STS, 12 de Septiembre de 2011

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 3 de febrero de 2009 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:

"1) Estimar el recurso.

2) Anular la resolución recurrida y declarar el derecho de la parte actora a que le sea concedida la nacionalidad española.

3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas".

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 23 de febrero de 2009, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 22 de abril de 2009 se presentó por el Sr. Abogado del Estado el escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer tres motivos casacionales, dos de ellos bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , y el tercer motivo al amparo del artículo 88.1.c) también de la ley jurisdiccional; solicitando finalmente la estimación del recurso y que se case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra declarando la conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia; o subsidiariamente, se estime de forma parcial el recurso condenando a la Administración a requerir un informe más detallado de la Dirección General de la Policía en que fundar la resolución recurrida.

Admitido a trámite el recurso por Providencia de fecha 1 de junio de 2009, se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, el cual fue presentado el 16 de noviembre de 2009, solicitando se acuerde confirmar la sentencia impugnada.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 7 de septiembre de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.

Formulada solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por D. Constancio , nacional de Líbano, le fue denegada por resolución del Ministerio de Justicia de 18 de enero de 2007, atendiendo a razones de orden público o de interés nacional:

"teniendo en cuenta las razones de orden público y de interés nacional que concurren en este caso, en atención al círculo de relaciones y las actividades del peticionario".

No conforme con esta denegación, el interesado interpuso recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, en el que recayó sentencia estimatoria de 3 de febrero de 2009 . Contiene dicha sentencia la siguiente fundamentación jurídica (que transcribimos a continuación en cuanto interesa a los efectos del presente recurso de casación):

"El recurrente es natural de Líbano, reside legalmente en España desde 1986, contrajo matrimonio en este país en 1996 con una súbdita española, habiendo nacido en España fruto de dicho matrimonio dos hijas, figura inscrito en el padrón de habitantes del municipio de Marbella (Málaga), siendo así que con fecha de 28-4-1998 los referidos cónyuges adquirieron por compraventa una vivienda en el Puerto José Banus de la ciudad de Marbella, donde además dirigen un restaurante.

La solicitud de nacionalidad origen de la litis se presentó el 14-3-2000, siendo así que en su tramitación el Ministerio Fiscal no se opuso y el Juez-Encargado emitió un informe favorable.

La demanda rectora del proceso trae a colación el conjunto de circunstancias que concurren en el caso, cita la jurisprudencia que considera de interés y termina suplicando la concesión de la nacionalidad española, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en la forma que es de ver en su contestación a la demanda.

Ya vimos más arriba que la denegación administrativa se funda en "razones de orden público o de interés nacional --- en atención al círculo de relaciones y las actividades del peticionario". Se trata ahora de verificar tales razones y si la resolución puesta en entredicho es o no conforme a Derecho. A este propósito es de ver que en el expediente administrativo obra un informe del CNI de 10-11-2005, que dice esto: "--- se participa --- que nos ratificamos en lo indicado en n/ escrito de fecha de 23 de enero de 2001. No hay objeciones adicionales". Es de suponer que el escrito de 23 de enero de 2001 a que se refiere este último reporte alude al informe del CNI que se invoca en el escrito de contestación a la demanda del Abogado del Estado, cuyo informe no figura en el expediente administrativo y fue requerido como prueba documental a instancia de la parte actora a la Administración demandada, que ha rehusado la remisión del mismo argumentando que es "materia clasificada" en la categoría de "reservado". Por otra parte, obra también en el expediente de que ha dispuesto la Sala un informe de la Dirección General de la Policía de 29-3-2006 , que dice lo siguiente: "--- Respecto a los antecedentes, y conforme a datos de información confidencial que constan en esta Comisaría General de Extranjería y Documentación, no sería conveniente que se facilitara la nacionalidad española al mencionado anteriormente, por razones de seguridad nacional".

Ya en este punto no está de más recordar lo dicho por la sentencia del Tribunal Supremo de 19-6-1999 sobre la materia que nos ocupa: "El orden público y el interés nacional, como admite el propio Abogado del Estado, son conceptos jurídicos indeterminados, en cuya apreciación resulta excluida, en contra de lo que aquél opina, la discrecionalidad de la Administración, porque, según doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencias de 22 de junio de 1982 , 13 de julio de 1984 , 9 de diciembre de 1986 , 24 de abril , 18 de mayo , 10 de julio y 8 de noviembre de 1993 , 19 de diciembre de 1995 , 2 de enero de 1996 , 14 de abril , 12 de mayo y 21 de diciembre de 1998 y 24 de abril de 1999 ), la inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. En consecuencia, según hemos expresado en nuestras Sentencias de 26 de julio de 1997 y 5 de junio de 1999 , el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional, lo que en este caso ha omitido la Administración, y por ello el Tribunal «a quo» ha anulado las decisiones impugnadas y ha declarado el derecho del peticionario a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que le garantiza el artículo 21.2 del Código Civil , al reunir las condiciones establecidas en el artículo 22 del mismo Código , por lo que este único motivo de casación esgrimido debe ser desestimado".

En contemplación de cuanto antecede nuestra sentencia no puede ser sino estimatoria del presente recurso. Repetimos hic et nunc lo que ya ha dicho la jurisprudencia: las nociones de orden público e interés nacional son conceptos jurídicos indeterminados, que en cuanto tales excluyen la discrecionalidad, permitiendo una única solución justa, recayendo sobre la Administración la carga de expresar los hechos en que se basa a fin de permitir el necesario control judicial que ha de verificarse al demandarse por el interesado la tutela judicial efectiva.

En el supuesto contemplado los únicos informes que avalan la decisión administrativa litigiosa son los que hemos reseñado más atrás. El informe del CNI de 10-11-2005 se limita a ratificar otro anterior de 23-1-2001 que no obra en el expediente administrativo y cuya remisión ha sido rechazada por la Administración demandada alegando que se trata de "materia clasificada" en la categoría de "reservado", de donde que los meritados informes carezcan de virtualidad alguna para fundar el acto recurrido. Por otro lado, no mayor robustez probatoria ha de otorgarse al informe de la Dirección General de la Policía de 29-3-2006, que no expresa hecho alguno concreto en que basar las razones de orden público o interés nacional que invoca para denegar la nacionalidad, cuya denegación se ve así privada de sustento al carecer de la necesaria motivación, cuyo requisito no se ve cumplido con la mera apelación a la expresión legal de las razones de "orden público o interés nacional", cuyas razones no se concretan con la genérica alusión, cual hace la resolución combatida, "al círculo de relaciones y las actividades del peticionario", cuya locución no resulta significativa al aparecer vacía de contenido.

En definitiva, dada la acreditada trayectoria vital del demandante en España y los elementos de juicio de que disponemos en relación con las alegadas razones de orden público e interés nacional esgrimidas por la Administración demandada para denegar la nacionalidad, así como la carga que sobre esta última pesaba para justificar tales razones, hemos de concluir en la inexorable suerte estimatoria del recurso que nos ocupa ante la inconsistencia de aquellas razones, que no están suficientemente refrendadas por los más atrás reseñados informes del CNI y de la Dirección General de la Policía, por lo que, sin más circunloquios, procede el acogimiento de la pretensión actora".

Frente a dicha sentencia se interpone este recurso de casación por el Abogado del Estado

El primer motivo de casación, está formulado bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 21.2 del Código Civil , en cuanto este permite al Ministerio de Justicia denegar la nacionalidad española por residencia por motivos de orden público o interés nacional.

El Abogado del Estado sostiene que existe una infracción del referido artículo debido a que éste exige, únicamente, que la resolución denegatoria sea razonada, y a su juicio el informe de la Dirección General de la Policía, contrario a la concesión de la nacionalidad por razones de seguridad nacional, contiene un razonamiento suficiente, a los efectos legalmente exigidos. A juicio del Abogado del Estado, exigir que dicho informe sea más específico supondría poner en peligro la misma seguridad nacional que se trata de proteger, en cuanto puede llevar a desvelar detalles confidenciales de investigaciones en curso. Añade que la "acreditada trayectoria vital del demandante en España" a que se refiere la sentencia de instancia podría ser relevante para apreciar la concurrencia de otros requisitos legalmente exigidos para la obtención de la nacionalidad, como la integración en la sociedad española, pero nada tiene que ver con la denegación por razones de orden público y seguridad nacional.

El motivo no puede prosperar.

Como hemos visto, la Administración denegó la nacionalidad española por una razón concreta, a saber, por razones de orden público o interés nacional, aplicando a tal efecto el artículo 21.2 del Código Civil , en el que se establece que " la nacionalidad española también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente y mediante la concesión otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional ".

Pues bien, como acertadamente pone de manifiesto la sentencia de instancia, no es cierto que el informe de la Dirección General de la Policía de 29 de marzo de 2006 expusiera razonadamente los motivos de orden público o interés nacional justificativos de la denegación de la nacionalidad española. Lo único que dijo aquel informe (doc. 17 del expediente) fue, recordemos, que "conforme a datos de información confidencial que constan en esta Comisaría General de Extranjería y Documentación, no sería conveniente que se facilitara la nacionalidad española al mencionado anteriormente, por razones de seguridad nacional" . Ahora bien, ni en ese informe ni en ningún otro dió la Administración la más mínima indicación sobre cuáles eran esas razones de seguridad nacional que desaconsejaban la concesión de la nacionalidad pretendida.

Pues bien, como hemos dicho a propósito de un caso similar a este en nuestra reciente sentencia de 20 de junio de 2011 (RC 6221/2008 ), nadie (no desde luego el Tribunal de instancia, ni tampoco nosotros) ha pedido a la Administración que proporcione detalles exhaustivos sobre las actividades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que puedan comprometer el resultado de sus investigaciones en curso; simplemente, se trata de dar un mínimo de datos sobre las razones determinantes de la decisión, que permitan al recurrente articular su defensa frente a las mismas, y a esta Sala conocer dichas razones y verificar que las mismas se ajustan a la legalidad y a la racionalidad que ha de guiar el ejercicio de las potestades administrativas. Y eso es lo que se echa en falta en este caso, pues, insistimos, en ningún momento ha dado la Administración ningún dato que permita simplemente saber qué concreto aspecto de la trayectoria vital del solicitante (ahora recurrido en casación) es el que se revela incompatible con esa cláusula de orden público o interés nacional.

Por lo demás, las alusiones de la sentencia a la trayectoria vital del solicitante (ahora recurrido) no tienen el alcance que el Abogado del Estado les atribuye, pues el Tribunal de instancia no pretende en ningún caso contrarrestar las razones de seguridad nacional mediante la contemplación de las circunstancias personales y laborales del interesado. Lo único que hace la Sala de instancia es poner de manifiesto que desde la perspectiva de la contemplación conjunta de esa trayectoria vital no se aprecia ningún dato desfavorable, más allá del puesto de manifiesto por la Administración en su resolución; y una vez descartado ese obstáculo, al no apreciarse ni haberse invocado por la misma Administración la concurrencia de ningún otro, no cabe más conclusión que la que la propia Sala extrae, esto es, la de estimar el recurso y declarar el derecho del actor a la concesión de la nacionalidad española por residencia. No hay en este razonamiento ninguna infracción del Ordenamiento Jurídico, pues según hemos declarado en reiteradas sentencias, incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud, dar a conocer todas las razones por las que considera incumplido alguno de los requisitos para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, debiendo limitarse, luego, la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dadas las razones en que se apoya, es o no ajustada a Derecho; y si no lo es, no cabe invocar ni tomar en consideración otras posibles causas de denegación no contempladas en la resolución denegatoria.

El segundo motivo casacional, se desarrolla también bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la jurisdicción, por infracción de los artículos 4, 11 y 13 de la Ley 13/1968, de 5 de abril, de Secretos Oficiales . Se refiere el Abogado del Estado al carácter "reservado" de los informes del CNI, y alega que al negar la sentencia de instancia toda virtualidad a estos informes, olvida que justamente por constituir materia clasificada, su difusión o publicación no es legalmente posible, dado que para facilitar información, siquiera breve o resumida, sobre el contenido de dichos informes, habría que pedir previamente autorización al Consejo de Ministros.

Tampoco este segundo motivo puede ser estimado.

A una alegación similar hemos respondido en nuestras sentencias de 21 de enero , 30 de junio y 19 de julio de 2004 (RRC 7848/1999 , 2654/2000 y 3235/2000 ), razonando que si la Administración creyó que debía denegar la concesión de la nacionalidad española solicitada tomando como fundamento para ello el informe que clasificado como "reservado" obraba en su poder debió dar a conocer las razones por las que creía que concurrían esos motivos razonados de orden público o interés nacional, sin que por ello experimentasen daño alguno o se pusiera en riesgo la seguridad del Estado o se comprometiesen los intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional. Para justificar esa decisión de denegación no era suficiente acogerse al círculo de relaciones y a las actividades de la persona peticionaria como hizo el Acuerdo sino que con las oportunas reservas para no perjudicar otros intereses era preciso concretar en que consistían éstas y aquéllas para de ese modo facilitar a los recurrentes fundar el recurso que estaban legitimados para ejercitar y al Tribunal examinar su actividad control al que está sujeta de conformidad con el mandato constitucional establecido en el artículo 106.1 de la Constitución.

En definitiva, como hemos dicho en sentencia de 17 de enero de 2006 (RC 1615/2000 ), no resulta fundada y justificada una resolución denegatoria como la que es objeto de este proceso, que ha de ser razonada según el art. 21.2 del Código Civil , invocando informes que no constan en su contenido y no pueden valorarse por el interesado ni ser objeto del correspondiente control judicial, impidiendo la tutela judicial que garantiza con carácter general el art. 24 de la Constitución.

El tercer motivo de casación se ampara en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al haber incurrido la sentencia de instancia en incongruencia interna, con infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Invoca en apoyo de su tesis la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 27 de mayo de 2008 (RJ 2008/5541), y alega que de acuerdo con la fundamentación jurídica de la sentencia, lo que el "fallo" debería haber hecho es simplemente ordenar una retracción de actuaciones administrativas a fin de que aportara la motivación que se había echado en falta. Al no hacerlo así, dice el Abogado del Estado, la sentencia contradice su "ratio decidendi".

El motivo carece manifiestamente de fundamento.

La denominada incongruencia interna se produce en aquellos casos en que se aprecia la existencia de "contradictio in terminis" en la estructura formal de la sentencia, o sea, cuando los argumentos empleados para decidir no guardan coherencia lógica con su parte dispositiva. Pues bien, basta repasar la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia y su "fallo" para constatar que en modo alguno cabe apreciar ninguna clase de incongruencia o de incoherencia interna, toda vez que los fundamentos de su decisión y su fallo, lejos de resultar contradictorios, son perfectamente coherentes; siendo cuestión distinta y ajena al vicio denunciado que la parte recurrente no esté de acuerdo con ellos.

Por lo demás, en los fundamentos jurídicos anteriores de esta nuestra sentencia ya hemos razonado que una vez rechazada la concurrencia de las razones esgrimidas por la Administración para denegar la nacionalidad, la decisión de la Sala de declarar en sentencia el derecho a la obtención de la nacionalidad pretendida resulta conforme a Derecho.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , procede la condena en costas de la recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado, de la cantidad de dos mil euros, a la vista de las actuaciones procesales.