STS, 5 de Noviembre de 2010

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sección 1ª, dictó sentencia con fecha 22 de diciembre de 2005 (recurso contencioso-administrativo 472/02 ) en la que se desestima el recurso interpuesto por Dª Florinda contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Albacete de 25 de abril de 2002, por el que se rectificaba determinado error material en la ficha de características de la Unidad de Ejecución UE nº 56 del Plan General pero se desestimaba la petición formulada por la recurrente con fecha 18 de julio de 2000 en la que proponía una modificación puntual del Plan General consistente, esencialmente, en excluir de la Unidad de Ejecución ARU-56 una superficie de 3.272 m2 correspondiente a la parcela de su propiedad.

Según explica la sentencia ahora recurrida en su antecedente primero, en el escrito de demanda la parte actora solicitaba que se dicte sentencia

>.

En el fundamento primero de la sentencia la Sala de instancia ofrece una nueva síntesis del planteamiento de la demandante señalando que por el actor se pretende

Ley autonómica 2/98 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete, el cual se había aprobado a su vez por Orden de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha diecisiete de marzo de 1999.

Como manifiesta la defensa del Ayuntamiento, la propia coherencia jurídica del Tribunal obliga a remitirnos a lo manifestado en la indicada Sentencia; decíamos en la misma a partir del fundamento jurídico segundo:

Segundo. Antes de entrar, en su caso, en el fondo del asunto, es preciso analizar la posible concurrencia de la causa de inadmisibilidad objetada por la Administración demandada, cifrada -art. 69.c) de nuestra ley rituaria- en que versaría el recurso sobre actividad administrativa no susceptible de impugnación. Sin embargo, pese a esta formulación expresa del precepto, tomado de la propia contestación a la demanda de la Corporación albaceteña demandada, lo cierto es que la pretendida causa de inadmisibilidad, como tal, no puede ser acogida, desde las consideraciones siguientes: el Ayuntamiento de Albacete lo que en puridad está planteando es su propia incompetencia para, en vía administrativa, solventar la petición del actor. Entiende que del propio petitum de la demanda de la Sra. María Rosario se desprende, si fuera estimado el recurso, la necesaria modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete -cosa que, añadimos nosotros, es rigurosamente cierta, porque así se solicita expresamente por la actora-; y para aprobar tal modificación, concluye, no es competente el Ayuntamiento, sino la Comunidad Autónoma.

Aceptando la mayor, esto es, que las peticiones del actor en su demanda implican necesariamente la modificación del máximo instrumento de planeamiento de esta Capital, sin embargo la consecuencia en Derecho no puede ser la inadmisibilidad, sino la desestimación del recurso. En efecto, la ley jurisdiccional plantea un catálogo de causas de inadmisibilidad que no puede reputarse sino como cláusula cerrada; entre ellas constatamos que no figura la que plantea la Administración demandada: no es que el acto administrativo combatido sea inimpugnable, puesto que cabe examinar, desde su propia configuración autónoma, emanada de la potestad administrativa para adaptar determinadas prescripciones del Plan General, aprobado por una Administración distinta, a los postulados de la Ley cabecera en la materia, si formal y materialmente esa adaptación se ha realizado correctamente. No podrá cambiar el Plan, pero sí practicar esa adaptación. Pero, salvando esa posibilidad de actuación administrativa, y por ende de su revisión subsiguiente en vía contencioso-administrativa, que impide el que podamos aceptar como causa de inadmisibilidad del recurso la que podríamos denominar falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento de Albacete, es cuestión ajena a la potestad municipal, y por ello exorbitante, la pretensión actora.

En efecto, siendo como es competente para aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana la Consejería correspondiente de la Comunidad Autónoma (art. 37.3 Ley castellano-manchega 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística), la modificación del mismo, igualmente, no podrá aprobarse -aunque se promueva, como ocurre habitualmente, por la Corporación Local correspondiente- más que por la misma Administración autonómica, siendo así que la recurrente no impugnó el Plan General, en el que ya se contenía la calificación del suelo ocupado por los terrenos de la demandante, como suelo urbano no consolidado, desde la anterior calificación ostentada (Plan de 1985) de suelo urbanizable programado, a desarrollar por Plan Parcial. En la actualidad, el Plan, tras la revisión de 1999, incluye el suelo que nos ocupa en el ámbito de una Unidad de Actuación, la 56. Y la segregación de la finca de la actora, de la mencionada Unidad de Actuación, pedida en la demanda, así como el cambio de calificación del suelo, a urbano directo y consolidado, e incluso el incremento en el aprovechamiento tipo, también solicitados, precisarían cambiar el propio Plan General, algo que no puede resolver el Ayuntamiento. Eso sí que supone, a diferencia de la causa de inadmisibilidad que interesaba la Corporación Local, un motivo de desestimación del recurso. Porque ninguna incorrección formal se aduce, y menos se prueba, respecto al Acuerdo plenario directamente impugnado en este recurso, ni la adaptación a la LOTAU de las previsiones del Plan que se contiene en el Acuerdo combatido modifica dicho Plan (en el mismo sentido, el informe pericial obrante en las actuaciones), con lo que no podemos sino reputarlo conforme a Derecho, porque las vicisitudes que ambas partes describen, sobre la publicación de las normas urbanísticas del Plan, hacen referencia a la eficacia del Plan, no a su validez (STS 30/10/99, EDJ 1999/38689 ) que no ha sido cuestionada, desde la constatación de que fue aprobado, en su Revisión, por Orden de la Consejería autonómica competente de fecha diecisiete de marzo de 1999; precisamente, como consecuencia de una de las prescripciones de dicha aprobación, el Ayuntamiento tenía que proceder a la adaptación de las normas urbanísticas del Plan a la Ley autonómica tan citada. Cosa que hizo, mediante el Acuerdo ahora impugnado y que, por las razones más arriba expuestas, nosotros ahora confirmamos.

Ello nos lleva a la desestimación del recurso entablado

La representación de Dª Florinda preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 13 de marzo de 2006 en el que articula dos motivos, ambos al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. En tales motivos de casación se aduce, en síntesis, lo siguiente:

1. Infracción de los artículos 9.3 y 14 de la Constitución, que consagran los principios de seguridad jurídica y de igualdad, en relación con los artículos 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 21 del Reglamento de Planeamiento y 70.2 de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local.

   Señala la recurrente la sentencia ha incurrido en tales infracciones al considerar, erróneamente, que el recurso debió dirigirse contra la Orden de la Consejería de 17 de marzo de 1999 que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana, desconociendo con ello que el Plan General de Ordenación Urbana impugnado no adquirió plena vigencia y eficacia hasta tanto sus Normas Urbanísticas no fueron adaptadas a la Ley autonómica 2/98, lo que se produjo mediante el acuerdo plenario de 26 de agosto de 1999 ; desconociendo también la posibilidad de recurrir tal acuerdo a través de sus actos de aplicación, y por no ser ajustado a derecho que la sentencia se remita en su fundamentación a los argumentos de otra anterior, dictada en su recurso nº 1079/1999 sin tener en cuenta que los actos administrativos impugnados son distintos, teniendo por objeto el recurso nº 1079/1999 el acuerdo plenario de 26 de agosto de 1999 por el que adaptaron las Normas Urbanísticas del Plan a la Ley autonómica 2/1998, por todo lo cual considera que la cuestión a resolver es si ese acuerdo plenario de 26 de agosto de 1999 respeta la condición de suelo urbano directo de los terrenos litigiosos y si la modificación operada por el nuevo acuerdo plenario de 25 de abril de 2002, con motivo de la rectificación de errores, respeta o no tal condición.

2. Infracción del artículo 14 de la Constitución en relación con los artículos 78 y 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 5.8 y 28 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones, y 36.3 del Reglamento de Gestión Urbanística.

   En el desarrollo de este segundo motivo se aduce que tanto las pruebas documentales como la pericial practicadas evidencian que el suelo litigioso reúne las mismas características que el incluido en el área de reparto 1.2.8, que se clasifica por el Plan General aprobado como urbano consolidado, o el delimitado por la Unidad de Ejecución nº 55, al que se le imponen unas cesiones muy inferiores, mientras que el terreno, propiedad de la recurrente se ha incluido en la Unidad de Ejecución 56, clasificándolo como suelo urbano no consolidado y con el deber de soportar unas cesiones muy superiores, con lo que se vulneran los principios de igualdad y de equidistribución de beneficios y cargas y la doctrina jurisprudencial que declara la naturaleza reglada del suelo urbano y la imposibilidad de que el planeamiento la ignore.

   Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que, estimando el recurso de casación, se deje sin efecto la recurrida y en su lugar se dicte otra estimando la demanda y declarando radicalmente nulos los acuerdos recurridos, con las consecuencias interesadas en el suplico de la demanda, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 16 de abril de 2007 se acordó admitir a trámite el recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con lo previsto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección 5ª, y no habiéndose producido la personación de parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 2 de noviembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Dª Florinda contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 22 de diciembre de 2005 (recurso contencioso-administrativo nº 472/02) en la que se desestima el recurso interpuesto por la Sra. Florinda contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Albacete de 25 de abril de 2002 por el que, a la vez que se rectificaban determinados errores materiales en la ficha de características de la Unidad de Ejecución UE nº 56 del Plan General de ordenación Urbana de Albacete, se desestimaba la petición formulada por la recurrente con fecha 18 de julio de 2000.

En esa petición, que el acuerdo municipal impugnado vino a denegar, la recurrente proponía una modificación puntual del Plan General consistente en excluir de la Unidad de Ejecución ARU-56 la parcela de su propiedad, con una superficie de 3.272 m2, por merecer dicho terreno -a juicio de a recurrente- la consideración de suelo urbano consolidado y no la que le atribuye el Plan General de suelo urbano sujeto a equidistribución.

Ya hemos dejado expuesto en el antecedente segundo el planteamiento y las pretensiones que formuló la parte actora en el proceso de instancia, así como las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Sobre éstas últimas, hemos visto que la Sala de instancia se limita a reproducir la fundamentación dada en su anterior sentencia de 21 de julio de 2003 dictada en recurso contencioso-administrativo nº 1079/1999 (dicha sentencia de instancia fue objeto de recurso de casación nº 7670/03 en el que esta Sala del Tribunal Supremo dictó sentencia con fecha 13 de junio de 2007, a la que luego haremos referencia).

Pues bien, no acierta la Sala de instancia al remitirse a lo razonado en una sentencia anterior, sin ofrecer ninguna otra explicación adicional. Es cierto que en ambos litigios la parte actora venía en realidad a cuestionar las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete de 1999, pero debe notarse que ese planteamiento de la demandante, aun siendo en el fondo coincidente, se formula en uno y otro proceso con ocasión de la impugnación de actos administrativos distintos.

Así, en el recurso contencioso-administrativo nº 1079/1999 el acto impugnado era el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Albacete de 26 de agosto de 1999 que aprobó, para el suelo urbano, la adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete a la Ley autonómica 2/98 de las Normas Urbanísticas. Y siendo ese el acto impugnado, en nuestra sentencia antes mencionada de 13 de junio de 2007 (casación nº 7670/03 ) se declara que la parte actora podía combatir en aquel proceso las determinaciones del Plan General de 1999 dado que, hasta tanto no se cumplió la condición consistente en la adaptación del Plan General a la Ley autonómica 2/98, las determinaciones urbanísticas del mencionado Plan General no entraron en vigor, y por tanto, el recurso dirigido contra el acuerdo aprobatorio de la adaptación era momento hábil para combatir aquellas determinaciones. Y, en consonancia con esa conclusión, en la propia sentencia de 13 de junio de 2007 señalábamos que >.

Las cosas son distintas en el caso que ahora nos ocupa, pues aquí el acto impugnado en el proceso de instancia es un acuerdo municipal en el que -aparte de rectificar un determinado error material- se desestimó la petición formulada por la recurrente en la que proponía una modificación puntual del Plan General de Albacete tendente a alterar el régimen urbanístico que dicho instrumento de planeamiento asigna a una finca de su propiedad. Es decir, el interesado había pedido al Ayuntamiento una modificación del Plan General; y al haberle sido denegada la petición dirige contra el acuerdo municipal denegatorio un recurso en el que combate las determinaciones del Plan General de Albacete cuya modificación propugna; determinaciones éstas que la recurrente no impugnó al aprobarse el Plan General de 1999, pero sí, según hemos visto con ocasión de la adaptación de dicho Plan General a la Ley autonómica 2/98 .

Así las cosas, la Sala de instancia no estuvo acertada al limitarse a reproducir la fundamentación de su anterior sentencia, pues eran diferentes los actos impugnados en uno y otro caso.

El primer motivo de casación coincide con el que la propia recurrente formuló en el recurso de casación nº 7670/03 dirigido contra la sentencia de la Sala de instancia de 21 de julio de 2003 (recurso contencioso-administrativo nº 1079/1999).

Con ello se pone de manifiesto que la recurrente incurre en un mimetismo tan desafortunado como el que reprocha a la sentencia recurrida. Y si ésta es desacertada por reproducir la misma fundamentación en casos que en realidad son diferentes, lo mismo cabe decir de este primer motivo de casación, en el que se formulan argumentos que no se corresponden con el supuesto examinado, pues aquí el recurso contencioso-administrativo no venía dirigido contra el acuerdo de adaptación del Plan General -lo que abría la posibilidad de combatir las determinaciones del planeamiento según expusimos en nuestra sentencia de 13 de junio de 2007 (casación nº 7670/03 )- sino ante un acuerdo municipal que deniega una determinada petición, lo que no puede servir de cauce para cuestionar la conformidad a derecho del Plan General.

En definitiva, las cuestiones de fondo que la recurrente aduce frente al Plan General debió examinarlas la Sala de instancia en la sentencia de 21 de julio de 2003 (recurso contencioso-administrativo nº 1079/1999 ); y precisamente porque entonces no lo hizo, dicha sentencia fue casada por la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2007 (casación nº 7670/03 ) en la que sí quedan debidamente abordadas tales cuestiones de fondo.

En el recurso contencioso-administrativo nº 472/02, que ahora nos ocupa, la recurrente pretendió suscitar de nuevo la misma controversia de fondo y la Sala de instancia hace bien en no abordarla; pero no por las razones que da la sentencia aquí recurrida -que se limita a reproducir la fundamentación su anterior sentencia de 21 de julio de 2003 siendo así que ésta se refería a un acto impugnado distinto y, además, luego sería casada- sino porque, como hemos señalado, la denegación de una solicitud de modificación del Plan General no reabre la posibilidad de impugnar el instrumento de planeamiento ni puede servir de cauce para cuestionar la conformidad a derecho de sus determinaciones.

Por todo ello el primer motivo de casación no puede ser acogido, pues, aunque la sentencia de instancia incurre ciertamente en el desacierto de fundamentación que hemos señalado, no es eso lo que le se denuncia en el motivo, donde la recurrente formula unos argumentos de impugnación que no se corresponden con las circunstancias del caso.

Por lo demás, aunque por razones distintas a las que se dan en la sentencia recurrida, la Sala de instancia acierta al no entrar a examinar la controversia de fondo. Se trata de un debate que la propia recurrente ya había suscitado en un litigio anterior (recurso contencioso-administrativo 1079/99); y aunque la Sala de instancia tampoco entonces lo examinó, sí lo hizo este Tribunal Supremo al resolver el recurso de casación contra aquel anterior pronunciamiento.

Las consideraciones anteriores nos llevan a desestimar también el segundo motivo de casación, pues la recurrente no hace sino reproducir en este motivo las mismas cuestiones y argumentos de impugnación que ya adujo en el recurso de casación nº 7670/2003, por lo que debemos remitirnos a lo que expusimos en nuestra sentencia de 13 de junio de 2007, cuya fundamentación no reproduciremos ahora para no incurrir en reiteraciones innecesarias.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.