STS, 14 de Noviembre de 2011

En el recurso de apelación nº 243/2009, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, el 9 de octubre de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Administración del Principado de Asturias, contra la Sentencia, de fecha 4 de mayo de 2009 , dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Oviedo , con expresa imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante".

Por escrito presentado el 13 de enero de 2010 en el Registro General de este Tribunal Supremo, el letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en representación de esa Comunidad Autónoma, interpuso recurso de casación en interés de la Ley contra la referida resolución, manifestando que la doctrina legal que se postula como correcta es la siguiente:

"la Administración competente para el reconocimiento del grado personal a los funcionarios en situación administrativa de servicios en otras Administraciones Públicas, es la Administración Pública de origen a la que pertenecen dichos funcionarios, en tanto que integrantes de un cuerpo, escala, especialidad o agrupación equivalente, en el seno de dicha Administración".

Y solicitó a la Sala que, previos los trámites pertinentes, dicte sentencia estimando el recurso y declarando como doctrina legal la expresada.

Ajustándose, en principio, el recurso a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima , conforme a las reglas del reparto de asuntos y, recibidas las actuaciones de instancia junto con el expediente administrativo, se dio traslado a las partes recurridas y al Ministerio Fiscal para que formularan alegaciones.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Silvia Virto Bermejo, en representación de doña Eloisa , en escrito presentado el 19 de octubre de 2010, pidió la desestimación del recurso y la imposición de costas a la parte recurrente.

Por su parte, el Abogado del Estado, evacuó el trámite conferido mediante escrito presentado el 22 de noviembre del mismo año en el que también interesó que se resuelva en sentido desestimatorio el presente recurso.

Y el Fiscal manifestó que la doctrina recogida en la sentencia de instancia, tanto la del primer grado como la de apelación, es correcta. Por tanto, faltando --dijo-- el requisito del grave daño y el del carácter erróneo, procede la desestimación del recurso.

Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 2 de septiembre de 2011 se señaló para la votación y fallo el día 8 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

El Principado de Asturias pretende que sentemos la siguiente doctrina legal:

"La Administración competente para el reconocimiento del grado personal a los funcionarios en situación administrativa de servicios en otras Administraciones Públicas, es la Administración Pública de origen a la que pertenecen dichos funcionarios, en tanto que integrantes de un cuerpo, escala, especialidad o agrupación equivalente, en el seno de dicha Administración".

El recurso de casación en interés de la Ley que ha interpuesto con ese fin lo dirige contra la sentencia nº 282 dictada en apelación por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias el 9 de octubre de 2009 (apelación 243/2009 ) que confirmó la nº 166, de 4 de mayo de 2009 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de los de Oviedo, la cual, a su vez, estimó el recurso de doña Eloisa , funcionaria de carrera de la Administración del Estado perteneciente al Cuerpo Técnico de Auditoría y Contabilidad del Ministerio de Hacienda. La Sra. Eloisa , que presta sus servicios a la Comunidad Autónoma en la que venía desempeñando ininterrumpidamente puestos de trabajo con un nivel 26 de complemento de destino solicitó el reconocimiento del grado personal consolidado. La Administración asturiana inadmitió, primero, su solicitud y, después, desestimó su recurso de reposición por considerarse incompetente y entender que correspondía al Estado resolver tal solicitud.

La sentencia del Juzgado estimó el recurso contencioso-administrativo de la Sra. Eloisa , anuló la actuación impugnada y le reconoció el derecho al grado personal 26 desde el 6 de noviembre de 2006. En sus fundamentos explicaba que "la competencia para el reconocimiento del grado consolidado a la funcionaria en cuestión, corresponde a la Administración donde se encuentra prestando servicios", criterio que entiende venía siguiendo la Comunidad Autónoma, sin que a ello fuera obstáculo el hecho de que tal reconocimiento tuviera más consecuencias que las meramente retributivas. Se apoya para llegar a estas conclusiones en lo dispuesto por los artículos 84.3 del Estatuto Básico del Empleado Público, 17.1 de la Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la Función Pública, y 54 de la Ley asturiana 3/1985, de 26 de diciembre , de ordenación de la Función Pública de la Administración del Principado de Asturias, modificada por la Ley 4/1991, de 4 de abril. Y, también, en el artículo 21 de la Ley 30/1984 , aplicable mientras no se complete el marco legislativo establecido por el Estatuto Básico del Empleado Público. Dice la sentencia:

"De modo que, sin perjuicio de mantener la vinculación con la Administración de origen e independientemente de lo que ocurra con la funcionaria procedente de la Administración del Estado que cese en el puesto de trabajo de la Administración autonómica para el que fue designada --lo cual es ajeno al presente enjuiciamiento--, los funcionarios que ocupan puestos de trabajo en la Administración del Principado de Asturias, como ocurre desde hace más de ocho años con la funcionaria recurrente, tienen, en la práctica los mismos derechos y están asimilados, salvo en algunos aspectos que determina expresamente la legislación aplicable, a los funcionarios de la Administración del Principado de Asturias".

Por su parte, la sentencia dictada en apelación por la Sala de Oviedo, desestimó el recurso del Principado de Asturias en virtud de estas consideraciones principales: además de no realizar una crítica a la dictada por el Juzgado y limitarse a repetir lo alegado ante él, señala que un dictamen del Ministerio de Administraciones Públicas de 15 de enero de 1999 y otro del Consejo Consultivo del Principado de Asturias ponen de manifiesto que la situación de servicios en Comunidades Autónomas, prevista en el artículo 2 c) del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, es distinta de la de servicios especiales y, además que "la apelada, desde el año 2002 y por el procedimiento de libre designación ocupa un Puesto de Trabajo en la Administración apelante, que está definido en la Relación de Puestos de Trabajo, y se le han reconocido trienios, se le han concedido licencias y permisos, según aduce la apelada, por lo que hay que considerar que no existe razón convincente para que se le niegue el reconocimiento del grado personal".

En su escrito de interposición el ahora recurrente expone que la interpretación que se ha realizado contraviene normas emanadas del Estado, en particular el artículo 21.1 e) de la Ley 30/1984 y el artículo 88.4 del Estatuto Básico del Empleado Público .

Asimismo, nos dice que es gravemente dañosa para el interés general y errónea. Respecto de esto último explica que las consideraciones en las que se fundamenta el fallo carecen de conexión jurídica lógica pues se centran en comparar las situaciones de servicio activo y servicios especiales cuando el recurso de apelación no sostenía que fueran equiparables. Además, dice que el dictamen del Ministerio de Administraciones Públicas procede de una subdirección general y que el del Consejo Consultivo tiene por objeto un supuesto distinto del contemplado en este proceso, no siendo ninguno de los dos fuente del Derecho ni jurisprudencia. Insiste, después, en que la sentencia de la Sala de Oviedo no tiene en consideración la verdadera naturaleza del grado personal, que es expresión de la carrera profesional en la legislación española de la función pública a partir de la Ley 30/1984. Y en que, en tanto se produce el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público, son de aplicación las normas relativas al grado personal. Por eso, estima improcedente aplicar analógicamente las normas sobre trienios, licencias y permisos porque, entre estas cuestiones y el grado personal no hay la identidad de razón que requiere el artículo 4 del Código Civil .

Invoca, seguidamente, una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y señala que el vínculo que trae consigo la relación de servicio establecida al ingresar en la función pública se contrae con la Administración a la que está adscrito el cuerpo de pertenencia del funcionario. Desde este planteamiento, afirma que la sentencia de la Sala de Oviedo soslaya el argumento fundamental esgrimido en apoyo de la apelación: "el grado personal, como manifestación de la carrera administrativa del funcionario, directamente ligado a la pertenencia a un cuerpo funcionarial, no puede ser reconocido por esta Administración, que no ostenta competencia alguna, ni orgánica, ni funcional, respecto del cuerpo de procedencia de la funcionaria recurrente". Y, tras invocar, los artículos 88.4 del Estatuto Básico del Empleado Público y 49.4 de la Ley asturiana 3/1985 en relación con el artículo 70.11 del Real Decreto 365/1995 , mantiene que parten de la premisa de que el reconocimiento se realice por el órgano competente pero sin atribuir competencia alguna y que el "modelaje" contenido en la Resolución de 10 de mayo de 2007 de la Secretaría General para la Administración Pública del Ministerio de Administraciones Públicas vendría a corroborar su tesis. Se refiere a que incluye un modelo con la rúbrica "reconocimiento o convalidación del grado personal" (F.16.R) en cuyo apartado cuarto se requiere identificar los "datos de la convalidación de grado personal efectuada en otra Administración Pública". Esta previsión, nos dice, "no puede sino implicar la invalidez de los reconocimientos de grado efectuados por otras Administraciones Públicas, ya que la convalidación sólo puede desplegarse sobre actos anulables, como serían los dictados por autoridad incompetente (...)".

Por eso, termina pidiendo que establezcamos la doctrina legal al principio reproducida.

El Abogado del Estado no comparte el criterio del Principado de Asturias sobre el carácter erróneo de la interpretación seguida en este asunto. Dice al respecto que el artículo 11.2 del Real Decreto 365/1995 impone la aplicación de las normas de la Administración Pública en que se hallen destinados los funcionarios en materia de promoción profesional, promoción interna y régimen retributivo, situaciones administrativas, incompatibilidades y régimen disciplinario y que el reconocimiento del grado personal está dentro de la promoción profesional. Además, observa que no se ha justificado por el recurrente que sea gravemente dañosa para el interés general la sentencia que combate ya que nada dice para justificarlo. Y que la controversia habida en este proceso "es un caso aislado, puntual y no repetible en el tiempo, por lo que no es presumible que se puedan repetir situaciones iguales (...)". En definitiva, no concurre ninguno de los dos requisitos: ni el carácter erróneo de la sentencia ni que sea gravemente dañosa.

La Sra. Eloisa también mantiene que no debe haber lugar a este recurso de casación en interés de la Ley. Ante todo, porque lo que ahora aduce el Principado de Asturias nada tiene que ver con lo que argumentó en su momento y porque la sentencia ni es errónea ni gravemente dañosa para el interés general. Destaca aquí "la exigua argumentación" expuesta en el recurso de apelación y rechaza que se haya infringido el artículo 21.1. e) de la Ley 30/1984. Se apoya en el 70.11 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento general de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, y dice que de ambos preceptos se deduce que otras Administraciones pueden realizar el reconocimiento del grado de funcionarios del Estado en servicio activo en otras Administraciones, reconocimiento, añade, al que luego el Estado dará validez en su ámbito competencial y ello en plena consonancia con el modelo registral para el reconocimiento o convalidación de grado personal. Además, del artículo 88.3 del Estatuto Básico del Empleado Público resulta que ha de aplicarse en supuestos como éste la legislación autonómica, lo que también se desprende de los artículos 2 y 4 de la Ley asturiana 3/1985 .

Señala, además, que el dictamen del Ministerio de Administraciones Públicas, cuya fecha subraya: 15 de enero de 2009, corrobora que la posición defendida en el recurso es equivocada y destaca que el escrito de interposición pase por alto que se emitió, precisamente, para este caso. Se extiende, luego, la Sra. Eloisa en que el derecho al reconocimiento del grado personal es un derecho inherente a la condición de funcionario, que éste lo tiene en todo momento para que no se vulnere el principio de igualdad y de no discriminación funcionarial ni principio de movilidad interadministrativa. Y, tras aludir a los precedentes y al dictamen del Consejo Consultivo, termina manifestando que la cuestión debatida no afecta al interés general.

Por último, el Ministerio Fiscal nos dice que no debe haber lugar a este recurso de casación en interés de la Ley porque ni justifica el grave daño al interés general que comporta la interpretación de la que disiente ni ésta es errónea.

El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y contra las pronunciadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las entidades o corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo 5 ) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001 ) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001 ), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997 ), entre otras. Jurisprudencia que ha añadido, más bien explicitado, requisitos adicionales que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción. El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [ sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004 y 46/2003 )]. El segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000 ) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes]. Otro consiste en que el recurso tenga utilidad, lo que no sucede cuando la doctrina cuya fijación se solicita ya resulta por sí misma de las propias normas [ sentencias de 8 de junio de 2005 (casación en interés de la Ley 21/2004 ), de 15 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 66/2003 ) y de 23 de enero de 2004 (casación en interés de la Ley 30/2004 )].

No cabe dar lugar al recurso interpuesto por el Principado de Asturias.

En primer término, porque no indica el precepto legal al que ha de vincularse la doctrina cuya fijación nos pide y ya hemos dicho que el carácter extraordinario con el que la Ley de la Jurisdicción lo regula exige que seamos especialmente rigurosos en la comprobación del cumplimiento por los sujetos legitimados de los requisitos a los que está sometido. Requisitos que son los establecidos en su artículo 100 y en la jurisprudencia que lo ha interpretado. Por tanto, el Principado de Asturias, además de decirnos la doctrina que quiere que se fije, tenía que identificar los concretos artículos respecto de los que ha de afirmarse. Y no lo ha hecho. De otro lado, la singularidad de este recurso impide aceptar que la Sala deba indagar o deducir cuál o cuáles son si, como aquí sucede, el recurrente no ha señalado ninguno.

Es verdad, en segundo lugar, que no se ha explicado donde reside el grave daño al interés legal que se seguiría de mantenerse la interpretación realizada por el Juzgado y por la Sala de Oviedo, defecto suficiente por sí sólo, para rechazar el recurso. Finalmente, no advertimos el error que ve el Principado de Asturias en el criterio seguido por aquellos. Desde luego, no es convincente la argumentación que desarrolla para sostener que es contraria a los artículos 21.1 e) de la Ley 30/1984 y 88.4 del Estatuto Básico del Empleado Público porque ni uno ni otro impiden que el reconocimiento del grado personal lo efectúe la Administración en la que preste servicios el funcionario afectado aunque el cuerpo al que pertenezca no esté adscrito a ella. La insistencia con que relaciona ese reconocimiento con el desarrollo de la carrera profesional no lleva a la conclusión defendida en el escrito de interposición, ya que no ofrece razones por las que haya de perjudicar ese desarrollo que lo haga la Comunidad Autónoma. Dicho de otro modo, de la naturaleza estatal del cuerpo de pertenencia del funcionario no se sigue que deba ser la Administración General del Estado la que deba reconocerle el grado cuando no es a ella a la que está prestando sus servicios.

Es evidente que el grado está vinculado a la promoción profesional del funcionario y que, pudiendo el perteneciente a cuerpos, escalas o especialidades de la función pública estatal prestar servicios en las Administraciones de las Comunidades Autónomas, no hay obstáculos legales a que éstas reconozcan el que consolide mientras desempeñe puestos de trabajo de las mismas. Así lo confirma, de un lado, el artículo 70.11 del Real Decreto 364/1995 pues expresamente admite que otras Administraciones reconozcan el grado personal a los funcionarios estatales e indica los efectos que de ese reconocimiento se han de seguir en la Administración General del Estado cuando reingresen o se reincorporen a ella. E, igualmente, concurren a corroborar la corrección de la conclusión sentada por los órganos judiciales asturianos el artículo 88.3 del Estatuto Básico del Empleado Público , que somete a quienes se hallen en tal situación a la legislación autonómica y el artículo 11.2 del Real Decreto 365/1995 que precisa que dicha sujeción se extiende a la promoción profesional, entre otros aspectos.

De conformidad con el artículo 139.2 y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley , no procede hacer pronunciamiento sobre costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,