad.

En consecuencia de lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE PROMOTORES CONSTRUCTORES DE ESPAÑA (APCE), contra el Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE PROMOTORES CONSTRUCTORES DE ESPAÑA (APCE), contra el Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012.

Segundo.- No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso- administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.