STS, 27 de Junio de 2011

La entidad Club Lanzarote S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto del Gobierno de Canarias 176/2004, de 13 de diciembre , de aprobación definitiva de la modificación puntual número 1 del Plan Insular de Ordenación del Territorio de Lanzarote (Boletín Oficial de Canarias de 26 de enero de 2005), referente a las determinaciones relativas a la ordenación de las actividades extractivas, sistemas generales insulares, regulación del turismo rural y establecimiento de criterios para cuantificación de las plazas turísticas.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia con fecha 3 de octubre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 38/2005 ) en cuya parte dispositiva se establece:

FALLO

PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador don Antonio Vega González en representación procesal de Club Lanzarote S.A. contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente resolución que anulamos por no ser ajustado a derecho.

SEGUNDO.- No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas

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Comienza la sentencia recordando, en su fundamento jurídico primero, que la propia Sala de instancia había dictado la sentencia 172/2007 en el recurso contencioso-administrativo nº 44/2004 en el que se impugnaba el mismo Decreto 176/2004, de 13 de diciembre, de aprobación definitiva de la Modificación Puntual nº 1 del Plan Insular de Ordenación del Territorio de Lanzarote. Y en el mismo fundamento primero de la sentencia aquí recurrida se reproduce la secuencia de hechos relevantes que ya quedó enunciada en el fundamento jurídico tercero de la sentencia que se cita como antecedente, que es la siguiente:

(...) El Plan Insular de Lanzarote fue aprobado por Decreto 63/1991, de 9 de abril (BOC 17 de junio de 1991 ).

Por Decreto 95/2000, de 22 de mayo se aprobó definitivamente la Revisión Parcial del Plan Insular de Lanzarote (afectó los Títulos II y IV) cuyo objetivo principal fue la reducción del ritmo de crecimiento turístico y residencial y la cualificación de la oferta de alojamiento turístico. Lo que afecta a los Títulos II y IV de las Normas del Plan Insular referidos a los Núcleos turísticos y Arrecife, en lo que hace mención a nueva previsión de distribución de la publicación por municipios y a la programación de nuevas plazas alojativas en sus distintos usos para el periodo 2000-2010, sin establecer o modificar clasificaciones del suelo.

Por sentencia del Tribunal Supremo de fecha 16 de julio de 2002 se anuló el Decreto 63/1991 de 9 de abril que aprobó definitivamente el Plan Insular de Lanzarote en todas aquellas determinaciones que no formaban parte de la Aprobación Provisional.

El Decreto 89/2003, de 12 de mayo , dispuso" publicar en el Boletín Oficial de Canarias, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2002 "..."hacer públicas las determinaciones del Plan Insular de Ordenación Territorial de Lanzarote, aprobado definitivamente por Decreto 63/1991, de 9 de abril , afectadas por el cumplimiento de la citada Sentencia del Tribunal Supremo en los términos expuestos, en el sentido de modificar la normativa recogida en el anexo I del citado Decreto suprimiendo las modificaciones introducidas en el acto de aprobación definitiva y que se detallan en el anexo del presente Decreto".

La Modificación Puntual primera del Plan Insular de Ordenación del Territorio de Lanzarote se aprueba definitivamente por Decreto 176/2004, de 13 de diciembre y la Memoria del mismo refleja la justificación y alcance de la Modificación Puntual primera es la siguiente:

"Surge como necesidad de mejorar y restaurar algunos aspectos normativos muy concretos del vigente PIOL en relación con cinco cuestiones sometidas a un rápido proceso de cambio: Ordenación de Actividades Extractivas, ordenación de los sistemas generales insulares y en concreto los criterios y procedimientos para su ubicación en suelo rústico, la regulación de las implantación de instalaciones ganaderas colectivas, la regulación del turismo rural y el establecimiento de criterios para la cuantificación de las plazas turísticas"..." Inicia un proceso de adaptación al Decreto Legislativo 1/2000 de 8 de mayo ; "se toma como referencia" el texto vigente del Plan Insular de Ordenación de Lanzarote incluido el Decreto 95/2000 ; no afecta a la filosofía, estrategia, estructura o globalidad del Plan sino a aspectos parciales"

El citado Decreto 95/2000 de 22 de mayo que "se toma como referencia" fue anulado por la Sala por carecer de Estudio Económico Financiero (entre otros recursos 1111/2000, 1112/2000, 1105/2000, 1120/2000,1086/2000).

En su fundamento jurídico segundo la sentencia recurrida reproduce las conclusiones alcanzadas en aquella sentencia, en los siguientes términos:

(...) SEGUNDO.- La Sala en la sentencia llegó a la conclusión de que "no es solo que se incumpla el requisito previsto en el artículo 46.4 a) del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias al alterarse la calificación referida a dotaciones con motivo de haberse creado y suprimido sistemas generales sino que éstos constituyen un elemento básico en la Estructura Territorial Insular Básica del Plan Insular y por tanto, requieren para la reconsideración de su contenido de una Revisión sin que el Cabildo ni la Comunidad Autónoma hayan salido al paso de sus propio criterio en este sentido

La conclusión alcanzada excusa de examinar el resto de las determinaciones con el ánimo de no romper la idea integradora del Plan, concebido como instrumento definitorio del modelo de ordenación territorial que se propugna para la isla y que tiene en cuenta la realidad global de ésta, especialmente "las características socioeconómicas de su territorio y población, en relación con las posibilidades y programas de actuación del sector público y las posibles acciones del privado".

En sus fundamentos cuarto y quinto explica la conclusión a la que finalmente llega:

"Invoca la parte actora el incumplimiento de lo establecido en el artículo 46. 4. del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias de 8 de mayo de 2000 a cuyo tenor:

"La modificación podrá tener lugar en cualquier momento. No obstante, habrán de respetarse las siguientes reglas:

Si el procedimiento se inicia antes de transcurrir un año desde la publicación del acuerdo de aprobación del planeamiento o de su última revisión, la modificación no podrá alterar ni la clasificación del suelo, ni la calificación referida a dotaciones."

Pues bien, la última Revisión del Plan Insular de Lanzarote tuvo lugar por Decreto 95/2000 el 22 de mayo del Gobierno de Canarias de la Consejería de Presidencia publicado en el Boletín Oficial de Canarias número 66 de 29 de mayo de dos mil.

El 29 de marzo de 2001 y por lo tanto, antes de un año de la publicación de su última Revisión, tuvo lugar la aprobación inicial.

El artículo 17 del Texto Refundido aprobado por Decreto 1/2000 de 8 de mayo que aprobó las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias define a los Planes Insulares como "instrumentos de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística de la isla y definen el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible. Tienen carácter vinculante en los términos establecidos en este Texto Refundido para los instrumentos de ordenación de espacios naturales y territorial de ámbito inferior al insular y para los planes de ordenación urbanística. Sus determinaciones se establecen:

a) En el marco de las Directrices de Ordenación, favoreciendo la complementariedad de todos los Planes Insulares entre sí, la articulación de las distintas políticas y actuaciones con incidencia territorial, la mejor distribución de los usos e implantación de las infraestructuras y la necesaria protección de los recursos naturales, el ambiente y los bienes culturales.

b) Teniendo en cuenta la realidad global de la isla, especialmente las características socioeconómicas de su territorio y población, en relación con las posibilidades y programas de actuación del sector público y las posibles acciones del privado".

Pues bien, el plazo de un año desde la última revisión, con independencia de su contenido, tiene su razón de ser en la consideración del PIOT como un instrumento de ordenación territorial lo que significa que, por su ámbito territorial, debe reflejar la visión global del planificador de la isla, por lo que cobra sentido que cuando es procedente la anulación del PIOT por haberse iniciado la nueva revisión antes de haber transcurrido un año de la última, y, por tanto, con incumplimiento del artículo 46.4 del Texto Refundido, el pronunciamiento anulatorio alcance a toda la revisión.

Sería un contrasentido que esta Sala rechace la tesis de las partes codemandadas de que el plazo de un año desde la última revisión para iniciar otra solo es aplicable en relación con las determinaciones recientemente revisadas, y, sin embargo, a la hora a anular la revisión se limite a aquellas determinaciones que debieron llevar a la revisión y no a la modificación. Seria romper esa idea del instrumento de ordenación territorial de forma global e integradora en el que las determinaciones cobran sentido unas en relación con las otras.

QUINTO (sic).- Se hace preciso puntualizar que el Decreto 95/2000 de 22 de mayo fue anulado por la Sala lo que comportaría la anulación de las determinaciones de la Modificación Puntual que vienen referidas al Turismo y que tomaron aquel "como referencia" por el llamado "efecto dominó".

El resto de los "aspectos normativos" que se pretenden "mejorar y reajustar" con "carácter urgente" -a través de la Modificación Puntual- se refieren a las instalaciones ganaderas colectivas en suelo rústico, la regulación del turismo rural, la ordenación de los Sistemas Generales Insulares y en concreto, los procedimientos y los criterios para su ubicación en suelo rústico.

Procede pues examinar si la modificación altera la clasificación o la calificación referida a dotaciones (Artículo 46.4 a).

Pues bien, de la simple lectura del expediente pueden extraerse conclusiones al respecto. En la Memoria de la Modificación Puntual figura que "los SGI constituyen un elemento básico de la Estructura Territorial Insular Básica del Plan Insular" aunque luego añada que ésta no resulta alterada de modo significativo" (folio 10), y en el Informe de 21 de noviembre de 2002 de la Consejería de Política Territorial , se refleja que "A través de la Revisión no hubiese tenido viabilidad alguna por lo que se ha utilizado el procedimiento de la Modificación para encontrar encaje en el supuesto previsto en el artículo 46.4 del Decreto 1/2000 de 8 de mayo " y que "se aprecia una objeción de carácter legal al afectar la modificación a un elemento básico de la estructura territorial como son los sistemas generales requiriéndose para su reconsideración la figura de la revisión y no la de la modificación"(folios 7 y 8)"

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Finalmente, el fundamento tercero de la sentencia ahora recurrida señala que no existen razones para cambiar de criterio, y, de acuerdo con el principio de unidad de doctrina, se da por repetido lo declarado en la sentencia a la que se remite. Este fundamento tiene la siguiente redacción:

(...) TERCERO.- Por tanto la Modificación Puntual Primera del Piol impugnada ha quedado sin efecto en virtud de la anterior sentencia, al no existir razones para cambiar de criterio, de acuerdo con el principio de unidad de doctrina y respetando el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, debemos repetir lo declarado en nuestra anterior sentencia a la que nos remitimos ( Tribunal Supremo en sentencia de 27 de junio de 2006 y 10 de julio de 2007 )

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La representación procesal Comunidad Autónoma de Canarias preparó recurso de casación contra dicha sentencia, que luego formalizó mediante escrito presentado el 26 de diciembre de 2007 en el que aduce dos motivos de casación, el primero al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El contenido de estos motivos es, en resumen, el siguiente:

1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y, en particular, del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , artículo 24 de la Constitución y artículos 33 y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Señala que la sentencia ha incurrido en falta de claridad e incongruencia al aplicar indebidamente el artículo 46 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias, en relación con el artículo 58.2.a) del Reglamento que lo desarrolla, aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo. Y ello porque, de un lado, la modificación puntual no alteró ninguna de las determinaciones del anterior Decreto 95/2000 que aprobó la revisión parcial del Plan Insular; y, de otra parte, porque la supresión de los sistemas generales venía impuesta en una sentencia del Tribunal Supremo y ya se había dispuesto en el Decreto 89/2003, de 12 de mayo .

2. El motivo segundo alberga dos apartados o submotivos:

a/ Infracción del artículo 118 de la Constitución, artículo 17.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , dado que las sentencias de la Sala de instancia que anularon el Decreto 95/2000, de 22 de mayo , no eran firmes cuando se dictó la sentencia ahora recurrida en casación, por lo que carecían de efecto de cosa juzgada.

b/ Infracción de los artículos 12.1.e) y 46 a 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, en relación con la disposición adicional cuarta de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, en los que se admite "la posibilidad de abordar modificaciones puntuales de los instrumentos de ordenación territorial, sin que ello suponga una merma del carácter global e integrador que les es propio".

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime el recurso contencioso-administrativo declarándose la conformidad a derecho del Decreto impugnado.

También preparó recurso de casación la representación del Cabildo Insular de Lanzarote y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 10 de enero de 2008 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce tres motivos de casación, los dos primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el tercero invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El contenido de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y, en concreto, de los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 24.1 de la Constitución, artículo 11.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Aduce la recurrente que la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre lo que se alegaba en la contestación a la demanda en el sentido de que la Modificación Puntual recurrida de adverso no representaba forma alguna de alteración de la clasificación del suelo, ni de la calificación referida a las dotaciones preestablecidas.

2. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con vulneración de lo dispuesto en los artículos 33.1, 33.2 y 65.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y generación de indefensión. Señala la representación del Cabildo que la sentencia adolece de incongruencia por exceso, dado que, "...apartándose de las cuestiones controvertidas en el proceso, añade -en el último párrafo del fundamento de derecho quinto- que la creación y supresión de sistemas generales "requieren para la reconsideración de su contenido de una revisión", pese a que dicha cuestión no se encontraba, de ninguna manera, entre los motivos del recurso que se habían esgrimido en la demanda".

3. Infracción, por inaplicación, de los artículos 319 y 317 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como del artículo 1218 del Código Civil en relación con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Insiste el Cabildo en que la modificación de los sistemas generales insulares (SGI) ya se había dispuesto por el Decreto 89/2003, de 12 de mayo , por lo que no podía imputarse a la Modificación puntual recurrida. Y añade que tampoco se podía imputar a ésta la introducción o incorporación de nuevas dotaciones y sistemas generales cuando lo que se había hecho no era otra cosa que reconocer dicho status a actuaciones preexistentes por imperativo de la adaptación del Plan Insular a la nueva terminología legal.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia declarando haber lugar al recurso de casación dejando sin efecto la sentencia recurrida y dictando otra en su lugar en la que se desestimen el recurso contencioso-administrativo y todas las pretensiones formuladas en la demanda.

La representación de la entidad Club Lanzarote, S.A. -demandante en el proceso de instancia y personada en casación como parte recurrida- formalizó su oposición mediante escrito presentado el día 11 de julio de 2008 en el que formula alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos por las recurrentes y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia recurrida, condenando a las recurrentes al pago de las costas causadas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el 21 de junio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones se examinan de forma conjunta los recursos de casación interpuestos por el Cabildo Insular de Lanzarote y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 3 de octubre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 38/2005 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Club Lanzarote, S.A., se anula el Decreto 176/2004, de 13 de Diciembre de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias, que aprueba definitivamente la modificación puntual nº 1 del Plan Insular de Ordenación de Lanzarote "en las determinaciones referentes a ordenación de actividades extractivas, sistemas generales insulares, turismo rural y cuantificación de plazas turísticas, ratificando el de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, de 4 de febrero de 2003, en las determinaciones referentes a las instalaciones ganaderas colectivas en suelo rústico contenidas en la misma modificación puntual" (Boletín Oficial de canarias de 26 de enero de 2005).

Han quedado señaladas en el antecedente segundo las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Y hemos visto también el enunciado de los motivos de casación aducidos por el Cabildo Insular de Lanzarote y por la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias (antecedentes tercero y cuarto). Sin embargo, no será necesario que entremos a examinar los motivos de casación; y ello por las razones que ahora pasamos a exponer.

En dos recientes sentencias de esta Sala de 26 de mayo de 2011 (recursos de casación 4754/2007 y 5215/2007 ) hemos declarado no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por las mismas administraciones aquí recurrentes - Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y Cabildo Insular de Lanzarote- contra las sentencias de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 4 de junio de 2007 (recurso contencioso-administrativo 44/2005 ) y 15 de junio de 2007 (recurso contencioso-administrativo 47/2005 ), que anularon la aprobación definitiva de la modificación puntual núm. 1 del Plan Insular de Ordenación Urbana de Lanzarote adoptado por Decreto 176/2004, de 13 de Diciembre de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias. Por tanto, ambas sentencias de la Sala de instancia son ya firmes, al haberse declarado no haber lugar a los recursos de casación dirigidos contra ellas.

Esta circunstancia sobrevenida priva de objeto al presente recurso, pues carece de sentido que, aunque sea por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí recurrida, nos pronunciemos sobre si es o no ajustada a derecho una disposición de carácter general -tal es la naturaleza de los planes de ordenación- que ya ha sido declarada nula por sentencia firme y que, por tanto, ha sido expulsada del ordenamiento jurídico. A tal efecto debe notarse que, según dispone el artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, las sentencias firmes, cuando anulan una disposición general, tienen efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y los preceptos anulados, de manera que, o bien carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada, o bien resulta nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya señalado por sentencia firme.

En esa misma línea, la sentencia de esta Sala de 16 de noviembre de 2010 (casación 5707/08 ) deja reseña de una jurisprudencia reiterada -de la que son exponente, entre otras, las sentencias de esta Sala de 25 de noviembre de 2008 (casación 7405/2004 ), 29 de mayo de 2009 (casación 151/2005 ), 11 de junio de 2010 (dos sentencias con esa fecha dictadas en recursos de casación 1086/06 y 1139/06 ), 5 de julio de 2010 (casación 3044/06 ), 21 de julio de 2010 (casación 1615/06 ) y 14 de septiembre de 2010 (casación 2188/06)- en la que se declara que la anulación de una disposición de carácter general por sentencia firme hace desaparecer el objeto de los procesos ulteriores promovidos contra la misma disposición, porque priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real. Además, el respeto a los principios de seguridad jurídica e igualdad (artículos 9.3 y 14 de la Constitución) conduce a evitar el riesgo de que un nuevo fallo venga a contradecir una sentencia anterior ya firme, dictada sobre el mismo objeto y con la misma causa de pedir. En definitiva, carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme.

Sin ánimo de exhaustividad, cabe señalar que pronunciamientos similares pueden verse en sentencias de 17 , 19 , 20 y 22 de septiembre de 2003 ( recursos de casación nº 4453 , 6838 y 3790 de 2001 , 5365 y 7468 de 2000 ), 7 y 13 de julio de 2004 ( recursos de casación nº 858/2002 y 1978/2002 ), 6 de abril de 2005 (recursos de casación nº 3530/2002 , 3243/2002 , 791/2002 , 1245/2002 , 1257/2002 , 1742/2002 y 1973/2002 ), 9 de septiembre de 2005 (recurso de casación nº 1255/2002 ), 31 de enero de 2006 (recurso de casación nº 8019/2002 ), de 7 de febrero de 2006 (recurso de casación nº 6390/2002 ) y de 17 de enero de 2011 (recurso de casación nº 4749/2006 ).

Las razones que acabamos de exponer llevan a concluir que el presente recurso de casación ha quedado privado de objeto. Pese a ello, entendemos que no procede imponer las costas procesales a la parte recurrente en casación, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , dado que las razones que determinan la pérdida sobrevenida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por la recurrente en las presentes actuaciones.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.