STS, 17 de Diciembre de 2009

En el proceso antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia en fecha 27 de abril de 2005 . Notificada a las partes, por la representación de la asociación recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 20 de octubre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando en fecha 13 de diciembre de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

Mediante providencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación y por la de 20 de febrero de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la Administración municipal recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante el escrito presentado el día 13 de abril de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

Por providencia de fecha 3 de Diciembre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de Diciembre de 2009, en que tuvo lugar. QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 6958/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha 27 de abril de 2005, en el recurso nº 1154/2001, interpuesto por la Asociación Cívico-Cultural "El Molino de San Fernando" contra el Decreto del Concejal de Urbanismo del Ayuntamiento de San Fernando de Henares de 12 de febrero de 2001 de aprobación definitiva del Proyecto de urbanización del Sector 5 de SUP "Parque Tecnológico" y contra el Acuerdo del Pleno del mismo Ayuntamiento de 30 de julio de 1999, de aprobación de la modificación del Plan Parcial del referido Sector, publicados, respectivamente, en los Boletines Oficiales de la Comunidad de Madrid de 19 de febrero de 2001 y 27 de octubre de 1999.

La Asociación recurrente fundó su demanda, en síntesis, en que en la documentación y tramitación del Plan Parcial y del Proyecto de Urbanización impugnados se omitió una evaluación de impacto ambiental, que resultaba necesaria al afectar a la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) denominada "Cortados y Cantiles de los ríos Manzanares y Jarama", incluida en la red Natura 2000. También en que el aprovechamiento urbanístico del ámbito incumplía la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de octubre de 1994 (rec. 1325/1991 ) que anuló en parte el Plan General de San Fernando de Henares.

La sentencia de 27 de abril de 2005, ahora recurrida en casación, inadmitió el recurso interpuesto respecto del Plan Parcial impugnado, por extemporáneo y lo desestimó respecto del Proyecto de Urbanización.

Consideró así en su fundamento de derecho primero que, en lo atañe al Plan Parcial " se ha superado notoriamente el plazo de interposición que establece el art. 46.1 de la L.J.C.A, y en principio concurre la causa de inadmisibilidad del art. 69.c) de la Ley Jurisdiccional ".

No obstante, en los fundamentos segundo a cuerto procedió a analizar los vicios de nulidad de pleno derecho imputados en la demanda a los dos acuerdos impugnados, con un resultado desesestimatorio, y con la siguiente fundamentación que transcribimos literalmente a continuación:

"[...] El primer motivo jurídico de oposición alude a la falta del estudio de impacto ambiental que señala el art. 29 de la Ordenanza Municipal de Medio Ambiente, citándose también la Ley 10/91, de 4 de Abril de la CAM (Evaluación de Impacto Ambiental ) y la Ley 3/1998, de 13 de octubre, de Gestión del Medio Ambiente, añadiéndose que la actividad que se pretende afecta a un espacio protegido, el PORN, que es obligatorio e incompatible con las limitaciones que el PORN del Parque establece y que se afecta un hábitat natural prioritario y zona de especial protección de aves.

Por las demandadas se opone que la Junta de Compensación presentó un Estudio de Impacto Medio Ambiental que se sometió a información pública y se publicó en el BOCM de 11 de diciembre de 2000 y que afectaría también al Plan Parcial, y que evidencia que no existe ningún hábitat de especie protegida.

Consta en el expediente efectivamente un voluminoso Estudio de Impacto Ambiental, muy detallado y pormenorizado, que contiene numerosas medidas protectoras y de vigilancia ambiental, en el que se expone (pág. 311) que "La zona de actuación queda excluida del Parque Regional en torno a los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, no siendo de aplicación, por tanto, las condiciones establecidas en el PORN". Se añade que "No obstante, la zona de actuación está incluida parcialmente dentro de la Zona de Especial Protección (ZEPA) "Cortados y cantiles de los ríos Jarama y Manzanares", si bien las 6 ha. afectadas de esta ZEPA no contienen ninguna de las características físicas y naturales de los biotipos utilizados por las especies de aves de mayor interés en la ZEPA".

De ello se extrae por tanto la falta de aplicación de las condiciones del PORN, así como que la pequeña parte afectada por la ZEPA no contiene ningún biotipo de las especies de aves de mayor interés de la ZEPA. Pues bien, frente a tales conclusiones la parte recurrente no ha presentado prueba pericial alguna que las desvirtúe.

[...] Sobre la exigencia de Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, esta Sección estableció ya en su sentencia de 27-6-03, Rec. 2376197, lo siguiente: "Las coordenadas normativas para dar respuesta a esta cuestión vienen contenidas en la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de

1.985, en la Directiva 97/11 / CE, del Consejo, de 3 de marzo, por la que se modifica la anterior, en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, que traspone la anterior Directiva a nuestro ordenamiento, modificado por la Ley 6/2001, de 8 de mayo (no aplicable tampoco por razones temporales), en el Real Decreto 1131/1.988, de 30 de septiembre, en la Ley Autonómica 10/1991, de 4 de abril, de Protección del Medio Ambiente en la Comunidad de Madrid y en la Ley Autonómica 3/1998 de 13 de octubre, de Gestión del Medio Ambiente en la Comunidad de Madrid, debiendo tenerse en cuenta, asimismo, la sentencia de 2 de mayo de 1996, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas". Se destaca también en esa sentencia que la modificación del planeamiento no constituye un expediente que implique la eliminación de la cubierta vegetal, arbustiva o arbórea, sino que sería en la fase de ejecución del planeamiento o en la de aprobación del proyecto de obras en las que, en su caso, se precisará de la Evaluación de Impacto Ambiental.

Se ha de añadir que aunque hayan sido ampliadas hasta veintiuna categoría de proyectos las actuaciones que han de ser objeto de evaluación de impacto ambiental en virtud de los Anexos de la Directiva 97/11 / CE, ha sido introducido un procedimiento que, basándose en los criterios de selección del Anexo III, permita determinar si un proyecto del Anexo II, debe ser objeto de evaluación mediante un estudio caso por caso o mediante umbrales o criterios fijados por los Estados miembros y, en este caso, del Estudio de Impacto Ambiental citado no se derivó incidencia del Proyecto sobre valores ambientales o perjuicio para habitats de aves silvestres y en el Estudio de Impacto Ambiental, se afirma también que "en la pequeña extensión de ZEPA, y por tanto, en la LIC afectada por la actuación del Sector 5, no existe ni ha existido, es decir, no ha sido anteriormente inventariado, ninguno de los 45 hábitats de la Directiva" e incluso, desde la perspectiva de la Ley autonómica 10/1991, y su mención a los polígonos industriales (nº 51 del Anexo II ), o "las instalaciones industriales y transformaciones del uso del suelo" (nº 25), resultaría dudoso que la ordenación del Sector V, destinado a usos de carácter terciario y de oficinas o uso industrial de alta tecnología (con usos complementarios de equipamientos sociales y comerciales), resultara incluido plenamente en tales menciones, aún cuando ya se ha señalado como el Estudio realizado no establece las afectaciones del medio natural que se alegan, y el citado estudio además se puso en conocimiento de la CAM sin que conste oposición expresa, y conforme al art. 7.3.1 de la Ley 13/1988, de 13 de octubre, sobre gestión del medio ambiente, los informes de proyectos de obras, planes o programas, se emitirán en plazo máximo de 3 meses, transcurrido el cual sin su emisión, se entenderá favorablemente emitido, y respecto a otros Planes, el apartado 3.2, se refiere al plazo de 2 meses con igual consecuencia.

Además, la Comunidad de Madrid aprobó la Modificación del Plan General sin formular observación respecto a la delimitación de la ZEPA, como se señala en el Estudio de Impacto Ambiental, y en el informe de 13-3-2002 de la Dirección General de Evaluación Ambiental, aportado en fase probatoria, entre los sectores del suelo urbanizable que pudieran afectar a la ZEPA, no se menciona el Sector 5 y en el informe de la CAM de 20-6-2001, emitido en relación a la queja ante la Comisión Europea, se señala: "Que de la cartografía de habitats existente en la Consejería de Medio Ambiente, se puede deducir que no existe en la superficie indicada ningún tipo de habitats de los relacionados en los Anexos, prioritarios o no, de la Directiva 92/43/CEE . Asimismo de los estudios existentes en esta Consejería relativos a las especies de aves por la que se declaró la citada ZEPA, en aplicación de la Directiva 79/409/CEE, cabe mencionar que en la zona objeto de este informe no se encuentran ninguna de las especies de aves recogidas en los anexos de la mencionada Directiva".

En consecuencia, a todo lo expuesto, sobre resultar dudosa la propia necesidad de Evaluación de Impacto Ambiental, dados los usos del ámbito, es lo cierto que se formuló un Estudio completo al efecto del que no se extrae afectación del medio natural ni del Parque Regional o de especies de aves protegidas, conclusiones que la parte recurrente no ha desvirtuado mediante prueba pericial, y además, el citado Estudio se remitió a la CAM sin que conste oposición expresa, y con los efectos, en su caso, del art. 7.3.1 y 2 de la Ley 13/88, de 13 de octubre ya mencionados, por lo que en este punto el recurso no puede prosperar.

[...] Se alega por la parte recurrente nulidad de actos recurridos por la falta de incorporación al planeamiento general del fallo de la sentencia de 7-10-94 que ordenaba la rectificación del cálculo del aprovechamiento urbanístico en el suelo urbanizable programado.

Lo primero que se ha e destacar es que en la citada sentencia, que se ha aportado a autos, no se anuló todo el PGOU sino sólo lo referente al cálculo del aprovechamiento urbanístico del suelo urbanizable programado, para que se procediera a su modificación.

Pues bien, la parte demandada explica que para subsanar los errores detectados en el PGOU, el 4-3-93 se acordó iniciar los trámites para modificar dicho Plan en diversas unidades de actuación para la corrección de aprovechamientos del suelo urbanizable programado, modificación del sistema de actuación del Sector V y usos asignados y que la CAM, el 2-12-93, aprobó definitivamente la Modificación, salvo determinados aspectos que se aprobaron el 31-5-94. En el acuerdo de 2-12-93, respecto del Sector V, se señalaba el cambio del uso industrial a dos nuevos usos: terciario industrial y de oficinas e industria de alta tecnología; se modifican las determinaciones de volumen y uso y el sistema de actuación, que pasa de expropiación a compensación, añadiendo que en el Sector 5 de suelo urbanizable programado deben establecerse límites de uso, volumen y edificabilidad, señalando en el punto 6 la incorporación del cálculo del aprovechamiento medio del suelo urbanizable programado.

El Acuerdo de 31-5-94, aprueba definitivamente Las Modificaciones Puntuales, entre otras, la incorporación de nuevos usos globales y "cálculo de aprovechamiento medio en suelo urbanizable programado" en base al informe de la Comisión de Urbanismo de Madrid.

En consecuencia, queda acreditado que por actos posteriores al que fue objeto del recurso 1325/91 (Orden de 26-7-1988), se ha modificado el cálculo de aprovechamiento medio del suelo urbanizable programado, sin que conste que dichos actos hayan sido recurridos, basándose únicamente la alegación de la demanda en unos cálculos que no se acompañan de informe pericial alguno que los avale y en la alegación de incumplimiento de la sentencia de 7-10-94, que como se ha señalado, conoció de un acto de planteamiento anterior, sin que ni siquiera se haya probado que se haya declarado incumplida la citada sentencia en el procedimiento de ejecución correspondiente, por lo que en tales circunstancias es evidente que el motivo de oposición no puede prosperar [...]".

Contra esta sentencia la representación de la "Asociación Cívico-Cultural El Molino de San Fernando" ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, por el cauce del subapartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98, fundado en la infracción del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental; Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, aprobatorio del Reglamento del anterior; Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Espacios Naturales Protegidos; las Directivas del Consejo 79/409/CEE, de 2 de abril y 92/43CEE, de 21 de mayo y el Real Decreto 1997/1995, sobre medidas para garantizar la biodiversidad y conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta.

Considera la asociación recurrente que, conforme a los referidos preceptos, tanto el Plan Parcial como el Proyecto de Urbanización impugnados debieron ser sometidos a evaluación de impacto ambiental antes de su aprobación definitiva, al incidir de manera significativa en la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) " Cortados y Cantiles de los ríos Manzanares y Jarama " y en el Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) " Vegas, cuestas y páramos del Sureste de Madrid".

El Ayuntamiento de San Fernando de Henares se ha opuesto al recurso incidiendo, entre otros aspectos, en que ya se ha tramitado y aprobado un estudio de impacto ambiental sobre el ámbito en cuestión, en el que se concluyó que ni el Plan Parcial ni el Proyecto de Urbanización afectan al hábitat de especies protegidas, careciendo su ámbito de actuación de valores ambientales dignos de protección. Añade también que en el Proyecto de Urbanización se incluyeron las debidas medidas correctoras y un programa de vigilancia medioambiental, en coordinación con la Administración autonómica.

Este recurso de casación no puede prosperar, por las razones que expondremos a continuación.

En lo que se refiere al fallo impugnado desestimatorio del recurso interpuesto contra el Proyecto de Urbanización, ha de tenerse en cuenta que la sentencia se dictó en fecha 27 de abril de 2005, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma operada en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, introducida por la disposición adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial .

Con arreglo a dicha reforma y a partir de la entrada en vigor de la misma, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, ex artículo 8.1 de la Ley Jurisdiccional en su nueva redacción, " de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico "; correspondiendo, por lo tanto, el conocimiento de dichas cuestiones en segunda instancia, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia -artículo 10.2 -. Y el Proyecto de Urbanización recurrido directamente en el proceso ahora en grado de casación queda comprendido en el ámbito de ese artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción, ya que los proyectos de urbanización son meros proyectos de obras, careciendo de naturaleza reglamentaria y correspondiendo por tanto el conocimiento de su impugnación en primera instancia, tras la referida reforma legal, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (en este sentido, sentencia de esta Sala de 11 de mayo de 2009 -RC 65/2006 -).

A partir de ahí, la cuestión a resolver es la referida al tratamiento que a efectos impugnatorios ha de darse a sentencias que, como la aquí recurrida, han sido dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de aquella Ley Orgánica 19/2003 en procesos pendientes ante ellas que, sin embargo y tras esa reforma, son de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo.

Pues bien, al igual que hemos declarado en numerosas resoluciones respecto de casos en los que se planteaba esta misma cuestión que ahora nos ocupa, el presente recurso de casación debe ser declarado inadmisible en lo que se refiere al citado Proyecto de Urbanización, ya que, habiendo sido dictada la sentencia recurrida en fecha 27 de abril de 2005, le es plenamente aplicable el régimen de recursos establecido en las normas transitorias de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de Diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial, así como las de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio, pues es doctrina consolidada y uniforme de esta Sala (Autos de 16 de Junio, 30 de Octubre, 13 de Noviembre, 4 y 18 de Diciembre de 2000, entre otros) que debe aplicarse a esas sentencias la disposición transitoria primera, apartado 2, último inciso, de la mencionada Ley, lo que significa que el régimen de recursos es el establecido en ella para las sentencias dictadas en segunda instancia contra las que no cabe recurso de casación, pues éste sólo procede ---artículo 86.1 --- contra las recaídas en única instancia.

En aplicación del criterio que acabamos de reseñar, esta Sala ha inadmitido ya por la misma causa numerosos recursos de casación en la específica materia de los proyectos de urbanización, entre otros en autos de 8 de octubre de 2009 -RC 84/2009-, 13 de enero de 2009 -RC 348/2008- y 10 de julio de 2008 -RC 3022/2007-, así como en la precitada sentencia de 11 de mayo de 2009 (casación 65/2006 ), en la que concluimos que: " el acto administrativo impugnado en el proceso ahora en grado de casación queda comprendido en el ámbito de ese artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción, por cuanto el mismo no constituye un instrumento de planeamiento urbanístico ni otro tipo de disposición de carácter general, ya que un proyecto de urbanización no lo es, sino que constituye un mero proyecto de obras (...) Procede, por tanto, declarar la inadmisión del recurso ".

La conclusión anterior no resultaría desvirtuada en la hipótesis de que se considerase que se ha impugnado indirectamente el Plan Parcial del que trae causa el Proyecto de Urbanización, pues, tal y como ha señalado esta Sala en numerosas resoluciones (entre ellas, sentencia de 18 de mayo de 2009 -RC 6408 / 2006- y autos de 15 de enero de 2009 -RC 578/2008- y 27 de abril de 2006 -RC 8303/2004 -), en los supuestos de impugnación indirecta de instrumentos de planeamiento urbanístico no puede considerarse que la competencia para el conocimiento del recurso estuviese atribuida, aún después de la Ley Orgánica 19/2003, a los Tribunales Superiores de Justicia, dado que ello supondría "la negación en esta materia urbanística del derecho al recurso de apelación reconocido expresamente en el apartado d) del artículo 81.2 de la Ley Jurisdiccional ", precepto que, de modo imperativo y sin excepciones, declara que "serán siempre susceptibles de apelación las sentencias siguientes: d) las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales". De ello resulta que, si conforme al artículo 10.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la competencia para conocer del recurso ordinario de apelación corresponde, en segunda instancia, a las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, es claro entonces que los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo serán los órganos competentes para conocer de las impugnaciones indirectas de las disposiciones generales, naturaleza de la que, de acuerdo con reiterada doctrina de esta Sala, participan, los instrumentos de planeamiento referidos en el artículo 8.1 aquí analizado (auto de 10 de julio de 2008 -recurso de casación número 218/2006 -). Además, como ha declarado esta Sala reiteradamente, la competencia del Juzgado viene determinada por el acto impugnado directamente (así, autos de 18 de mayo de 2006 -RC 10910/2004-, 27 de octubre de 2005 - recurso de queja número 213/2005-, de 16 de febrero -RC 6965/2004- y de 14 de diciembre -RC 645/2006- de 2006 o de 31 de mayo de 2007 -RC 1017/2006-).

Precisado lo anterior, circunscribiendo nuestro análisis a la impugnación de la parte dispositiva de la sentencia de instancia referida al Plan Parcial, y asumiendo que, frente a la hipótesis expresada en el fundamento anterior, dicho instrumento de planeamiento ha sido recurrido directamente en este proceso, con carácter autónomo y diferenciado respecto del proyecto de urbanización que lo ejecuta (aunque por los mismos motivos), concluimos que tampoco es posible estimar el recurso de casación.

La sentencia recurrida, en su parte dispositiva, inadmitió (y no desestimó) el recurso contencioso dirigido frente al Plan Parcial porque, al haberse " superado el plazo de interposición que establece el art.

46.1 de la L.J.C.A . (...) concurre la causa de inadmisibilidad del art. 69 .e) de la Ley Jurisdiccional " (fundamentos de derecho primero y quinto ). Sin embargo, en el motivo único casacional que ahora examinamos nada se dice sobre la extemporaneidad del recurso apreciada por la Sala de instancia, no invocándose en él la infracción de ningún precepto concreto, ni de doctrina jurisprudencial alguna referidos a las causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, ni, en especial, al plazo de interposición del mismo.

La omisión en este motivo casacional de una crítica jurídica a la "ratio decidendi" de la sentencia impugnada es, por tanto, causa suficiente para su rechazo, por carencia manifiesta de fundamento (artículos 92.1 y 93.2.d LRJCA ), como hemos señalado en numerosas ocasiones (STS 22/04/2009 -RC 10610 / 2004 - y las que en ella se citan).

Señalemos de todos modos, aunque sea sucintamente, y por apurar el examen del asunto, que la extemporaneidad del recurso directo interpuesto frente al Plan Parcial en cuestión resulta manifiesta y patente al haber transcurrido un plazo muy superior al de dos meses entre la fecha de publicación del acuerdo municipal que lo aprobó (27/10/1999) y la de interposición del recurso contencioso (19/04/2001) -artículos 46.1 y 69.e de la Ley Jurisdiccional -.

Dicho plazo es preclusivo e improrrogable, debiéndose inadmitir de oficio el recurso contencioso-administrativo interpuesto tras su finalización, aún en el caso de que en él se invoque la concurrencia de vicios de nulidad de pleno derecho en la disposición recurrida. Así lo consideramos, entre otras muchas, en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2008 -RC 73 / 2006-, 5 de octubre de 2005 -RC 5117 / 2002- y 4 de enero de 1996 -RC 9921 / 1991 -. Y ello sin perjuicio de que, al margen de este recurso directo, se pueda plantear en su caso la impugnación indirecta del Plan Parcial en la vía judicial.

Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ). Esta condena, por lo que se refiere a la minuta del Letrado de la Administración demandada, sólo alcanza a la cantidad máxima de 2.000'00 (dos mil) euros, a la vista de las actuaciones procesales (artículo 139.3 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.