STS, 7 de Julio de 2011
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:2011:4623 |
| Número de Recurso | 56/2009 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 7 de Julio de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Julio de dos mil once.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación en interés de la ley número 10/56/2009 , interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Mungia (Vizcaya) contra la Sentencia dictada el 31 de marzo de 2009 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Bilbao, en el procedimiento abreviado nº 932/08 .
Se ha personado la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, la Procuradora de los Tribunales Dª Esperanza Azpeitia Calvin, en nombre y representación de D. Herminio , D. Roberto , D. María Angeles , D. Abilio , D. Elias , D. Luciano , D. Jose Manuel , Dª Josefina , Dª María Antonieta , D. Borja , D. Hernan , D. Roque , D. Miguel Ángel , D. Eliseo y D. Luis y el Ministerio Fiscal, en defensa de la legalidad.
PRIMERO .- La representación procesal de D. Herminio , funcionario del Ayuntamiento de Mungía (Vizcaya) y otros 14 funcionarios más, el 23 de septiembre de 2008 interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo negativo de la solicitud formulada el 3 de diciembre de 2007 ante el Ayuntamiento de Mungia, en reclamación de la aplicación del incremento del 1por 100 de la masa salarial prevista en la Ley General de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007.
SEGUNDO .- El conocimiento del recurso correspondió al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Bilbao, siendo registrado como Procedimiento Abreviado 932/08. El 31 de marzo de 2009, el Juzgado dictó sentencia estimando el recurso y la resolución fue notificada el 23 de abril de 2009 al Ayuntamiento de Mungia, que el 8 de julio presentó recurso de casación en interés de la Ley ante el Tribunal Supremo, habiendo dictado providencia la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal el 30 de noviembre de 2009, acordando su tramitación y cuya doctrina legal se contiene descrita en el fundamento segundo de esta resolución.
TERCERO .- En el recurso han formulado alegaciones:
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Los recurrentes en la instancia que se oponen a la admisión del recurso, basándose en los siguientes criterios:
- Se pretende la revisión de un caso litigioso y no se expone con claridad la doctrina legal.
- No se expone el grave daño para el interés general.
- La Ley de Presupuestos de 2007 ha perdido vigencia, en coherencia con las SSTS, 3ª, 7ª, de 23 de diciembre de 2006 , 1 , 3 y 23 de abril de 2008 .
- Están en juego normas que no tienen carácter estatal: Acuerdo Udalhitz, regulador de las condiciones de empleo de las Administraciones Locales de Vizcaya y artículo 20 de la Ley 9/2006 de 28 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco .
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El Abogado del Estado entiende que procede la desestimación del recurso al no aplicarse sólo normas estatales.
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El Ministerio Fiscal solicita la estimación del recurso.
CUARTO .- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de julio de 2011.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección
RIMERO .- El objeto del recurso de casación de ley se centra en determinar si es gravemente dañosa y errónea la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Bilbao de fecha 31 de marzo de 2009 (procedimiento abreviado nº 932/08 ).
Como antecedentes de la cuestión planteada procede tener en cuenta los siguientes:
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El 3 de diciembre de 2007, cuando los funcionarios reclamaron el incremento salarial del 1% del artículo 21.Cuatro de la Ley 42/06, la Corporación municipal de Mungia había suscrito el Udalhitz para 2006-2007, Convenio que acogía mejoras sobre condiciones de trabajo de los funcionarios, y entre ellas mejoras de orden retributivo y venía satisfaciendo al amparo del artículo 92 del Udalhitz un incremento del 4% adicional del sueldo global, crecimiento retributivo superior al fijado por el Estado en la Ley de Presupuestos para el año 2007 que hacía absolutamente inaplicable el incremento del 1%, y que también exigía la oportuna adecuación de las cláusulas del Udalhitz a las reglas de limitación de incremento retributivo previstas en el artículo 21.Dos y Cuatro de la Ley 42/06, como determinaba el apartado Ocho del mismo artículo 21 .
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La sentencia reconoció el derecho al incremento de retribución del 1% previsto en el artículo 21.Cuatro de la Ley Presupuestos y declaró que los funcionarios tenían derecho al incremento de retribución del 1% porque este crecimiento era compatible con el del 4% establecido en el Udalhitz, argumentando que el aumento del 1% se aplicaba "adicionalmente, al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos previamente firmados por las diferentes Administraciones Públicas en el marco de sus competencias", considerando que era "independiente y compatible con las mejoras previstas en acuerdos como el Udalhitz".
Así, el fallo de la sentencia reconoció el derecho a percibir " el incremento adicional del 1%, además del incremento que se haya llevado a cabo en base a otros acuerdos o pactos previamente firmados por el Ayuntamiento demandado entre los que se encuadra Udalhitz" y la demanda había solicitado el incremento adicional del 1% del artículo 21.4 , con independencia de los incrementos retributivos ordinarios establecidos en los convenios locales, aunque con ello mejorasen el máximo previsto en la Ley de Presupuestos del Estado.
SEGUNDO .- El texto del recurso dice en el fundamento de derecho primero que tiene por objeto obtener la declaración de la interpretación correcta del artículo 21.4 de la Ley 42/2006 para el año 2007 y también, que se declare que el artículo 21.8 impide la aplicación de incrementos retributivos que superen los incrementos fijados en el artículo 21 de la Ley 42/2006 , por lo que devendrán inaplicables las cláusulas que se opongan al mismo.
Por todo ello, propone que la Sala estimando el recurso, fije como doctrina legal la siguiente:
a) La interpretación correcta del artículo 21.4 de la Ley 42/2006 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007 supone que el incremento del 1 por 100 previsto en el mismo no es aplicable cuando el régimen retributivo aplicable a los funcionarios afectados, en el Acuerdo denominado Udalhitz, ha supuesto un incremento del 4% respecto de las retribuciones del año 2006, es decir, superior a los incrementos previstos en la Ley 42/2006, para el año 2007.
Es decir, que no cabe exigir un incremento del 4% porque así se ha pactado con las Administraciones respectivas y además el 1% del artículo 21.4 de la Ley 42/2006 .
b) El artículo 21, apartado 8, de la Ley 42/2006 , impide la aplicación de incrementos retributivos que superen los incrementos establecidos en dicho artículo en los apartados 1 a 7 del mismo, por lo cual el Udalhitz deberá experimentar la oportuna adecuación, y devendrán inaplicables las cláusulas que se opongan al mismo.
c) El artículo 21 apartado 8 de la Ley 42/2006 impide radicalmente la aplicación de un incremento global como el pactado del 4% en el artículo 92 del Udalhitz
TERCERO .- Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de enero , 12 de febrero y 10 , 12 y 27 de diciembre de 1997 , entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada (artículo 100 de la Ley Jurisdiccional -artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril ).
Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, que requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule, pues la finalidad del recurso no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que la doctrina legal que se interesa ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis (por todas, las sentencias de 20 de marzo de 1998 , 30 de enero y 10 de junio de 1999 ).
Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso acatamiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1998 y 19 de junio de 1999 ) y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (por todas, Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1998 ), sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.
CUARTO .- En efecto, el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley:
1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra Sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo o por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina.
2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado.
3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada.
4) Respecto de las exigencias de tiempo -tres meses de plazo para interponerlo- y forma -escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la Sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación-, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo.
5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.
6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la Sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.
Los criterios legales precedentes han sido mantenidos reiteradamente por la jurisprudencia [por todas, en las Sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/01 ) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/01 ), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/97], que a su vez ha añadido otros dos requisitos que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción. El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [ Sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26/04 y 21/04, 46/03 )] y el segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [Sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/00 ) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes].
QUINTO .- Aplicando esos criterios al presente supuesto es claro que no puede prosperar el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Mungia, por los siguientes razonamientos:
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Ha de reiterarse el criterio de esta Sala y Sección en la Sentencia de 25 de febrero de 2011 , al resolver el recurso de casación en interés de ley nº 37/2009 que en un asunto similar al aquí cuestionado consideraba que carecía de justificación la errónea aplicación e interpretación imputada a la sentencia allí cuestionada, reconociendo la improcedencia de la concreta doctrina legal reclamada, consistente en no admitir el incremento del 1% de la masa salarial en base al artículo 21.4 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, al haberse realizado un incremento del 4% de la masa salarial en aplicación de lo dispuesto en el Udalhitz (art. 92 ).
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Así, se indica en la referida sentencia que carece de justificación esa errónea aplicación o interpretación del artículo 21 cuatro de la Ley 42/2006 que es reprochada a la sentencia del Juzgado de Bilbao que aquí se combate y, consiguientemente, también es improcedente la concreta doctrina legal cuya fijación se reclama, teniendo en cuenta:
- Lo pretendido en el actual recurso de casación en interés de la Ley no es que se interprete y se fije el verdadero sentido que ha de darse a ese artículo 21 cuatro de la Ley 42/2006 sino que, en virtud de lo establecido en el artículo 92 del ULDALHITZ , el resultado de hecho que se ha dado en el Ayuntamiento es que todos sus funcionarios percibirán en sus retribuciones de 2007 catorce mensualidades de la misma estructura y cuantía y, por esta razón, el montante económico correspondiente al específico incremento de ese artículo 21 cuatro ya lo habrían obtenido por la vía del UDALHITZ.
- Dicha pretensión no puede ser acogida porque excede del cometido que el ordenamiento jurídico asigna al recurso de casación en interés de la Ley, pues lo solicitado es que se controle la interpretación y el alcance que debe darse a una norma paccionada que tiene un limitado ámbito personal y territorial de aplicación que afecta a los funcionarios de los Ayuntamientos vascos que lo tienen asumido, pues sólo así podría determinarse cuál es el significado y la trascendencia económica que corresponde a las mejoras establecidas en el UDALHITZ.
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Ciertamente el artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tras preceptuar en su apartado 1 que el recurso de casación en interés de la ley "se interpondrá en el plazo de tres meses, mediante escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postula y acompañando copia certificada de la sentencia impugnada en la que deberá constar la fecha de su notificación", restringe, en su apartado 2, el ámbito objetivo del Derecho que puede ser examinado a través de esta especial modalidad casacional, señalando que "únicamente podrá enjuiciarse a través de este recurso la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido", por lo que resulta evidente que lo decisivo es la normativa que se aplica en la sentencia con relevancia para el fallo.
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De ahí resulta que el recurso de casación en interés de la ley regulado en el artículo 100 de la Ley Jurisdiccional , para cuya resolución es competente este Tribunal, está reservado a los supuestos en los que la doctrina legal que se postule tenga por objeto la interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado, que hayan sido determinantes del fallo recurrido, tal como exige el apartado 2 de este mismo precepto al perfilar el ámbito de aplicación de esta modalidad casacional, circunstancia no concurrente.
SEXTO .- Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación en interés de ley y de conformidad con el artículo 139.2 , dada la naturaleza de este recurso y en coherencia con reiterada jurisprudencia, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.
No ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley número 10/56/2009 , interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Mungia contra la Sentencia dictada el 31 de marzo de 2009 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Bilbao, en el procedimiento abreviado nº 932/08 ; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
