STS, 17 de Octubre de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Octubre 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: SEXTA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Octavio Juan Herrero Pina
Magistrados:
D. Luis María Díez Picazo Giménez
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Carlos Lesmes Serrano
D. José María del Riego Valledor
D. Agustín Puente Prieto
En la Villa de Madrid, a diecisiete de octubre de dos mil once.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de 16 de julio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el Recurso Nº 27/2008 , por la que se estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Abel, contra la Resolución del Ministerio de Justicia de 14 de junio de 2006, confirmada en reposición por la de 24 de enero de 2007, por la que se le denegó la concesión de la nacionalidad española por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica. Ha sido parte recurrida D. Abel representado por la Procuradora de los Tribunales Dña. Cayetana de Zulueta Luchsinger.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de julio de 2009 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:
"ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Alonso contra la resolución del Ministerio de Justicia, a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho. Sin imposición de costas".
Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 7 de septiembre de 2009, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Con fecha 16 de octubre de 2009 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 22.4 del Código Civil , y de la jurisprudencia relativa al significado del requisito de buena conducta cívica; solicitando la estimación del recurso y que se case la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra declarando la conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia.
El recurso de casación fue admitido por providencia de 11 de diciembre de 2009, y por providencia de 8 de febrero de 2010 se emplazó a la parte recurrida para que formalizase su escrito de oposición, lo que verificó mediante escrito presentado el día 23 de marzo de 2010
Conclusas las actuaciones, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 13 de octubre de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.
Formulada solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por D. Abel, nacional de Polonia, le fue denegada por resolución del Ministerio de Justicia de 14 de junio de 2006, que justificó la denegación en que aún llevando el tiempo requerido de residencia legal en España, y habiendo demostrado suficientemente la integración en la sociedad española:
"no ha justificado suficientemente buena conducta cívica, ya que según consta en la documentación que obra en el expediente tiene antecedentes de fecha 06/02/04 por amenazas, con prohibición de acercarse a Aurelia".
El solicitante interpuso contra esa resolución recurso de reposición, que fue desestimado por nueva resolución de 24 de enero de 2007, donde, tras exponerse unas consideraciones generales sobre la materia examinada, se dijo lo siguiente acerca del concreto objeto del recurso:
"Por ello, en el caso presente, la mera alegación del recurrente que sostiene su integración positiva en la vida social española no puede desvirtuar el motivo de denegación de la resolución impugnada pues, sin perjuicio del resultado penal de las denuncias interpuestas por su esposa, ha quedado probado que a lo largo de su trayectoria personal existieron hechos de especial relevancia que, por su gravedad, no pueden dejar de valorarse en esta resolución, al trascender de la esfera estrictamente familiar y privada para centrarse en un aspecto social relevante: el menoscabo de la dignidad e integridad física de la mujer en la relación de pareja. Como quiera que existió entre el mes de febrero de 2004 y el mes de junio del mismo año una orden de alejamiento por amenazas con prohibición de acercarse a Doña Aurelia, se estima que aun cuando haya resultado absuelto en la sentencia de 3 de mayo de 2004 , los hechos que provocaron la denuncia están muy alejados de un comportamiento cívico en el ámbito familiar, y ello unido a que estos sucesos ocurrieron el mismo año en que solicitó la nacionalidad permite llegar a la conclusión de que por el momento no puede entenderse acreditada la buena conducta cívica del recurrente".
No conforme con ello el interesado interpuso recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, en el que recayó sentencia estimatoria de 16 de julio de 2009 . Contiene dicha sentencia la siguiente fundamentación jurídica (que transcribimos a continuación en cuanto interesa a los efectos del presente recurso de casación):
"En el caso de autos la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 7-7-2004, siendo el recurrente nacional de POLONIA, y gozando de residencia legal desde el 11-9-1990.
Se casó con española de origen (21-10-2000) de la que se divorció (2-10-2002) y no consta que tenga hijos.
Se ha aportado IRPF 2007 y su hoja de vida laboral refleja, a fecha 6-5-2004, 7 años, 11 meses y 24 días de cotización. Consta igualmente cotizaciones a la Seguridad Social como autónomo a partir de abril de 2007 y la realización de un curso de prevención de riesgos laborales de 50 horas.
Por ello puede concluirse que su amplia residencia legal en nuestro país se ha correspondido con una normalizada y regular actividad laboral.
El actor carece de antecedentes penales.
El expediente refleja que el recurrente se vio incurso en el Juicio de Faltas nº 203/04 del Juzgado de Instrucción nº 3 de los de León, en las que recayó sentencia absolutoria de 3-5-2004 . Dichas actuaciones se iniciaron por denuncia de su ex esposa por hechos acaecidos el 27-12-2003 (la mujer en su denuncia refería que, en la vía pública, el recurrente empezó a seguirla comentándole que no iba a dejarla). La sentencia es absolutoria sobre la base del principio acusatoria ya que ni el Ministerio Fiscal ni la denunciante solicitaron condena.
Por tanto es indudable que el recurrente se ha visto implicado en hechos con trascendencia penal, ocurridos en fechas próximas e inmediatamente anteriores a la solicitud de nacionalidad. Si embargo hay que tener presente que se trata de un hecho único dentro de la amplia trayectoria personal del recurrente en España que, además, no ha visto confirmada su relevancia penal ya que concluyen por sentencia absolutoria.
Conviene tener presente la S TS, Sala 3 Secc. 6 del 19-12-2008 (Recurso: 8528/2004) en la que se indica que ""es criterio de esta Sala que el mero hecho de haber sido objeto de diligencias penales no es obstáculo insalvable para considerar satisfecho el requisito de la "buena conducta cívica", siempre que, por supuesto, se desprendan del expediente administrativo otros datos de signo positivo que lo justifiquen. "
Dados los aspectos positivos en lo laboral, social, fiscal etc... que se han puesto de manifiesto, hemos de entender desvirtuado el único motivo de denegación invocado por la Administración en la resolución impugnada, procede estimar el recurso y, anular dicha resolución por ser conforme al ordenamiento jurídico".
Frente a dicha sentencia se interpone este Recurso de Casación por el Abogado del Estado, fundamentado en un único motivo, que se ha formulado bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción ; por la infracción del artículo 22.4 del Código Civil .
El Abogado del Estado sostiene que la sentencia recurrida supone de facto que el solicitante de la nacionalidad española la adquiera sin haber acreditado la buena conducta cívica que la ley impone. Tras recordar que el actor en la instancia fue denunciado por su ex esposa y que por tal razón se le impuso una orden de alejamiento, afirma que " no parece que verse implicado en un juicio de faltas por violencia doméstica, con una orden de alejamiento de su ex esposa, por mucho que luego exista sentencia absolutoria, sea una conducta que responda al estándar medio que nuestra sociedad considera correcto" . Enfatiza la alarma social que provoca este tipo de conductas y la dificultad de prueba de los hechos en estos casos en los que existe vínculo familiar entre el agresor y la víctima, reprochándole a la sentencia no considerar ni mencionar este enfoque del asunto. Alega asimismo que los datos a los que se refiere la sentencia para justificar con base en ellos la estimación del recurso pueden servir para acreditar otros requisitos que también se exigen para adquirir la nacionalidad española como el tiempo de residencia o integración en nuestra sociedad; pero no acreditan el requisito de la buena conducta cívica. Invoca, en apoyo de su tesis, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2007 .
La resolución del recurso, que exige ponderar las circunstancias del caso en cuanto a la concurrencia de un determinado requisito exigido para el reconocimiento de la nacionalidad española, aconseja la referencia a la doctrina que esta Sala viene manteniendo sobre la incidencia y alcance del requisito de la justificación de buena conducta cívica en la concesión de la nacionalidad española por residencia, que se recoge, entre otras muchas, en las sentencias de 8 de noviembre de 2004 , 13 de abril de 2004 , 20 de abril de 2004 , a las que se refiere la de 7 de febrero de 2006 , según las cuales, "la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional.
Además, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 .
El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.
Nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales".
El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica.
Pues bien, en este caso no puede desconocerse el desvalor que a tales efectos supone la existencia de las actuaciones penales seguidas contra el solicitante por conductas incardinadas en la llamada "violencia de género". Es verdad que en ellas recayó sentencia absolutoria por aplicación del principio acusatorio, ahora bien, si se repasan los hechos que dieron lugar a esas actuaciones penales, a través de ellos se pone de manifiesto una situación que, al margen de que no haya tenido trascendencia penal, resulta contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica.
En efecto, consta unido a las actuaciones el atestado practicado en la Comisaría de Policía de León con fecha 27 de diciembre de 2003, en el que se apunta que la ex esposa del solicitante y ahora recurrido le denunció porque habiéndole encontrado en la vía pública, este la siguió, hostigándola, hasta que la denunciante se encontró con dos agentes de policía local (cuyos números de identificación profesional quedaron anotados en el atestado), quienes hablaron con él hasta que se marchó, poniéndose así término al incidente. Como decimos, con independencia de que no recayera condena penal por estos hechos en virtud del principio acusatorio, se trata de hechos que tuvieron lugar en presencia de agentes de la policía municipal debidamente identificados, que tuvieron suficiente entidad como para dar lugar a una orden de alejamiento, que por ende no se acomodan a los estándares de civismo exigidos, y que por su cercanía a la tramitación del expediente de nacionalidad no pueden dejar de tenerse en cuenta.
Frente a este dato desfavorable no se invocan o acreditan elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica, que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante a que se refiere la sentencia de instancia, con los que se acredita el cumplimiento de tales requisitos, pero no satisfacen esa exigencia de justificación positiva de una conducta conforme a los principios y valores cívicos de la comunidad, menos aun con la contundencia y convicción que sería precisa para contrarrestar la descrita situación negativa de la que se parte.
En estas circunstancias necesariamente ha de concluirse, en la falta de acreditación del requisito de la buena conducta cívica, establecido en el art. 22.4 del Código Civil , pues, ante el elemento negativo de la conducta del solicitante, no basta con la valoración de los datos sobre integración personal y laboral a que se refiere la Sala de instancia, como justificación de la buena conducta, sin constatar la existencia de cualquier otro dato o elemento relevante desde el punto de vista de tal requisito, que pueda imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración.
En consecuencia procede estimar el motivo de casación que se invoca en este recurso y resolver lo procedente, conforme determina el art. 95.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que conduce a la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de D. Abel contra la resolución del Ministerio de Justicia de 14 de junio de 2006, confirmada en reposición por la de 24 de enero de 2007, que le denegó la concesión de la nacionalidad española por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica; resoluciones ambas que se confirman por ajustarse al ordenamiento jurídico.
No ha lugar a hacer una expresa condena en las costas de este recurso ni de la instancia.
Que declaramos haber lugar y estimamos el presente recurso de casación nº 4969/2009, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 16 de julio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (sección 3ª) en el recurso nº 27/2008 , que casamos; y en su lugar desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Abel contra la resolución del Ministerio de Justicia de 14 de junio de 2006, confirmada en reposición por la de 24 de enero de 2007, que le denegó la concesión de la nacionalidad española por residencia. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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SAN, 16 de Diciembre de 2014
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