STS, 16 de Marzo de 2010

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 619/2002, promovido por D. Anibal, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de octubre de 2005 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- No ha lugar al presente recurso interpuesto por el Procurador Sr. Granizo Palomeque en representación de D. Anibal, sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Anibal se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de octubre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, D. Anibal compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 20 de diciembre de 2005 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo que consideró oportuno solicitó a la Sala dictara sentencia por la que "casando la sentencia citada, estime las pretensiones interesadas en nuestro escrito de demanda".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 17 de noviembre de 2006, ordenándose también, por providencia de 17 de enero de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO en escrito presentado en fecha 23 de marzo de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala dictara sentencia por la que "sea inadmitido o, en su defecto y subsidiariamente, sea desestimado el recurso de casación interpuesto por

D. Anibal contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid núm. 1.102 de 5 de octubre de 2005 (autos 619/02), al ser la misma plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas al recurrente por ser preceptivas".

Por providencia de fecha 9 de febrero de 2010 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de marzo de 2010, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó en fecha de 5 de octubre de 2005, en su recurso contencioso administrativo número 619/2002, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Anibal, contra la Resolución de 17 de septiembre de 2002 de la Subsecretaría General Técnica del MINISTERIO DEL INTERIOR, por la que fue desestimado el recurso de alzada interpuesto por el propio recurrente contra la Resolución de la Dirección General de Tráfico de 16 de abril de 2002 por la que se deniega la homologación del título de Instructor de Conducción, expedido en Irlanda, por el título español de Profesor de Formación Vial.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando la Resolución impugnada, basándose para ello en la siguiente argumentación:

1. Que "el demandante sostiene que el título expedido por el citado organismo, fuese público o privado, estaba reconocido por el Gobierno irlandés y debían ser de aplicación el Tratado de Niza, que consagra la libre circulación de profesionales, y las Directivas 89/48 y 92/51 CEE respecto del reconocimiento de títulos. Pues bien, en 8-1-02 y a consulta de la Dirección General de Tráfico, el Ministerio Irlandés de Medio Ambiente y Gobierno Local informa acerca de la no aplicabilidad de la Directiva 89/48y se remite a una regulación futura. Por su parte, está lo que la parte llama Circular del Ministro citado y de fecha 14-12-99 en la que expone que desde enero de 2002 todos los Profesores de Conducción, si desean continuar enseñando tendrán que superar un examen obligatorio para su competencia en la enseñanza, añadiendo que estarán exentos los ya registrados en un registro conocido (Registro Voluntario de Profesores de Conducción de Irlanda) y en ese registro se inscribió el actor en 13-3-01. De este documento quiere deducir que existe un reconocimiento expreso de la validez oficial del título obtenido a través del DIR una vez registrado, pero no hay tal. Lo que el Ministro hace es anticipar un juicio de intenciones de futuro y así se encabeza como "propuestas para la mejora de la calidad y regulación de la enseñanza de la conducción", para conducir invitando a los cuerpos representativos de Profesores de Conducción a un encuentro para ponerse de acuerdo en consulta con el Departamento. No sabemos, y ya sería hora, en que han concluido tales contactos".

2. Y que, como consecuencia de lo anterior, la sentencia de instancia añade que "el Gobierno irlandés es muy libre de formar a sus profesores de auto- escuela como a bien tenga, pero no puede sin más, "exportar" profesionales sin titulación oficial al resto de los países de la Unión. Teniendo en cuenta que la prueba del derecho extranjero incumbe a quien lo alega, es la parte quien debió traernos el cuadro comparativo de enseñanzas para ver si existía equiparación de materias y contenidos. Lo que en su lugar aportó no fue otra cosa que una suerte de "programa de viaje" del DIR con una sucinta referencia a pruebas y horarios con contenido etéreo y genérico, viaje al que se adhirió el recurrente cuando tras una formación inicial en España a cargo de un representante del DIR, marchó diez días a Irlanda donde completó su formación. ElR. D. 1396/95 de 4 de agosto condiciona el reconocimiento de títulos a la equivalencia de contenidos y ese fue lo que, al contrario del argumento de la parte, tuvo en consideración la Administración española al pedir el informe y valorarlo. Ya se tuvo en cuenta similar situación en España cuando el R D. 1753/84 de 30 de agosto atribuyó la competencia exclusiva para la expedición de títulos de Profesor de Autoescuelas a la Administración e imponía a quienes lo tuvieran antes procedentes de centros privados a superar cursos y pruebas especiales (art. 16 y D.T.1ª ), y no van a ser los extranjeros con títulos no oficiales de mejor condición. Y podemos finalizar preguntándonos y preguntando a la parte cuantos países de la U.E. han reconocido la oficialidad de los títulos que aquí se aportan".

Contra esa sentencia ha interpuesto D. Anibal, recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1, apartado d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) en el que considera infringidos los artículos 3.1.c), 14 y 43 a 55 del Tratado de Niza y del Tratado de la Unión Europea; así como la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa al sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años; la Directiva 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales (complementaria de la anterior); el Real Decreto 1396/1995, de 4 de agosto, que otorga validez a los certificados obtenidos en otros Estados miembros; y los artículo

62.1.a) y 63.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

Expone el recurrente, desde diversas perspectivas, que se ha producido, por parte de la sentencia de instancia, la vulneración de las normas que se citan con base en:

1. La no aplicación directa del Derecho Comunitario, que garantiza la libre elección de profesión y su ejercicio así como el reconocimiento de la formación y experiencia profesional en todos los Estados Miembros; esto es, se insiste, desde dicha perspectiva, en la obligación de los Estados de proceder al reconocimiento de los títulos, certificados y diplomas que se hayan obtenido de otros Estados, sin que resulte obligatorio ---como señala la sentencia de instancia--- la prueba del derecho extranjero. Apreciación crítica que se extiende en relación con la obligación exigida de aportar no solo el Título expedido por el país extranjero, sino también el contenido de las enseñanzas recibidas para la expedición del mismo.

2. En segundo término se critica la valoración realizada por la sentencia de instancia del Encuentro y conclusiones celebrada --- en relación con la titulación que nos ocupa--- entre el Ministro irlandés y los Representantes del profesorado de aquel país para el establecimiento de un examen oficial obligatorio, a partir de 1º de enero de 2002; así como sobre las dudas del reconocimiento de la titulación irlandesa por parte de otros Estados Miembros.

3. Por último se insiste en la imposibilidad del recurrente de ejercer su derecho al ejercicio de una profesión u oficio, el cual debe de ser enjuiciado desde la perspectiva del Derecho Comunitario, imponiéndose a los Estados Miembros la obligación de remover los obstáculos que impidan la libre circulación de empresas y el reconocimiento de la formación y experiencia profesional adquirida en cualquiera de los Estados; en concreto se critica que se exija el carácter oficial del título.

Hemos de comenzar poniendo de manifiesto que las partes no citan, como aplicable al supuesto de autos, el Real Decreto 1754/1998, de 31 julio, por el que se modifica el anterior Real Decreto 1396/1995, de 4 agosto, que se cita como infringido, y que resultaba de aplicación en el momento de los hechos; cita que tampoco se realiza en la Resolución impugnada en la instancia.

En todo caso, de lo que igualmente debemos dejar constancia es de que dichas normas constituyen la transposición del Derecho Comunitario que se dice vulnerado y de aplicación directa al supuesto de autos, sin que ---y esto es lo esencial--- la parte recurrente haya puesto de manifiesto discrepancia alguna entre una y otra norma como consecuencia del referido proceso de transposición:

1. Pues bien, la Directiva 92/51/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas, de 18 de junio de 1992, cuya recepción en el ordenamiento interno español fue el objeto del Real Decreto 1396/1995, de 4 agosto, vino a establecer un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales complementario del instituido por la Directiva 89/48/CEE, de 21 de diciembre de 1988, que, por su parte, había sido transpuesta al derecho nacional por el Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre y cuyas previsiones afectaban, únicamente, al reconocimiento de los títulos de enseñanza superior acreditativos de una formación de, al menos, tres años de duración.

   De este modo, el sistema establecido por la Directiva 92/51/CEE, si bien constituye un cuerpo normativo comunitario autónomo, es, a su vez, y como se ha indicado, complementario del primero, basado en los mismos principios que el sistema general inicial y comprensivo de análoga preceptiva. Tal complementariedad no obsta, sin embargo, para que cada uno de los sistemas estructure de modo diverso el reconocimiento de las cualificaciones que permiten acceder al ejercicio de las profesiones reguladas. Así, a diferencia del sistema inicial en el que se contemplaba un único nivel de formación, el sistema complementario se articula en base a la existencia de tres diferentes niveles, respectivamente denominados «Título», «Certificado» y «Certificado de competencia», definiéndose los dos primeros en relación a puros criterios de formación, en tanto que el tercero viene determinado por otros factores de índole no necesariamente académica.

   En consecuencia, las disposiciones que conforman el segundo sistema están principalmente encaminadas a posibilitar, en orden al ejercicio de las profesiones reguladas, el reconocimiento de los niveles de formación no cubiertos por el primero, a saber: el correspondiente a las restantes formaciones postsecundarias de duración inferior a tres años, así como las formaciones asimiladas a ésta, y el correspondiente a la enseñanza secundaria de corta o larga duración, complementada, en su caso, por una formación o ejercicio profesional. Asimismo, el sistemas establece mecanismos de reconocimiento más ágiles para aquellos casos en que el ejercicio de una determinada profesión regulada esté supeditado a la acreditación de una formación de breve duración o a la posesión de determinadas cualidades personales o de meros conocimientos generales.

2. Por otra parte, debe destacarse, a nivel normativo, lo acontecido tras la publicación de la anterior Directiva y Real Decreto de transposición. Así, en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo sobre el espacio económico europeo, suscrito en Oporto el 2 de mayo de 1992 y con efectividad desde 1 de enero de 1994, los países ratificantes del mismo asumen los compromisos que se derivan de la libre circulación de personas en dicho ámbito y, asimismo, específicamente, las disposiciones de la mencionada Directiva 92/51/CEE . Ello se hace extensivo a la Directiva 94/38 / CE, de 26 de julio de 1994, de la Comisión de las Comunidades Europeas que modifica los anexos C y D de la Directiva 92/51/CEE . En consecuencia, con el Real Decreto 1396/1995 se aprobaban las normas que permitan aplicar en España lo previsto en las citadas Directivas, teniendo en cuenta que su reglamentación afectaba, no sólo a los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea que pretendan ejercer una profesión regulada, sino también a los nacionales de los países que habían ratificado el Acuerdo de 2 de mayo de 1992. Con ello, en síntesis, se permitía la supresión de los obstáculos que existían para la libre circulación de los ciudadanos de los países signatarios del Acuerdo que están en posesión de otras acreditaciones de formación no contempladas por el sistema general inicial, favoreciendo su movilidad de acuerdo con lo establecido en el Tratado constitutivo de la Unión Europea.

3. Como hemos puesto de manifiesto ---y aunque ni la Administración actuante ni las partes procesales lo citan--- fue publicado el Real Decreto 1754/1998, de 31 julio, que conecta y trae causa de lo previsto en el artículo 15 de la Directiva 92/51/CEE, que regula el procedimiento de modificación de los anexos C y D, de la misma, a petición de cualquier Estado miembro. Pues bien, de acuerdo con dicho procedimiento y con posterioridad a la tramitación del citado Real Decreto de 1995, la Comisión Europea había promulgado las Directivas 95/43 / CE de 20 de julio y 97/38 / CE de 20 de junio . Resultaba por ello preciso actualizar los anexos del mencionado Real Decreto, de forma que se reflejen en los mismos las modificaciones introducidas por dichas Directivas, que es lo que lleva a cabo el nuevo Real Decreto de 1998

   , en el que expresamente se citan a los Profesores de Formación Vial, adscribiéndolos al Ministerio del Interior. Con ello se incorporan igualmente las modificaciones introducidas por los Reales Decretos 767/1992, de 26 de junio y 2073/1995, de 22 de diciembre recogiendo en único texto el contenido de los citados anexos, al objeto de facilitar su consulta, tanto por parte de los interesados como por las Administraciones Públicas competentes para su aplicación.

Aclarado lo anterior el motivo ha de ser rechazado, por cuanto la ratio decidendi de la sentencia de instancia no ha sido desvirtuada y, la normativa que acabamos de exponer ratifica la citada razón.

Dejando al margen la cuestión relativa a la innecesariedad de la aplicación directa del Derecho Comunitario cuando no existe crítica alguna sobre el proceso de transposición y su resultado, lo cierto es que la titulación de la que hablamos, es de una titulación oficial, aspecto negado respecto del título irlandés que nos ocupa por el Ministerio de Interior y confirmado por la sentencia de instancia. Aunque la Directiva de 1992, como hemos expuesto, "establece mecanismos de reconocimiento más ágiles para aquellos casos en que el ejercicio de una determinada profesión regulada esté supeditado a la acreditación de una formación de breve duración o a la posesión de determinadas cualidades personales o de meros conocimientos generales", lo que no varía es la exigencia de la oficialidad de la titulación.

En la Resolución enjuiciada en la instancia se expone que el "Registro de Profesores de Conducción en Irlanda es una entidad privada y no un organismo del Gobierno del citado país", aspecto que ratifica el escrito de 8 de enero de 2002 del Departamento de Medio Ambiente y Gobierno Local de Irlanda en el que se hace referencia a "que se tiene en proyecto una futura regulación administrativa de esta profesión", sin considerar aplicables la dos Directivas europeas de referencia (89/48 y 92/51) .

Así, la Directiva 1989/48/CEE, de 21 diciembre, sobre Sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, considera y define como "Título":

"cualquier título, certificado u otro diploma o cualquier conjunto de tales títulos, certificados u otros diplomas:

- expedido por una autoridad competente en un Estado miembro, designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado,

- que acredite que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro centro del mismo nivel de formación y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además del ciclo de estudios postsecundarios, y

- que acredite que el titular posee las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro o ejercerla, siempre que la formación sancionada por dicho título, certificado u otro diploma haya sido adquirida principalmente, en la Comunidad, o cuando su titular tenga una experiencia profesional de tres años certificada por el Estado miembro que haya reconocido el título, certificado u otro diploma expedido en un país tercero.

Se equipararán los títulos a los efectos del párrafo primero, los títulos, certificados o diplomas, o cualquier conjunto de tales títulos, certificados u otros diplomas, expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, que sancionen una formación adquirida en la Comunidad, reconocida por una autoridad competente en dicho Estado miembro como de nivel equivalente, y que confiera los mismos derechos de acceso o de ejercicio de una profesión regulada;

Requisito de la titulación oficial en el que se insiste en el artículo 3º de la misma Directiva, que dispone:

"Cuando, en el Estado miembro de acogida, el acceso o el ejercicio de una profesión regulada estén supeditados a la posesión de un título, la autoridad competente no podrá denegar a un nacional de otro Estado miembro el acceso a dicha profesión o su ejercicio en las mismas condiciones que a sus nacionales, alegando insuficiencia de cualificación:

1. si el solicitante está en posesión del título prescrito por otro Estado miembro para acceder a dicha profesión o ejercerla en su territorio, y lo ha obtenido en un Estado miembro, o

2. si el solicitante ha ejercido a tiempo completo dicha profesión durante dos años en el curso de los diez años anteriores en otro Estado miembro que no regule esta profesión, según lo dispuesto en la letra c) del artículo 1 y en el párrafo primero de la letra d) del mismo artículo, estando en posesión de uno o varios títulos de formación:

- que hayan sido expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado;

- que acrediten que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro dentro del mismo nivel de formación de un Estado miembro y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además del ciclo de estudios postsecundarios, y

- que le hayan preparado para el ejercicio de dicha profesión.

Se equiparará al título contemplado en el párrafo primero cualquier certificado o conjunto de certificados expedidos por una autoridad competente en un estado miembro, que sancione una formación adquirida en la Comunidad y que sean reconocidos como equivalentes por dicho Estado miembro, siempre que dicho reconocimiento haya sido notificado a los demás Estados miembros y a la Comisión".

Y la misma exigencia ---del carácter público u oficial de la titulación--- la podemos observar en los artículos 1 y 3 de la Directiva 1992/51, no solo ya en relación con los títulos, sino también con los Certificados y los Certificados de Competencia. Por su parte, como no podía ser de otra forma al ser fruto de una transposición europea, los artículos 1 y siguientes del Real Decreto 1396/1995, de 4 de agosto, imponen la exigencia de la expedición de los títulos, certificados o certificados de competencia por parte de "una autoridad competente de un Estado miembro o asociado a raíz de una valoración de las cualidades personales, de las aptitudes o de los conocimientos del solicitante que sean considerados fundamentales para el ejercicio de una profesión". (En la misma línea continúa hoy el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, que ha venido a derogar el citado Real Decreto 1396/1995, de 4 de agosto, de aplicación al caso de autos, consecuencia, todo ello, a su vez, de la derogación de la Directiva 1989/48/CEE, de 21 de diciembre, por la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, sobre Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales, que ---una vez mas--- sigue considerando como "título de formación", a "los diplomas, certificados y otros títulos expedidos por una autoridad de un Estado miembro, designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de dicho Estado, que sancionan una formación profesional adquirida de manera preponderante en la Comunidad" ).

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), con la limitación, a la vista de las actuaciones procesales, de la limitación de la minuta de Letrado a los 2.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.