STS 9/1987, 22 de Septiembre de 2010

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"

FALLO

CON DESESTIMACIÓN DEL PRESENTE RECURSO N° 1777 DE 2004, INTERPUESTO POR LA PROCURADORA DE LOS TRIBUNALES Dª YOLANDA CORTAJARENA MARTÍNEZ, EN NOMBRE Y REPRESENTACION DE LA JUNTA DE PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ, EN RELACIÓN CON EL ACUERDO DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL DEL AYUNTAMlENTO DE VITORIAGASTEIZ, ADOPTADO EN LA SESIÓN DE 17 DE SEPTIEMBRE DE 2004, POR EL QUE SE DISPONE PONER FIN A LA VIGENCIA DEL PLAN DE RACIONALIZACIÓN DE RECURSOS HUMANOS APROBADO EN LA SESIÓN PLENARIA DEL 12 DE MAYO DE 2000, DEBEMOS :

DECLARAR LA CONFORMIDAD A DERECHO DEL ACUERDO MUNICIPAL RECURRIDO, EN CUANTO A LOS EXTREMOS OBJETO DE IMPUGNACIÓN, QUE, POR ELLO, DEBEMOS CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS.

SEGUNDO; NO HACER EXPRESA IMPOSICIÓN DE LA COSTAS CAUSADAS EN ESTA INSTANCIA".

La parte recurrente en la instancia, mediante escrito presentado el 23 de abril de 2007, solicitó que se completara la anterior sentencia, y la Sala del País Vasco dictó Auto el 22 de mayo de 2007 que dispuso lo siguiente:

"NO HA LUGAR A COMPLETAR LA SENTENCIA RECAlDA, CON FECHA DE 16 DE MARZO DE 2007 EN EL RECURSO, EN EL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO NÚMERO 1777 DE 2004. SIN COSTAS".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del AYUNTAMIENTO DE VITORIAGASTEIZ se preparó recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

La representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, terminaba así: "SUPLICO A LA SALA: que (...), estimando el recurso, acuerde en el sentido interesado, declarando contrario a derecho el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento do Vitoria-Gasteiz, adoptado en la sesión de 17 de Septiembre de 2004, por el que se dispone poner fin a la vigencia del plan de racionalización de recursos humanos aprobado en la sesión plenaria del 12 de Mayo de 2000, anulándolo por vicio radical de nulidad (...)".

La representación de AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ se opuso al recurso de casación con un escrito que finalizó así:

"(...) dicte decisión inadmitiendo con carácter principal y desestimando con carácter subsidiario, el recurso de casación interpuesto contra la sentencia nº 167/07 de 16 de marzo de 2007 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo contencioso-administrativo, Recurso nº 1777/04 cuya confirmación interesamos".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 8 de septiembre de 2010 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

La sentencia que se recurre en esta casación desestimó el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la JUNTA DE PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ frente al Acuerdo de 17 de septiembre de la Junta de Gobierno local de dicho Ayuntamiento, por el que se puso fin a la vigencia del Plan de Racionalización de Recursos Humanos que había sido aprobado por el Pleno municipal de 12 de mayo 2000.

Y la debida comprensión del actual debate casacional exige resaltar inicialmente, como a continuación se hace, los aspectos principales de la actuación administrativa litigiosa, la delimitación del litigio y los razonamientos principales que figuran en los razonamientos de esa sentencia que aquí se recurre.

Por lo que hace a dicha actuación administrativa, la sentencia los expone en su primer fundamento de derecho (FJ), cuando da cuenta de las posiciones de las partes litigantes, y lo que principalmente destaca es la siguiente secuencia de actos:

1. - El Plan de Racionalización del personal educador de escuelas infantiles municipales, aprobado por el Pleno municipal de 12 de mayo 2000, del que se dice que ofrecía estas características destacadas:

   - la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo con el fin de permitir la reserva al Grupo B de los 46 puestos de trabajo desempeñados por funcionarios de carrera que ostentasen determinada titulación;

   - un proceso de homologación que permitiera el acceso de esos 46 funcionarios a las plazas del Grupo B para el desempeño de los nuevos de "Educador/a";

   - el mantenimiento transitorio de 27 plazas del Grupo C, para permitir a sus titulares la adquisición de los requisitos de titulación y la superación de la prueba selectiva necesarios para el acceso a las plazas del Grupo B, con amortización de esas plazas del Grupo C en la misma medida que acreciera la oferta de plazas del Grupo B y con declaración de plazas a extinguir para las que restaren el 30 de septiembre de 2007; y

   - el establecimiento del número de horas anuales para las jornadas laborales de los cursos 1999/2000, 2001/2002 y 2002/2003.

2. - El Decreto de la Alcaldía Presidencia de 27 de julio de 2004, que alteró el anterior Plan al disponer la reorganización del Servicio Educativo de Escuelas Infantiles; y un Acuerdo de 30 de julio de 2004 de la Junta de Gobierno Local que, en aplicación de lo anterior, procedió a la amortización de 67 plazas del Grupo "B" y 27 plazas del Grupo C y a la simultánea creación de 83 plazas de "Técnico Especialista de Educación Infantil" del Grupo C.

3. - El Acuerdo de 17 de septiembre de 2004 de la Junta de Gobierno local del Ayuntamiento por el que se puso fin a la vigencia del Plan de Racionalización de Recursos Humanos.

   En cuanto a las posiciones de las partes litigantes, dice la Sala del País Vasco que la parte actora sostuvo la nulidad de pleno derecho del impugnado Acuerdo de 17 de septiembre por no haber sido objeto de negociación colectiva y haber infringido por ello los artículos 30 y 32 [apartados a), b), c) y d)] de la Ley 19/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas. Y que la Administración municipal demandada opuso que el Acuerdo recurrido contaba con una motivación exhaustiva, en la que se decía que se había producido una modificación sustancial de las circunstancias que habían llevado a la aprobación del Plan del año 2000, y, singularmente, se destacaba lo siguiente: la necesidad de aproximación al modelo educativo-asistencial de la Comunidad Autónoma, la creación por esta última del Consorcio Haurreskolak (integrado por la Administración autonómica y 31 Corporaciones locales, y la conveniencia de optimizar la relación entre los servicios prestados y el coste de los mismos.

   Por último, en lo tocante a los razonamientos principales seguidos por la sentencia "a quo" para justificar su fallo desestimatorio, debe señalarse que se sustenta en las siguientes ideas básicas que continúan.

   Niega primero que el recurrido Acuerdo (de 17 de septiembre de 2004) pueda ser considerado un acto administrativo de ejecución del Decreto y el acuerdo dictados en julio de 2004 .

   Declara después que el Plan del año 2000 responde a la naturaleza de los instrumentos de gestión de personal, denominados "Planes de Empleo", que se regulan en el artículo 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

   Con apoyo en la anterior premisa, declara a continuación que ese recurrido Acuerdo, al poner fin a la vigencia del Plan aprobado el año 2000, "constituye una actuación administrativa de igual naturaleza jurídica a la que dio lugar a la aprobación del mismo que, por ello, no puede verse calificarse como un acto administrativo de ejecución que participa de los vicios de invalidez del Decreto de la Alcaldía-Presidencia, de 27 de Julio de 2004 ".

   Y añade que tampoco afecta a la validez de la actuación administrativa considerada que el Plan del año 2000 lo adoptara el Pleno Municipal y el acuerdo que pone fin a su vigencia la Junta de Gobierno Local, porque este último fue dictado después de la modificación de la competencia orgánica dimanante de la nueva redacción dada artículo 127 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen local, por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernización del Gobierno Local.

   Posteriormente, la sentencia recurrida declara que el Acuerdo recurrido no requería la previa negociación con la representación del personal al servicio de la Administración Pública.

   Para llegar a esta conclusión, en primer lugar, se hace esta diferenciación: que la parte actora al denunciar la vulneración de los artículos 30 y 32 [apartados a), b), c) y d) de la Ley 9/1987, lo que plantea es un contraste de validez meramente procedimental, cuando hay un contraste de validez sustantiva, en razón de su contenido, que debe cifrarse en la concurrencia o no de las circunstancias sobrevenidas que se señalan en la motivación del acuerdo, y si éstas últimas comportan o no una alteración de los presupuestos normativos o de las directrices de política personal que habilitaron el Plan del año 2000.

   Y desde esa diferenciación se concluye de esta manera:

   "Sin que se llegue a suscitar este parámetro de control de la validez jurídica sustantiva de la actuación administrativa recurrida, la parte recurrente limita su impugnación de carácter procedimental a la invocación de cuatro apartados del articulo 32 de la Ley 9/l987, de 12 de junio, en los que se identifican sendas materias que forman parte del objeto propio de la negociación colectiva funcionarial.

   Pero es lo cierto que el objeto del acuerdo municipal recurrido no resulta incardinable en ninguno de los supuestos tipificados en los apartados a), b), c) y d) del artículo 32 invocado. Al no tratarse de una actuación administrativa referida al incremento ni a la determinación y aplicación de las retribuciones funcionariales; tampoco se refiere a la preparación y diseño de los planes de oferta de empleo público ni, menos aún, a la clasificación de los puestos de trabajo".

El actual recurso de casación ha sido interpuesto también por LA JUNTA DE PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ y se apoya en dos motivos.

El primero, formalizado a través de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA-, imputa a la sentencia incongruencia omisiva que, en el criterio del recurso, se derivaría de lo siguiente: (1) que la impugnación planteada con base en la falta de negociación, en contra de lo que dice la sentencia "a quo", no se amparó exclusivamente en las letras a), b), c) y d) en el artículo 32 de la Ley 9/1987 sino que se refirió con carácter general a este precepto, pues la demanda adujo que el acuerdo impugnado afectaba a otros extremos de las condiciones de trabajo que hubieran debido ser objeto de negociación; (2) que la sentencia no se pronunció la vulneración del principio de jerarquía que fue denunciada sobre la base de que un acuerdo de la Junta de Gobierno había puesto fin a un Acuerdo del Pleno; y (3) que no es cierto que en la demanda no se cuestionara la validez sustantiva de la actuación administrativa impugnada.

El segundo motivo, deducido por el cauce de la letra d) del citado artículo 88.1 de la LJCA, denuncia la infracción de los artículos 30, 32 [letras a), b, c), d), g), j) y k)], 33 y 34 de la Ley 9/1987 y para sostenerlo se dice lo que sigue.

Que el Plan de Empleo (del año 2000) tuvo como objetivo homologar el colectivo de educadoras/es de Educación infantil con las condiciones laborales, retributivas y de horario anual que correspondieran, o pudieran corresponder en el futuro, al Cuerpo de Maestros/as de Infantil y Primaria de la Enseñanza Pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Que las características destacables de ese Plan fueron: la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo (integrando las plazas en el grupo B para quienes tuviesen los requisitos para acceder a ellas y tomando decisiones sobre las del Grupo C consistentes en su amortización o en declararlas a extinguir; se estableció la jornada laboral de los cursos 1999/2000, 2001/2002 y 2002/2003; la constitución de una mesa de trabajo para estudiar las medidas de homologación; y establecer unas previsiones de homologación que podrían conducir a que existieran dos colectivos de educadoras/es que pertenecieran a distintos Grupos de clasificación realizando las mismas funciones, con el mismo perfil profesional y con igual nivel retributivo.

Y que siendo clara por lo anterior la afectación de las condiciones de trabajo de funcionarios públicos, la negociación debe considerarse preceptiva por aplicación de la doctrina contenida en la sentencia de 19 de junio de 2006 (Casación 1328/2001) de esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo .

La oposición al recurso de casación del AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ ha consistido, primero, en sostener su inadmisibilidad, por considerarlo extemporáneo y entender que la Junta de personal recurrente carece de legitimación.

Tras lo anterior combate los motivos de casación, para lo que argumenta que no es de apreciar la incongruencia denunciada de contrario y que la controvertida negociación no resultaba necesaria porque se estaba ante actos de organización.

Entrando ya en el análisis del recurso de casación, lo primero que procede declarar es que no son justificadas las causas de inadmisibilidad opuestas por el recurrido Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

No cabe hablar de extemporaneidad porque no es de compartir el día inicial que se preconiza para el cómputo del plazo de preparación, al ser de aplicación lo que establece el artículo 448.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para los casos en que se haya dictado resolución pronunciándose sobre la aclaración que haya sido instada frente a la resolución recurrida; y por lo que hace a la legitimación de la JUNTA DE PERSONAL para el actual recurso de casación, le debe ser reconocida por haber sido la parte litigante que promovió el proceso de instancia decidido por la sentencia que ahora se recurre.

Superados esos obstáculos formales, ya ha de adelantarse también que el segundo motivo de casación es justificado y, por sí solo, suficiente para anular la sentencia recurrida y, enjuiciando la cuestión principal debatida en el actual litigio, para estimar el recurso contencioso deducido en el proceso de instancia y anular la actuación administrativa que fue objeto de impugnación.

Frente a lo que sostiene la sentencia recurrida, el Acuerdo municipal de 17 de septiembre de 2004, que era objeto de impugnación en el proceso de instancia, sí estaba referido a la materia de clasificación de puestos de trabajo, y era incardinable por ello en el apartado d) del artículo 32 de la Ley 9/1987 y hacía por ello obligada la negociación dispuesta en este precepto legal.

Debe subrayarse al respecto que el Plan del año 2000, como la sentencia recurrida declara, había modificado la Relación de Puestos de Trabajo, y lo había hecho mediante la creación de unos nuevos puestos del Grupo B, destinados a sustituir otros ya existentes del Grupo C que resultarían amortizados o en la situación de plazas a extinguir; y a esta decisión, en cuanto define o establece los elementos configuradores de unos determinados puestos, no puede negársele la función de clasificación que realiza respecto de los mismos.

Tampoco está de más destacar que, en la medida en que ese acuerdo establecía unas reglas para el acceso a los nuevos puestos de quienes ocupaban los antiguos del Grupo C, incidía también en la materia de "sistemas de (...) provisión" que aparece en la letra g) de ese artículo 32 que acaba de mencionarse como una de las que "Serán objeto de negociación". Y ha de añadirse, finalmente, que el Acuerdo de 17 de septiembre de 2004 participa de esa misma naturaleza o función clasificatoria desde el momento en que lo que decide es poner fin a ese Plan del año 2000 de que se viene hablando.

Para apoyar lo que antecede es de interés aquí recordar la doctrina que viene siguiendo esta Sala sobre ese requisito de la negociación y sobre las consecuencia de su incumplimiento, y reproducir, como ya hizo la sentencia de 4 de julio de 2007 (casación 3492/2002 ), lo que habían razonado las anteriores sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).

Esa sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) ya declaró lo siguiente:

"La negociación es el instrumentos principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987, cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley ); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma (artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 )".

Y ese criterio se reitera en la sentencia 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así:

"(...) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87, de 12 de Junio, modificada por la Ley 7/90, de 19 de Julio, en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85, que el Ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite", tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de Septiembre y 20 de Diciembre de 2002, ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa (sentencias del Tribunal Constitucional 53/82, 7/90, 184/91, 75/92, 168/96, 90/97, 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución".

En cuanto a costas procesales, no concurren las razones previstas en el artículo 139.1 de la LJCA para hacer una especial imposición de las correspondientes al proceso de instancia y, de conformidad con lo establecido en el apartado 2 de ese mismo precepto procesal, cada parte abonará las suyas en las que correspondan al recurso de casación.