STS, 21 de Diciembre de 2011

La Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó Sentencia el 10 de mayo de 2010, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 656/2009 , cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLAMOS: Que rechazando la causa de inadmisibilidad alegada en fundamento al art. 69 b) LJCA de 13 de julio de 1998 , debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal del Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía contra Decreto 21/09, de 20 de enero , por el que se modifica la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondientes a diversas Consejerías de la Junta de Andalucía; y consecuentemente, se anula el acto administrativo impugnado en relación exclusivamente a los puestos de trabajos impugnados que son:

-Puesto 11130910 de la Consejería de Justicia, centro directivo de infraestructuras y sistemas: Secretario, Director General C/D, nivel 18, Sevilla.

- Puesto 11718210 de la Consejería de Empleo, Dirección Gerencia: Secretario, Director General, grupo C/D, nivel 18, Sevilla.

- Puesto 11820010 de la Consejería de Empleo, prevención riesgos laborales: Secretario, Director General, grupo C/D, nivel 18, Sevilla.

- Puesto 11720710 de la Consejería de Igualdad y Bienestar social, Dirección General de Violencia de Género: Secretario, Director General grupo C/D, nivel 18, Sevilla.

- Puesto 11823510 de la Consejería de cultura, Secretaría General Políticas Culturales: Secretario, Director General, grupo C/D, nivel 18, Sevilla.

- Puesto 11823610 de la Consejería de Cultura, Infraestructuras Culturales: Secretario, Director General, grupo C/D, nivel 18, Sevilla.

- Puesto 11721210 de la Consejería de Medio ambiente, Planificación e Información medioambiental: Secretario, Director General, grupo C/D, nivel 18, Sevilla.

- Puesto 11721310 de la Consejería de Medio ambiente, Cambio climático y Medio ambiente urbano: Secretario, Director General, grupo C/D, nivel 18, Sevilla.

Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas."

Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 25 de octubre de 2010, se formalizó la interposición del presente recurso por el Letrado de la Junta de Andalucía, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala se estime el recurso interpuesto, se case la sentencia recurrida y se desestime la demanda en todos sus pedimentos.

Por providencia de 24 de enero de 2011, se admitió a trámite el recurso y se remitieron las actuaciones a esta Sección séptima.

Por providencia de 18 de abril de 2011, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 14 de diciembre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

El Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 21/2009, de 20 de enero , por el que se modifica parcialmente la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondientes a diversas Consejerías de la Junta de Andalucía.

Dicho recurso fue estimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 10 de mayo de 2010 , que procedió, tras reconocer legitimación activa al Sindicato para recurrir el referido Decreto, a su anulación exclusivamente en lo relativo a los puestos de trabajo cuyo sistema de provisión se estableció como de libre designación, al estimar en sus Fundamentos de Derecho quinto y sexto que:

" Entrando ya en el fondo del asunto debatido, ha de precisarse que las Relaciones de Puestos de Trabajo, constituyen el instrumento técnico mediante el cual la administración racionaliza y ordena las plantillas de personal, determinando sus efectivos de acuerdo con las necesidades de los servicios, es decir, lleva a cabo la ordenación del personal y se perfilan los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, constituyendo un mecanismo básico de la organización administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la administración, en el ejercicio de la potestad de autoorganización que le está conferida, diseña el detalle de su propia estructura interna, con la finalidad no escondida de servir de cauce para el cumplimiento de la finalidad que representa. El Tribunal Supremo entiende que, las Relaciones de Puestos de Trabajo se introducen en el ordenamiento de la función pública como medida de racionalización de la misma, como instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con la necesidad de los servicios y se prefijan los requisitos para su desempeño, así por la Relación de Puestos de Trabajo se efectúa una especial clasificación, cuyo contenido y efectos jurídicos están predeterminados por la Ley y debe ser efecto de una evaluación anterior.

Asimismo la Ley 6/85, de la Función Publica Andaluza, en su articulo 12 1 establece "Los puestos de trabajo figuraran en una relación, en la que individualmente aparezca cada uno de ellos con las siguientes circunstancias mínimas:

1. denominación;

2. características esenciales;

3. ente, departamento y centro directivo en el que orgánicamente estén integrados;

4. adscripción a funcionarios o laborales en atención a la naturaleza de su contenido;

5. requisitos exigidos para su desempeño, y además, tratándose de funcionarios;

6. indicación de si el puesto de trabajo es de libre designación;

7. nivel en que ha sido clasificado; y

8. complemento específico, con indicación de los factores que se retribuyen con el mismo y su valoración resultante".

En cuanto al sistema de provisión de puestos de trabajo en la Administración Pública, ha de señalarse que no sólo la normativa básica estatal sino también la autonómica en Andalucía, configuran el sistema de concurso como el sistema norma para tal provisión, calificándose la libre designación de excepcional.

Asimismo el Tribunal Supremo ha venido reiteradamente señalando que, los artículos 19 y 20 de la ley 3 0/84, de Reforma de la Función Pública , que forma parte integrante de las bases del régimen estatutario, aplicable a todas las administraciones públicas, con arreglo al artículo 1.3 de dicha ley , establece un importante matiz entre el sistema de selección aplicable para el ingreso al servicio de la función pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios, en el primer supuesto, el sistema selectivo opera mediante convocatoria pública para el sistema concurso, oposición o concurso oposición libre, en los que se garantice los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad. En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios, prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figuran las adecuadas características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad. Pero, a su lado, también figura la libre designación, pudiendo cubrirse por este sistema puestos en atención a la naturaleza de sus funciones, con una limitación, que sólo podrán cubrirse por este sistema, los puestos de Director General Delegado, Director Regional de la Provincia, de Secretarías de altos cargos y, otros de carácter directivo de una especial responsabilidad, para los que así se determina en la Relación de Puestos de Trabajo (artículo 20.1 ), p01' ello, en el artículo 16 de la misma Ley se dispone que la Relación de Puestos de Trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas deberán incluir, en todo caso, la denominación y características del puesto, las retribuciones complementarias que le corresponda y los requisitos exigidos para su desempeño; pudiendo afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley, difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: en primer lugar, tiene carácter excepcional; en segundo, se aplica a un puesto determinado en atención a la naturaleza de sus funciones; en tercer lugar, sólo entran en tal grupo los puestos directivos de confianza que la ley relaciona; por último, la objetivación de los puestos de esta última clase de especial responsabilidad, esta incorporada a la Relación de Puestos de Trabajo que deberán incluir en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, y serán públicas.

En la Legislación Andaluza igualmente el Decreto 390/86, de 10 de diciembre , por el que se regula la elaboración y aplicación de la Relación de Puestos de Trabajo señala en su artículo 7 que: "El procedimiento de concurso debe ser el sistema normal de provisión, de puestos de trabajo, reservándose el de libre designación, para puestos expresamente calificados de confianza o asesoramiento, con nivel de complemento de destino comprendidos entre 26 y 30 (ambos inclusive) y, excepcionalmente, supuestos debidamente justificados para los puestos de nivel inferior al vértice". En su artículo 8.4 se señala que: "Cuando de la naturaleza de las funciones del puesto, se deduzca claramente, podrá exigirse una determinada formación específica. Dicha formación podrá ser acreditada mediante título, diploma creado o reconocido por la Junta de Andalucía u otros procedimientos objetivos que al efecto se determina por la Consejería de Gobernación".

Asimismo la Ley 6/85, de la Función Pública Andaluza, en su artículo 12.1 establece: "Los puestos de trabajo figurarán en una relación, en la que individualmente aparezca cada uno de ellos con las siguientes circunstancias mínimas: a) denominación; b) características esenciales; e) ente, departamento y centro directivo en el que orgánicamente estén integrados; d) adscripción a funcionarios o laborales en atención a la naturaleza de su contenido, e) requisitos exigidos para su desempeño, y además, tratándose de funcionarios, f) indicación de si el puesto de trabajo es de libre designación, g) nivel en que ha sido clasificado, y h) complemento especifico, con indicación de los factores que se retribuyen con el mismo y su valoración resultante'

Las recientes sentencias del Tribunal Supremo de 13-6-08 y 2-7-08 , acogiendo los argumentos esgrimidos por las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional y el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que fundaban la estimación de los respectivos recursos, en la falta de motivación de las Relaciones de Puestos de Trabajo y la no inclusión de las características esenciales del puesto de trabajo, de modo que la Administración, como se invocaba, había infringido el artículo 15.1.V de la Ley 3 0/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, infracción que la sentencia consideró producida, por no incluir en la indicada la relación, tal como lo exigía la redacción, entonces vigente del precepto legal, de la característica esencial de los puestos de trabajo y la ausencia de esta descripción impedía comprobar la justificación del sistema de libre designación. Las "características esenciales" constituyen el núcleo definitorio del puesto de trabajo, y son precisamente las que justifican la existencia de una titulación académica, una formación específica, y la asignación de un determinado complemento de destino. El sistema empleado en la resolución impugnada, suponía precisamente lo contrario: definir el núcleo esencial del puesto de trabajo, por medio de estas condiciones, es decir, alterar el proceso definitorio, porque "la característica de la persona que lo va a ocupar no debe dotar de contenido al puesto de trabajo, sino que un puesto de trabajo determinado debe ser ocupado por un funcionario que reúna una serie de requisitos".

Haciendo una síntesis de la normativa de referencia, afirmaban que el sistema de libre designación previsto por la Ley difiere sustancialmente del sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional en la medida que contempla el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a supuestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; e) sólo entran en tal grupo, los puestos directivos y de confianza, que la ley relaciona (secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad); d) la objetivación de los puestos de esta última clase, de especial responsabilidad, debe estar incorporada a la Relación de Puestos de Trabajo, que deberán incluir "en todo caso, la denominación y características esenciales del puesto serán públicas, con la consecuente facilitación del control".

Por otra parte se hace referencia en dicha sentencia, a la dictada en fecha 30 de septiembre de 1.996 en el recurso de casación e interés de ley 4.896/2.004 , que desestimó declarar la doctrina propugnada por la Junta de Andalucía, sin que de sus fundamentos pueda extraerse el restringido concepto de "características esenciales de los puestos de trabajo" que propugnaba la Abogacía del Estado así se estableció en su fundamento jurídico quinto "En ambos sistemas jurídicos, estatal y autonómico, se impone a las Relaciones de Puestos de Trabajo un contenido mínimo y obligatorio, de necesaria observancia, dentro del cual se halla la determinación de sus características esenciales, que permitan identificar y distinguir las tareas asignadas a cada uno de ellos dentro del organigrama administrativo. Si algo de lo más importante de la reforma introducida por la Ley 30/84, en su artículo 15.1.b), posteriormente modificada por la Ley 62/2.003 , está en el hecho de cambiar el sistema de organización de la función pública, basado en el principio del cuerpo, por el principio puesto de trabajo, si el puesto de trabajo es la estructura básica de la función pública, ha de garantizarse su contenido objetivo y suficientemente determinado en las relaciones que los aprueban o modifican. Cuando el artículo 9 del Real Decreto 28/1.990 encomienda a las convocatorias de los concursos, la descripción de los puestos de trabajo, está queriendo decir que tales descripciones deben de atenerse a las características esenciales que previamente hayan fijado las Relaciones de Puestos de Trabajo. Y es que la primera y única determinación de las características esenciales de los puestos de trabajo, no pueden ser las que contengan las respectivas convocatorias. Con carácter previo, dichas características esenciales deben haber sido anticipadas por el acto normativo que aprueba o modifica los tan repetidos puestos de trabajo. De esta forma no sólo se satisfacen mejor los fines ordenadores, a que las relaciones de puestos de trabajo responden, sino que también se protegen con mayor rigor y seguridad jurídica las diferentes expectativas de los funcionarios públicos.

SEXTO.- "...No se puede llegar a la conclusión de que la atribución de este sistema de provisión se base exclusivamente en la potestad de autoorganización, dado que constituye un mecanismo extraordinario o excepcional de provisión de plazas, siendo necesario que se vea claramente, mediante una adecuada motivación, las causas que determinen, a su juicio y en el caso concreto, la elección por el sistema, sin que valga la consideración de que todos los puestos de trabajo, de un determinado nivel, ostentan la doble cualidad de ser puesto de especial responsabilidad y de carácter directivo; máxime cuando los puestos de trabajo concretamente impugnados en el presente recurso contencioso- administrativo son todos ellos de nivel 18 y de los grupos C/D, respecto de los cuales es de plena aplicación el art. 7 del Decreto 390/86, de 10 de diciembre , que reserva el sistema de libre designación para puesto expresamente calificado de confianza o asesoramiento colectivo con nivel de destino comprendido entre 26 y 30 y excepcionalmente, en supuestos debidamente justificados para los puestos de nivel inferior al 26..."

El recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía se funda en un único motivo de casación, al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el que se denuncia la supuesta infracción por la sentencia recurrida del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública, "(...) al privar a la Administración Pública Andaluza de la facultad que dicha norma le confiere de configurar como puestos de libre designación aquellos que por la naturaleza de sus funciones sean de carácter directivo o de especial responsabilidad ". Seguidamente, aduce que el puesto anulado era puesto que, por su propia naturaleza, precisaban de una especial confianza, al tratarse de puesto directivo o de especial responsabilidad y razona que, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 390/1986 de 10 de diciembre , que no denuncia como infringido sino como precepto que evidencia la infracción del citado artículo 20 , solo se requiere la justificación complementaria para aquellos puestos de trabajo cuyo nivel sea inferior al 26, por lo que la mera configuración del puesto con nivel superior al 26 es determinante, en sí misma, del carácter directivo del puesto o su especial responsabilidad. Por último, argumenta que la sentencia recurrida no se ajusta a Derecho en cuanto desconoce la motivación que se ofrece en la Memoria funcional y económica obrante en el expediente "(...) en la que se exponen las razones que impulsan la creación y modificación de los puestos creados (...)".

El recurso debe ser desestimado. Es doctrina reiterada de esta Sala la que insiste en el carácter excepcional que la Ley asigna al sistema de libre designación y la que exige que, en estos casos excepcionales, se haya de justificar y motivar, caso por caso, por qué debe utilizarse [entre otras, sentencia de 9 de febrero de 2009 (recurso de casación nº 7168/2004 )].

En concreto, esta Sala, en su reciente sentencia de 14 de junio de 2011 (recurso de casación nº 100/2010 ) ha señalado que: " (...) Asimismo, resulta plenamente de aplicación al presente caso lo ya dicho por esta Sala en sentencia de 25 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 3341/2009 ), también referida a una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, en cuyo Fundamento de derecho tercero se declaraba lo siguiente: " El motivo deducido no puede ser estimado, ya que la sentencia recurrida, no sólo no infringe el artículo 20 de la Ley 30/1984 - extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación, que podamos considerar aceptable, de cómo y en qué forma se habría producido la infracción que se denuncia-, sino que lo interpreta de forma absolutamente coherente con la jurisprudencia de la Sala ,que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [ de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004), 7 de abril de 2008 (casación 765712003), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004) y 30 de marzo de 2009 (casación 4188/2005) entre otras]. Es esa motivación la que la sentencia recurrida echa en falta. Y desde luego no es apreciable, como parece sugerir la Junta de Andalucía, en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos que puede obtenerse de las propias relaciones y en general del expediente administrativo.

La alegada facultad de autoorganización y la discrecionalidad técnica en el ejercicio de la misma no pueden considerarse como de sentido absoluto, sino que en todo caso tienen que acomodarse a unos límites legales y a la jurisprudencia de este Tribunal que los interpreta, plasmada en las sentencias que se acaban de indicar. En concreto, la opción por un sistema de libre designación para la provisión de puestos de trabajo está sujeta a unas condiciones legales que la Sentencia recurrida destaca como inobservadas, sin que su apreciación jurídica al respecto haya sido desvirtuada en el recurso.

Por lo demás, ni la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa son razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Junta de Andalucía. La naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que, insistimos, no se ha hecho.

De acuerdo con lo expuesto, el presente recurso no puede prosperar".

Por otro lado, en relación con la misma modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, se reitera en la sentencia de 16 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 3102/2008 ) cuyo Fundamento de derecho tercero se expresa así: "La jurisprudencia de esta Sala viene insistiendo en el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y en la necesidad de que cuando se considere necesario acudir a él se haga, también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [así se han manifestado, entre otras, las sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005 ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 )].

Habiéndose de añadir que esa justificación, para que pueda ser considerada suficiente, exige describir las concretas circunstancias y cometidos concurrentes en el puesto de que se trate que permitan valorar si es o no de apreciar en el mismo el carácter directivo o la especial responsabilidad de los que depende la validez del sistema de libre designación, y que no bastan a estos efectos fórmulas estereotipadas o la mera denominación aplicada al puesto.

Desde la anterior premisa jurisprudencial la infracción denunciada en el recurso de casación no puede ser compartida por lo que se expone a continuación.

El principal argumento del recurso, como resulta de lo que antes se expuso, es que por tratarse de puestos de nivel 26 a 30 necesariamente han de ser calificados de confianza y asesoramiento. Pero este razonamiento inicialmente no puede ser compartido porque esa calificación ha de resultar de los cometidos y funciones del puesto y no solamente del nivel (como acertadamente ha declarado la sentencia recurrida).

A ello ha de añadirse que no resulta así del precepto reglamentario autonómico que se invoca y antes se transcribió, pues en él se exigen para la libre designación dos cosas: que se trate de puestos "expresamente calificados de confianza y asesoramiento" y, además, tengan nivel de complemento de destino "comprendidos entre 26 y 30" . Es decir, que no son suficientes estos niveles ni tampoco por sí solo califican al puesto de "confianza y asesoramiento".

Y debe terminarse afirmando que tampoco en la Memoria Funcional y Económica de la Consejería de Justicia y Administración Pública que es invocada aparece, frente a lo que se alega en el recurso, la descripción de los cometidos correspondientes a los puestos. En ella ciertamente aparecen las funciones que corresponden a la Secretaría General de Economía y a la Dirección General de Planificación, pero no se describen los cometidos de los puestos aquí litigiosos".

Aplicando dicha doctrina al presente caso y no conteniendo la Memoria Funcional y Económica, a pesar de lo sostenido por el Letrado de la Junta de Andalucía, la necesaria descripción de los cometidos y funciones de los puestos de trabajo controvertidos, procede confirmar la sentencia recurrida por ser conforme a Derecho.

Procede, en definitiva, declarar la desestimación del presente recurso de casación e imponer las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .