STS, 2 de Noviembre de 2010
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| ECLI | ES:TS:2010:5662 |
| Número de Recurso | 5215/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 2 de Noviembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Noviembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 5215/06 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de MINICENTRALES ASTURIANAS, S.A., contra sentencia de fecha 5 de julio de 2006 dictada en el recurso 2145/02 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias. Siendo parte recurrida EL ABOGADO DEL ESTADO en la representación que ostenta.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad Minicentrales Asturianas S.A., contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Norte de fecha 20 de marzo de 2002, por la que se desestimaba la reclamación de responsabilidad patrimonial realizada por la entidad recurrente, por ser conforme a Derecho. Sin costas".
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Minicentrales Asturianas S.A., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... dicte Sentencia, por la que estime el recurso de casación, case la recurrida y la sustituya por otra que estime íntegramente todas las pretensiones formuladas en el suplico del escrito de demanda, con imposición a la administración de las costas del presente recurso de casación en caso de que se oponga al mismo".
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dicte sentencia por la que desestime el recurso, confirme íntegramente la sentencia recurrida e imponga las costas a la parte recurrente".
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 26 de octubre de 2010, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.
El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de Minicentrales Asturianas S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 5 de julio de 2006 .
Los antecedentes del asunto, tal como se desprenden de las actuaciones remitidas a esta Sala, son los siguientes. Con fecha 29 de diciembre de 1987, la recurrente solicitó una concesión de aprovechamiento hidroeléctrico en el término municipal de Los Tojos y Hermandad del Campo de Suso (Cantabria). Durante varios años la Administración guardó silencio, hasta que con fecha 24 de mayo de 1991 se dictó resolución desestimatoria de la mencionada solicitud. La razón dada fue que el Decreto 49/1990 del Gobierno de Cantabria impedía instalar la explotación hidroeléctrica en ese lugar, por estar incluido dentro del espacio protegido del Parque Natural de Saja-Besaya. Disconforme con ello, acudió la recurrente a la vía jurisdiccional, donde la citada denegación de la concesión solicitada fue considerada ajustada a derecho. La recurrente presentó entonces reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, pidiendo ser indemnizada por los daños que decía haber sufrido como consecuencia de la tardanza de la Administración en resolver. La recurrente cifró estos daños en el lucro cesante, consistente en las ganancias que habría obtenido por el aprovechamiento hidroeléctrico durante los cuarenta años que habría debido durar el mismo; ganancias que calculaba aproximadamente en treinta millones de euros. La citada reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración fue desestimada por resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Norte de 20 de marzo de 2002, contra la cual la recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo sosteniendo que, si la Administración hubiera resuelto dentro del plazo legalmente exigible, no se habría producido aún la declaración de espacio protegido y, por consiguiente, no habría existido la razón que más tarde se adujo para motivar la desestimación de la solicitud y que le impidió obtener las arriba referidas ganancias.
La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo, sustancialmente con base en dos argumentos: primero, dado que la recurrente no tenía un derecho a obtener la concesión de aprovechamiento, la tardanza en denegar la solicitud no conculcó derecho alguno ni, por consiguiente, produjo un daño indemnizable; y segundo, el retraso administrativo en resolver, al que la recurrente atribuye la producción del daño, habría podido ser evitado utilizando el silencio administrativo para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa antes de que se declarase el lugar como espacio natural protegido.
Se basa este recuso de casación en dos motivos, formulados al amparo del art. 88.1.d) LJCA . En ambos se alega infracción del art. 139 LRJ-PAC. En el motivo primero, se sostiene que no sólo las lesiones económicas derivadas de la conculcación de un derecho subjetivo son daños indemnizables, sino que el ordenamiento jurídico español otorga también tal condición a cualesquiera lesiones económicas causadas por la Administración que el particular no tenga el deber jurídico de soportar, incluso si no inciden en genuinos derechos subjetivos. Así, habida cuenta que la Administración motivó su resolución desestimatoria en una limitación normativa que no habría existido si hubiera resuelto tempestivamente y habida cuenta que ello le ocasionó un lucro cesante, habría, siempre según la recurrente, un daño indemnizable.
En el motivo segundo, se rechaza el argumento de que siempre habría sido posible evitar las consecuencias dañosas de la tardanza de la Administración en resolver mediante la utilización del silencio administrativo. Dice la recurrente que sobre la Administración pesa un deber de resolver expresamente y, por tanto, no cabe penalizar al particular que espera a que ello ocurra, en lugar de utilizar el silencio administrativo para evitar que quede cegado su acceso a la vía jurisdiccional.
Comenzando por el motivo primero, no le falta razón a la recurrente cuando afirma que, en el ordenamiento jurídico español, la responsabilidad patrimonial de la Administración no opera únicamente cuando la lesión económica incide sobre un derecho subjetivo; es decir, no opera únicamente cuando lo perjudicado por la acción u omisión administrativa es el derecho de propiedad, un derecho real en cosa ajena, un derecho de crédito, el derecho a la integridad física, etc. Antes al contrario, también entra en juego la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando la lesión económica incide sobre meros intereses, como pueden ser, sin ningún ánimo exhaustivo, los desembolsos hechos ajustándose a un determinado estado de cosas, la pérdida de otras oportunidades, etc. De aquí que el razonamiento de la sentencia impugnada no resulte, en este extremo, enteramente satisfactorio.
Ello no significa, sin embargo, que la motivación de la sentencia impugnada, aun no siendo suficientemente precisa, se oriente en una dirección equivocada, ni menos aún que la decisión finalmente adoptada sea errónea. Efectivamente, aunque de manera poco afortunada por hablar de inexistencia de un derecho patrimonializado a la concesión, lo que la sentencia impugnada quiere indudablemente decir es que, al no tener la recurrente un derecho a obtener la concesión solicitada, la tardanza de la Administración en resolver no pudo producirle un daño en sentido propio. Quien no consigue aquello a lo que no tiene derecho no sufre -por el mero hecho de no conseguirlo- un daño, por más que haya habido una demora injustificada en acordar su denegación; y ello porque, al no exigir la ley que se otorgue al particular lo solicitado, la eventual lesión económica derivada de la denegación no podrá ser calificada de antijurídica o, si se prefiere, existirá un deber jurídico de soportarla en el sentido del art. 139.3 LRJ-PAC .
Tan es así que la propia recurrente, en su escrito de interposición del recurso de casación, viene a reconocer implícitamente que, incluso si no hubiera habido tardanza en resolver y no se hubiera producido entretanto la declaración de espacio protegido, habría sido legalmente imposible obtener la concesión mediante un pronunciamiento judicial. Dice textualmente que "de poco habría servido que mi representada recurriera la denegación presunta de su solicitud, en la medida en que, partiendo de la naturaleza discrecional (ya mencionada) de las concesiones de aguas, y de que la Administración no había dictado resolución expresa en la que indicara los motivos de la denegación, resultaba manifiestamente imposible que los Tribunales condenaran a la Administración a otorgarle la concesión y por ello el recurso a los Tribunales sólo hubiera servido, en el mejor de los casos, para que se anulara la denegación presunta y se ordenara a la Administración que dictara resolución expresa". Pues bien, es claro que lo único que podía legítimamente esperar la recurrente era una resolución expresa, no el otorgamiento de la concesión, de donde se sigue que la denegación de ésta, aun siendo tardía, no constituye un daño. El motivo primero debe, así, ser desestimado.
Dicho lo anterior, no es ocioso hacer dos observaciones adicionales. Por un lado, el hecho de que la tardanza en resolver permitiera la aparición de un marco normativo sobrevenido -la declaración como espacio protegido del lugar donde se quería asentar el aprovechamiento hidroeléctrico- y que ese nuevo marco normativo fuera esgrimido por la Administración para motivar la denegación de la concesión solicitada es irrelevante a efectos indemnizatorios. Si se parte de la premisa de que no hay un derecho a obtener dicha concesión, cuál sea la razón por la que se deniega no afecta al dato incontrovertible de que no hay daño por la no obtención de la concesión. Precisamente por esta razón, más arriba se precisó que "por el mero hecho de no conseguirlo" quien no consigue aquello a lo que no tiene derecho no sufre un daño. Este matiz es importante: tal vez la tardanza de la Administración en resolver con el consiguiente cambio del marco normativo hubiera podido ocasionar verdaderos daños, distintos de la no obtención de la concesión, tales como desembolsos o pérdida de oportunidad; daños que, por supuesto habrían debido ser invocados y probados. Pero, en el presente caso, la única lesión cuya indemnización solicita la recurrente es el lucro cesante por la no obtención de la concesión; algo que, como queda dicho, no es un daño en sentido propio, sino una simple esperanza de ganancia carente de protección jurídica.
Por otro lado, examinando las actuaciones remitidas a esta Sala tal como permite el art. 88.3 LJCA, cabe observar que en la resolución de 24 de mayo de 1991, por la que la Confederación Hidrográfica del Norte denegó la concesión solicitada por la recurrente, se dice lo siguiente: "El Servicio de Planificación Hidrológica del Organismo emitió informe en el que manifiesta que al no existir Plan Hidrológico de Cuenca es imposible formarse un juicio acerca de la incompatibilidad del aprovechamiento con otros existentes o con lo que puedan considerarse preferentes en el futuro." Ello significa que, aun no estando legalmente justificada la tardanza de la Administración en resolver, ésta tenía dificultades objetivas para determinar si lo solicitado por la recurrente era compatible o no con el interés público cuya tutela y promoción tiene encomendada.
En cuanto al motivo segundo, es absolutamente correcto lo que afirma la recurrente: el silencio administrativo es un mecanismo tendente a impedir que el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente cierre el acceso del particular afectado a los tribunales. De aquí que utilizarlo sea una facultad, no una carga; y de aquí, asimismo, que quien no acude al silencio administrativo, prefiriendo esperar a la resolución expresa, no deba sufrir penalización o consecuencia negativa alguna. No obstante, esto sólo sirve para constatar que la motivación de la sentencia impugnada es defectuosa en este punto; mas no altera la conclusión, arriba ampliamente justificada, de que la recurrente no sufrió un daño en sentido propio. Ello implica que este motivo segundo, aun basándose en una argumentación jurídica irreprochable, no es idóneo para casar la sentencia impugnada.
Con arreglo al art. 139 LJCA, la desestimación de todos los motivos del recurso de casación lleva aparejada la imposición de las costas a la recurrente. Ajustándose al criterio usualmente seguido por esta Sección 6ª, quedan las costas fijadas en un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Minicentrales Asturianas S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 5 de julio de 2006, con imposición de las costas a la recurrente hasta un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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STS, 16 de Junio de 2014
...atribuye a sus signatarios el derecho a ser indemnizados, caso de que no se acceda a ella, y en similar sentido, la sentencia de 2 de noviembre de 2010 (recurso 5215/2006 ), añade que el solicitante de una concesión no es titular de un derecho a obtener la concesión solicitada, de donde se ......