STS, 8 de Junio de 2010

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se ha seguido el recurso número 1344/2004, promovido por D. Mauricio y las entidades EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS DE CAMPANO, S. A. y URBANIZACIÓN PINAR DE DON JESÚS, S. A . y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE ANDALUCÍA, sobre Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 21 de abril de 2006 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que debemos estimar y estimamos el recurso deducido contra Decreto 462/2004 del Consejo de Gobierno de 27 de julio de 2004, publicado en el BOJA en 8 de octubre de 2004, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz y se crea su Comisión de Seguimiento. Sin imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la JUNTA DE ANDALUCÍA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 31 de mayo de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la JUNTA DE ANDALUCÍA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 19 de junio de 2006, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos solicitó a la Sala se "estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y en consecuencia desestime la demanda en todos sus pedimentos, declarando ajustado a Derecho el Decreto impugnado".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 6 de marzo de 2006, ordenándose también, por providencia de 1 de junio de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, declarándose caducado dicho trámite por providencia de 11 de marzo de 2009.

Por providencia de fecha 23 de marzo de 2010 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de mayo de 2010, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó en fecha de 21 de abril de 2006, en su recurso contencioso administrativo número 1344/2004, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Mauricio, y las entidades EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS DE CAMPANO, S. A. y URBANIZACIÓN PINAR DE DON JESÚS, S. A., contra Decreto 462/2004, de 27 de julio, del Consejo de Gobierno de la JUNTA DE ANDALUCÍA por el que aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz y se crea la Comisión de seguimiento.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo declarando la disconformidad con el ordenamiento jurídico del Decreto impugnado y del Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En relación con las argumentaciones de índole formal, la Sala de instancia procede a su rechazo en el Fundamento Jurídico Primero de la sentencia señalando que "ha de rechazarse de plano, puesto que consta que se cumplimentó el trámite de información pública y que las alegaciones efectuadas, agrupadas por identidad o similitud en los planteamientos dio lugar a la respuesta pertinente vía informe, como consta en los folios 389 y ss. del expediente".

2. En segundo lugar la sentencia de instancia rechaza la exigencia pretendida de Evaluación de Impacto Ambiental, poniendo de manifiesto: "El hecho de que para otros instrumentos urbanísticos se exija, en estos caso por Ley 7/94 en relación con su Anexo I, la Evaluación y Declaración de Impacto Ambiental, en modo alguno justifica que deba exigirse también en estos Planes de ordenación. Habrá que estar a la legislación aplicable al momento de su elaboración. En el caso que nos ocupa no puede obviarse que se inicia su elaboración por Acuerdo de 10 de mayo de 1994, fecha en la que no existía normativa que lo exigiera; no va a ser sino hasta Directiva 2001/42 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuando se exija por vez primera en nuestra Comunidad Autónoma la técnica de Evaluación de Impacto Ambiental en los planes de ordenación territorial -incorporado en algunas Comunidades Autonómicas anteriormente-, y si bien el Decreto que nos ocupa es de 27 de julio de 2004, y el plazo de transposición de la Directiva es de 21 de julio de 2004, actualmente aún no traspuesta y en fase de trámite parlamentario, y conforme al artº 189 TCEE la Directiva obligará al Estado miembro en cuanto al resultado dejando a las autoridades nacionales la forma y los medios, lo que exige una norma nacional de transposición para su vinculación y vigencia en el territorio de cada Estado, entendiéndose desde la sentencia Van Don de 1974, la producción de efecto directo en caso de que el Estado miembro no transponga la Directiva en el plazo previsto en esta, en cambio no era exigible en el caso que nos ocupa, en tanto que no puede obviarse las reglas especiales previstas en dicha Directiva artº 13, que prevé el plazo de transposición para antes del 21 de julio de 2004, y cuyo apartado 3 establece expresamente que " La obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a la fecha mencionada en el apartado 1. Los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior a esta fecha y cuya adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4, salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión", siendo evidente que iniciado el proceso de elaboración en 10 de mayo de 1994 y aprobado por Decreto de 27 de julio de 2004, no era exigible Evaluación de Impacto Ambiental".

3. Por último, la Sala procede a la estimación del recurso contencioso-administrativo sobre la base del incumplimiento, con creces, del plazo previsto para la aprobación del Plan de Ordenación, señalando al efecto: "Que existe un incumplimiento del plazo es evidente, no consta siquiera ni antes, como hubiera sido necesario, en su caso, ni después del transcurso del plazo, una prórroga del mismo; nada se nos dice al respecto y no aparece acuerdo del Consejo de Gobierno a dicho efecto. Plazo de un año establecido, cuya previsión legal y cuya concreción mediante el Acuerdo visto, ha de entenderse que alguna significación jurídica posee y que jurídicamente no puede ser indiferente que se cumpla o no, lo que a nuestro entender resulta una obviedad que por ello no exige mayor justificación, y cuyo análisis nos descubre el mismo fundamento y naturaleza que la caducidad, sino fuera por el peculiar mecanismo en su establecimiento, en tanto que no lo impone directamente la ley, sino el Acuerdo de inicio del expediente, aunque vinculado estrechamente a dicha autorización legal. Con todo, el establecimiento de dicho plazo para la elaboración del Plan, se nos descubre esencial dentro del procedimiento articulado; los planes subregionales, como el que nos ocupa, poseen una innegable vocación de organizar determinadas áreas geográficas supramunicipales con características homogéneas o necesitadas de infraestructuras, equipamientos o recursos, con intención prospectiva y vinculante, en el que se hace de todo punto necesario los análisis globales o integrales y los diagnósticos, por lo que si es evidente que cumplen una finalidad definida legalmente, en función de la complejidad de los análisis y diagnóstico, van a precisar un tiempo más o menos largo de elaboración, de ahí que la ley le otorgue dicha facultad al Consejo de Gobierno, el cual debe fijarlo en atención al conjunto de factores que inciden en el procedimiento de elaboración; mas, a nuestro entender, por la naturaleza y función de estos planes, un plazo excesivamente dilatado en su elaboración, cuando se requiere análisis de la realidad para procurar aportar las soluciones, vinculaciones y directrices que precisa el ámbito espacial al que se contrae el plan, conlleva inevitablemente la ineficacia de la función llamada a cumplir por dicho plan, es la propia parte actora la que nos pone en evidencia con varios ejemplos como se prevén infraestructuras ya ejecutadas o distintas de las previstas o la discordancia y falta de justificación entre la Memoria Informativa y la realidad, lo cual nos ilustra adecuadamente sobre la situación y nos lleva a considerar que el plazo para la elaboración del Plan resulta esencial, y su falta de cumplimiento desvirtúa la finalidad llamada a cumplir. En este caso, insistimos, se ha incumplido el citado plazo, consta que el Acuerdo de inicio es de 10 de mayo de 1994, publicado en el BOJA el 28 de junio de 1994, se modifica la composición de la Comisión de Redacción publicándose en el BOJA en 23 de diciembre de 1994; no consta que se vuelva a reanudar la tramitación sino hasta el 29 de junio de 1999, mediante solicitud de observaciones de la Viceconsejería de Cultura y Medio Ambiente; y el siguiente trámite no se cumplimenta sino hasta el 18 de febrero de 2002, en el que se presenta a la Comisión de Redacción el documento del Plan, y es a partir de dicho momento es cuando la tramitación sigue un ritmo más vivo, cuando prácticamente habían transcurrido casi 8 ajos desde su inicio, y sin que hasta el 26 de marzo de 2002 se proceda a acordar la información pública. Como se deja de manifiesto, el plazo queda incumplido radicalmente, no es que ronde el año previsto sino que se produce una dilatación temporal absolutamente desmedida, además por el propio órgano que lo estableció, sin justificación alguna, sin prorrogarlo, sin que dicho incumplimiento pueda calificarse como mera irregularidad, en tanto que ha de suponerse que el establecimiento del plazo no fue injustificado, caprichoso o meramente voluntarista con previa disposición de incumplimiento, sino que respondía a la finalidad que la ley acoge y que responde a la vinculación entre análisis de la realidad presente y previsiones a cumplimentar para desarrollo y ejecución de los objetivos de futuro a los que responde el Plan, por lo que la naturaleza y finalidad del Plan demandaban el cumplimiento del plazo establecido por su carácter esencial, todo lo cual nos lleva a declarar la nulidad del citad Decreto, en tanto que el defecto formal apuntado impide cumplir su finalidad al citado Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz, arts 63 de la Ley 30/92 ".

Contra esa sentencia han interpuesto la JUNTA DE ANDALUCÍA, recurso de casación en el que esgrimen cuatro motivos de impugnación, al amparo del artículo 88.1, apartados c) y d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ):

1. - El primer motivo se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión, considerando, en concreto infringidos los artículos 65.2 y 33.2 de la LRJCA en relación con el 24 de la Constitución Española, al haber incurrido la sentencia en incongruencia por exceso al resolver una cuestión no planteada; en concreto la cuestión relativa al incumplimiento del plazo ---que es la única causa de anulación de la sentencia--- que no fue invocada como causa de nulidad por el recurrente.

2. - El segundo motivo se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con infracción del artículo 120.3 de la Constitución Española, provocando la indefensión de la parte recurrente, e infringiendo con ello, igualmente el artículo 24 de la misma CE . Y ello, según se expresa, por cuanto en la sentencia no se ha llegado a argumentar sobre las razones que han llevado a la Sala para justificar la esencialidad del plazo.

3. - En el tercer motivo, encauzado por la misma vía procesal que el anterior (88.1.c de la LRJCA), esto es por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, la recurrente considera que se ha infringido el artículo 218, en relación con el 209 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), provocando la indefensión de la recurrente y la vulneración del artículo 24 de la Constitución Española, por falta de motivación que lleva al fallo, si bien ahora desde la perspectiva de la ausencia de razonamientos fácticos que han conducido a la apreciación y valoración de la prueba, y para concluir señalando el carácter esencial del plazo.

4. - Por último, en el cuarto motivo ---este al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA --- por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, que concreta en los artículos 43.4 en conexión con los 62.2, 63 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), por no ser el plazo esencial y no estar prevista la nulidad por el incumplimiento del plazo, ya que la elaboración de los reglamentos, de las Disposiciones de carácter general, no están sometidos a plazo.

Hemos de acoger el primero de los motivos planteados por la Junta de Andalucía.

Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso" . Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que (STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

Por otra parte el artículo 67 de la misma LRJCA dispone que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 Constitución Española), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa.

Por ello, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

Pues bien, como venimos señalando, en la sentencia de instancia debemos apreciar tal incongruencia, ya que en la misma la Sala de instancia ha deducido ---en su proceso de razonamiento--- el incumplimiento del plazo previsto para la elaboración del Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz que, iniciado mediante Acuerdo de del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 10 de mayo de 1994, no culmina hasta la aprobación del Decreto ---impugnado en la instancia--- 462/2004, de 27 de julio .

Es la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, la que dispuso que correspondía al Consejo de Gobierno de la Junta la formulación de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, mediante Acuerdo en el que se establecería "el ámbito, los objetivos generales que habrán de orientar su redacción, la composición y funciones de la Comisión de Redacción y el procedimiento y plazo para su elaboración". En el supuesto de autos, el Acuerdo de 10 de mayo de 1994, punto séptimo, dispuso que "el plazo para la elaboración del Plan será de un año a partir de la publicación del presente Acuerdo". Como sabemos la ratio decidendi de la sentencia de instancia ha sido el incumplimiento de dicho plazo, que se ha extendido durante mas de diez años.

Sin embargo tal causa de nulidad ha sido planteada por la Sala de instancia sin haber sido planteada ---ni directa ni indirectamente--- por las recurrentes y hacer uso de lo establecido en el artículo 33.2 de la vigente LRJCA .

En consecuencia, se ha producido la infracción prevista en el artículo 88.1.c) de la LRJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales rigen los actos y garantías procesales, con evidente indefensión para la partes, que no pudieron formular alegaciones respecto de la expresada cuestión relativa al incumplimiento del plazo para la elaboración del Plan de Ordenación Territorial De esta manera, y ante tal infracción, ha de acogerse el motivo, siendo procedente la reposición de las actuaciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 95.1.c) de la LRJCA, mandando reponer las actuaciones al estado y momento en que se incurrió la falta procesal cometida.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos de pertinente aplicación de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.