STS, 7 de Diciembre de 2011

En el recurso contencioso-administrativo número 962/2007 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 21 de septiembre de 2009, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLA : Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo presentado por DON GERMAN ORS SIMON, en nombre y representación de AYUNTAMIENTO DE USURBIL contra los Acuerdos de 27 de febrero y 15 de marzo de 2007 (publicados, siguiendo el mismo orden en que se han mencionado, en los Boletines Oficiales de Guipúzcoa de 14 y 17 de mayo) por los que se aprueban el Convenio de Colaboración entre la Diputación Foral de Guipúzcoa, el ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y las Mancomunidades de Debagoiena, Debabarrena, San Marcos, Sasieta, Urola-Erdia, Urola-Kosta y Tolosaldea, para la definición del futuro de la gestión de residuos urbanos de Guipúzcoa y, el segundo de ellos, para constituir el Consorcio de Residuos de Guipúzcoa y aprobar sus Estatutos y, en consecuencia, anulamos este último en los apartados que permiten extender su actuación a otros territorios ajenos a los municipios que integran las mancomunidades que lo constituyeron y aumentar la composición del propio Consorcio mediante el acuerdo de las mancomunidades. Cada parte satisfará las costas procesales originadas a su instancia".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA, interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero .- Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y dirigido a denunciar el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y en concreto del principio de congruencia regulado en los artículos 33.1 y 2 , 65.2 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción .

Segundo .- Bajo el mismo amparo procesal y dirigido a denunciar la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y en concreto de la exigencia de motivación establecida en los artículos 120.3 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Y termina suplicando a la Sala "...dictar en su día sentencia por la que, estimando el presente recurso de casación, case y anule la recurrida y, en su lugar, desestime en su totalidad el recurso contencioso-administrativo".

La representación procesal del ILUSTRE AYUNTAMIENTO DE USURBIL, también interpuso recurso de casación en base a los siguientes motivos de casación:

Primero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por cuanto la Sala de instancia ha realizado una incorrecta interpretación y aplicación del alcance y contenido de los artículos 6 , 44 y 87 de la Ley de Bases de Régimen Local , de los artículos 9 , 103 y 140 de la Constitución Española y jurisprudencia aplicable.

Segundo .- Bajo el mismo amparo procesal, por cuanto la Sala de instancia ha realizado una incorrecta interpretación y aplicación del alcance y contenido de los artículos 4 y 5 de la Ley 10/1998 de 21 de abril de Residuos en relación con los artículos 9 , 103 , 140 de la Constitución Española y jurisprudencia aplicable, así como en relación con el artículo 26 de la LRJCA .

Y termina suplicando a la Sala que "...revoque y deje sin efecto la sentencia recurrida en lo relativo a los aspectos que han sido desestimados, casando la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, y dictándose otra más ajustada a derecho por la que se estimen los pedimentos de la demanda y declare la disconformidad a derecho de los Acuerdos de 27 de febrero y 15 de mayo de 2007 de la Diputación Foral de Gipuzkoa (publicados, siguiendo el mismo orden mencionado, en los Boletines Oficiales de Guipuzkoa de 14 y 17 de mayo) por los que se aprueban el Convenio de Colaboración entre la Diputación Foral de Gipuzkoa, el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y las Mancomunidades de Debagoiena, Debabarrena, San Marcos, Sasieta, Urola-erdia, Urola-kosta y Tolosaldea, para la definición del futuro de los residuos urbanos de Gipuzkoa, el segundo de ellos, para constituir el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa y aprobar sus Estatutos con expresa imposición de costas en caso de oposición al presente recurso".

La representación procesal del CONSORCIO DE RESIDUOS DE GIPUZKOA, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte Sentencia en la que desestime el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Usúrbil y de todos sus argumentos, y por la que se estime el recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Guipuzcoa y todos su argumentos, y declare la legalidad de los acuerdos del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Gipuzkoa de 27 de febrero de 2007 y de 15 de mayo de 2007 (publicados en los Boletines Oficiales de Gipuzkoa de 14 y 17 de mayo), por los que se aprueban respectivamente el Convenio de Colaboración entre la Diputación Foral de Gipuzkoa, el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, y las Mancomunidades de Debagoiena, Debabarrena, San Marcos, Sasieta, Urola-Erdia, Urola-kosta y Tolosaldea, para la definición del futuro de la gestión de residuos urbanos de Gipuzkoa y, el segundo de ellos por el que se aprueban definitivamente los estatutos del Consorcio de Residuos de Gipuzkoa, con expresa condena en costas al Ayuntamiento de Usúrbil".

La representación procesal de la DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA se opuso al recurso de casación interpuesto por el ILUSTRE AYUNTAMIENTO DE USURBIL y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte en su día sentencia que declare no haber lugar al mismo con imposición de las costas a la parte recurrente".

La representación procesal del ILUSTRE AYUNTAMIENTO DE USURBIL se opuso al recurso de casación interpuesto por la DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se desestimen los motivos articulados de contrario, y el recurso formulado por la Diputación Foral de Gipuzkoa, declarando no haber lugar al mismo, con imposición de costas a la recurrente, por así proceder en derecho".

Mediante providencia de fecha 7 de septiembre de 2011 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 22 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

El recurso contencioso-administrativo ahora en este grado de casación, se interpuso por el Ayuntamiento de Usurbil contra los acuerdos del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Gipuzkoa de 27 de febrero y 15 de mayo de 2007, que aprobaron: El primero, el Convenio de Colaboración entre la Diputación, el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y las Mancomunidades de Debagoiena, Debabarrena, San Marcos (en la que se integra aquél), Sasieta, Urola-Erdia, Urola-Kosta y Tolosaldea, para "la definición del futuro de la gestión de los residuos urbanos de Gipuzkoa". Y, el segundo, en lo que aquí importa, los Estatutos del Consorcio de Residuos de Gipuzkoa, creado por la Diputación y las citadas Mancomunidades como "ente público de gestión de residuos urbanos en alta de Gipuzkoa".

Aquel recurso, en el que el actor dedujo la pretensión de nulidad de esos dos acuerdos en su totalidad, fue estimado en parte por la Sala de instancia, cuya sentencia declara la nulidad relativa, no absoluta, de unos apartados del segundo: sólo, según su fallo, de los que "permiten extender su actuación [la del Consorcio] a otros territorios ajenos a los municipios que integran las mancomunidades que lo constituyeron y aumentar la composición del propio Consorcio mediante el acuerdo [sólo] de las mancomunidades".

Como es lógico, la Diputación Foral combate en este recurso de casación la anulación de esos apartados. Pero lo hace a través de dos motivos, ambos formulados al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción (LJ ), que no podemos acoger, obligándonos, por tanto, a mantener ese pronunciamiento.

1. El primero , que denuncia en su enunciado la infracción "del principio de congruencia regulado en los artículos 33.1 y 2 , 65.2 y 67.1" de la LJ , por carecer de sustento sus dos argumentos:

   Así, la causa o fundamento de aquella anulación no era ajena o extraña al debate trabado en la instancia. No sólo porque la tesis del actor fue, en uno de sus aspectos principales, la de la exigencia de una previa aprobación por los Municipios mancomunados de lo que luego convinieron las Mancomunidades, sino, además y de modo singular, porque en el folio 29 del escrito de demanda argumentó que el art. 4º prevé que el Consorcio ejerza su actividad en el territorio de las Mancomunidades, si bien podrá excepcionalmente actuar en Municipios de territorios adyacentes, lo cual, a su juicio, vulneraba los Estatutos de los Entes Consorciados al suponer la superación del ámbito territorial para el cual tienen expresa competencia.

   Y en cuanto al otro argumento, porque la anulación parcial decidida está, en aplicación de la regla de que el todo comprende las partes que lo integran, incluida en aquella pretensión deducida de nulidad de los dos acuerdos en su totalidad.

2. Y el segundo , que denuncia la infracción del deber de motivación de las sentencias establecido en los artículos 120.3 CE y 218.2 LEC , porque el hipotético error de una de las conclusiones alcanzadas en la que se recurre, al que no se imputa, ni directamente, ni de modo razonado, el grado de patente o grosero, apto para privar por sí mismo de todo sustento al posterior razonamiento, no da lugar a aquel vicio de ausencia o insuficiencia de motivación. Y, además, porque no son contradictorios entre sí los razonamientos que, de un lado, reconocen a la Mancomunidad en la que se integra el Municipio actor capacidad para constituir un Consorcio aun sin contar con la aprobación previa de sus miembros; y, de otro, no permiten sin modificar los Estatutos de aquélla y, por ende, sin la aprobación de éstos, ampliar el ámbito territorial del Consorcio por incorporación de nuevas entidades.

Por su parte, el Ayuntamiento de Usurbil combate aquí, como es lógico, la desestimación del resto de sus pretensiones. Pero del mismo modo, los dos motivos de casación que formula, ambos ahora al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , encuentran obstáculos que impiden su estimación.

El primero denuncia la infracción de los artículos 6 , 44 y 87 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL ), 9 , 103 y 140 CE y de la jurisprudencia aplicable, pues, dicho aquí en apretada síntesis, la conclusión que obtiene la Sala de instancia en el antepenúltimo párrafo del fundamento de derecho cuarto de su sentencia, en la que dice, interpretando los Estatutos de la Mancomunidad Municipal de San Marcos, que la competencia conferida a ésta "incluía la posibilidad de crear otro ente, en este caso el Consorcio, autorizado por los arts. 57 de la Ley de Bases de Régimen Local , 70 del Texto Refundido y 37 y siguientes del Reglamento de Servicios", es contraria, afirma el motivo, a la propia naturaleza de las Mancomunidades, al principio de autonomía municipal, a la delegación efectuada y a dichos Estatutos, y, también, al art. 4.3 LBRL que define las potestades de aquéllas. Sin embargo, aclara después literalmente y lo resaltamos, "que no se está discutiendo en el presente caso sobre la posibilidad o no de que una mancomunidad pueda crear un Consorcio, lo que se discute es que las Mancomunidades concretas suscribientes de los Convenios de colaboración cuya aprobación es objeto del presente recurso tengan amparo legal en sus Estatutos para suscribirlos y por otro, puedan crear un nuevo ente público, al que se le encomienden la prestación de servicios y competencias municipales, al margen de la voluntad de los municipios".

Y, el segundo , la infracción de los artículos 4 y 5 de la ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos , en relación con los artículos 9 , 103 y 140 CE , 26 LJ , y jurisprudencia aplicable, pues, dicho igualmente en apretada síntesis, la sentencia de instancia no refiere límite alguno a la competencia de los Municipios para gestionar los residuos, pese a que la misma no es absoluta y debe compaginarse con la que ostentan otras Administraciones respecto de la misma materia, y pese a que se alegó en su día que las Ordenanzas Municipales sobre recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos de Usurbil no contemplan la eliminación de los mismos mediante la incineración. Por ello, la sentencia sí debió constatar que, al menos la Mancomunidad Municipal de San Marcos, carecía de competencia para asumir el compromiso de constituir un Consorcio cuyo objeto principal fuera "diseñar, construir, poner en marcha y gestionar la Planta de Incineración", y, también, para atribuir al Consorcio facultades en relación con la denominada "gestión en alta". Además y por fin, la inexistencia del Plan Autonómico de Residuos, que es el que ha de determinar los lugares e instalaciones apropiados para su eliminación, deja sin sustento los convenios suscritos desde el punto de vista de la planificación territorial y sin base legal la autoatribución por la Diputación Foral de Gipuzkoa de competencias en este extremo. Sin que en contra quepa invocar el denominado PIGRUG (Plan Integral de Residuos Urbanos de Gipuzkoa 2002- 2016), que de plan de residuos sólo tiene el nombre, que incumple los requisitos establecidos para la elaboración y aprobación de los planes y disposiciones generales, y que por ser un mero acto declarativo de intenciones sin contenido normativo alguno no era susceptible de impugnación indirecta.

Si bien se observa, el primer motivo acepta en realidad que los Estatutos de una Mancomunidad de municipios constituyen, en el marco de lo que el Ordenamiento jurídico permita, la norma que define y determina sus competencias y potestades. Aceptación obligada, pues es eso y no lo contrario lo que resulta, no sólo del art. 44.2 de la LBRL, que establece que los Estatutos han de regular, entre otros extremos, la competencia de la entidad, sino, sobre todo, del núm. 3 de su art. 4, añadido por la ley 57/2003, de 16 de diciembre , que se remite al amplio abanico de potestades atribuidas en el núm. 1 a los municipios, las provincias y las islas, para disponer, ya en él, que todas ellas pueden ser asumidas en aquellos Estatutos, y que, en defecto de previsión estatutaria, todas ellas, de acuerdo con la legislación aplicable a cada una, corresponden a las Mancomunidades si son precisas para el cumplimiento de su finalidad.

Ahora bien, ya advertimos en la sentencia de 15 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 3308/1999 , que tales Estatutos, a los efectos de un recurso de casación, son norma autonómica y no estatal.

Partiendo de esas dos consideraciones iniciales, el motivo ha de decaer. De un lado, porque la interpretación que la Sala de instancia ha alcanzado de los Estatutos de la Mancomunidad Municipal de San Marcos, ha de ser respetada por este Tribunal de casación por su carácter de norma autonómica. De otro, porque dicha Sala llega en esa interpretación a conclusiones en las que afirma, en resumen, que los Municipios mancomunados atribuyeron a la Mancomunidad las más amplias facultades para la gestión integral, completa, no parcial, no de alguna de sus facetas, de la recogida, tratamiento, reciclaje, recuperación y eliminación de los residuos sólidos urbanos, con habilitación para decidir la forma de gestión y prestación del servicio, incluyendo la posibilidad de crear otro ente, en este caso el Consorcio, para desempeñar el servicio . También y desde otra perspectiva, porque no detecta que lo convenido en los acuerdos impugnados haya rebasado las facultades que aquellos confirieron. Y, en fin, porque tras ello, a diferencia de lo que hace el motivo y pese a su extensa exposición, no nos es posible afirmar, ni tampoco llegamos a ver, que la decisión que adopta la sentencia recurrida sea contraria a la propia naturaleza de las Mancomunidades, al principio de autonomía municipal, a la delegación (atribución, más bien) efectuada, a los Estatutos, o a las normas que reputa infringidas.

La apreciación de las infracciones que denuncia el motivo que nos queda por analizar, encuentra de nuevo obstáculos en interpretaciones de la Sala de instancia que este Tribunal de casación ha de respetar.

1. Así, afirma en su sentencia que aquellos Estatutos incluyen también entre los fines de la Mancomunidad la eliminación de los residuos mediante las soluciones que se estimen más adecuadas dentro de las que ofrezca la tecnología. Que habilitan a aquélla para desarrollar en los términos más amplios todas las tareas de gestión, con inclusión, a juicio de la Sala, de las propias de la solución de incineración. Y, en fin, que la competencia que le atribuyen no excede de la que tenían los Ayuntamientos mancomunados.

   A partir de ahí, no podemos compartir la primera conclusión del motivo, en la que se afirma que la sentencia sí debió constatar que, al menos la Mancomunidad Municipal de San Marcos, carecía de competencia para asumir el compromiso de constituir un Consorcio cuyo objeto principal fuera "diseñar, construir, poner en marcha y gestionar la Planta de Incineración", y, también, para atribuir al Consorcio facultades en relación con la denominada "gestión en alta", entendiendo por tal un conjunto de actividades que comprende, entre otras, el diseño, construcción y gestión de dicha Planta con recuperación energética para la llamada fracción "resto".

2. Afirma también que todavía no hay lugar especificado para ubicar dicha Planta. Que los Acuerdos impugnados, en ese extremo y otros que menciona, aparecen como algo abstracto e inocuo en este momento. Y, en fin, que la recurrente no ofreció argumento alguno del que pueda inferirse que aquel Plan Integral de Residuos de Gipuzkoa conculque los principios básicos, elementales, que debiera establecer el Plan Autonómico.

   Lo cual conduce a desechar la siguiente y última imputación que es de ver en el motivo que analizamos. Ante todo, porque nada de lo que ahí se razona permite afirmar, y mucho menos sin tomar en consideración las normas autonómicas que rigen las relaciones entre la Comunidad Autónoma y sus Territorios Históricos y la materia específica de los residuos, que aquel Plan Foral conculque por la sola inexistencia del Autonómico la norma básica recogida en el art. 5.4 de la Ley 10/1998 . Y, en lo que resta, por ser cuestiones de mera interpretación de esas normas las relativas a si carece de base legal, por dicha inexistencia, la autoatribución por la Diputación Foral de competencias de planificación territorial en materia de eliminación de residuos, y, por ello mismo, si los Acuerdos impugnados carecen de sustento desde este último punto de vista.

Razonamientos, los expresados en el párrafo anterior y en general a lo largo de esta sentencia, que se ven reforzados al observar lo que disponen los artículos 72 , 73 y 74 y la Disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero , sobre Protección del Medio Ambiente. Para percibir ese refuerzo basta destacar aquí:

Que aquel art. 72 ordena en su letra d) que las Administraciones públicas competentes desarrollen acciones dirigidas a "fomentar y coordinar la gestión consorciada o mancomunada de los servicios municipales de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos ".

Que el art. 73.1 atribuye al órgano ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco, cierto es, la elaboración de la planificación marco de la gestión de residuos sólidos urbanos. Pero especifica después, en su núm. 2.a), que le corresponde la definición de los requisitos técnicos de ubicación, implantación y explotación de infraestructuras de gestión de residuos que garanticen altos estándares de protección medioambiental y la uniformidad de criterios dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma.

Que el 74 dispone que corresponden a los órganos forales de los territorios históricos las siguientes competencias: a) El desarrollo, en cada territorio histórico, de la planificación marco de gestión de residuos sólidos urbanos, a través de los correspondientes planes forales. b) La coordinación, en el ámbito de cada territorio histórico, de las actuaciones municipales en orden a garantizar la prestación integral de servicios en esta materia. c) El impulso de infraestructuras supramunicipales de gestión de residuos.

Y, en fin, que aquella Disposición transitoria primera ordena en su núm. 1 que " En tanto en cuanto no se proceda a la aprobación de la planificación marco contemplada en el artículo 73 de la presente Ley, serán de plena aplicación en los territorios históricos de Alava, Bizkaia y Gipuzkoa los planes integrales de gestión de residuos sólidos urbanos que hubieren sido aprobados por sus órganos forales ". Y en el núm. 2 que " La aprobación de la planificación marco supondrá la adaptación a sus directrices de los citados planes forales ".

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 LJ , procede imponer las costas de estos recursos de casación a las partes recurrentes, si bien, en uso de la facultad que confiere el núm. 3 de ese mismo precepto procede también: Excluir de dicha imposición, para cada parte recurrente, las costas derivadas de la intervención como recurrida de la otra de ellas. Excluir de la imposición que se hace a la Diputación Foral, las derivadas de la intervención del Consorcio de Residuos de Gipuzkoa, pues éste pretende en este grado de casación la estimación del recurso de aquélla. Y por fin, respecto a la imposición que se hace al Ayuntamiento de Usurbil, dado el contenido del escrito de oposición del citado Consorcio, limitar el importe de los honorarios que el Letrado defensor de éste puede trasladar a aquél a la cantidad de 3.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,