STS, 12 de Enero de 1990

El Ministerio de Justicia dictó el Real Decreto-Ley 20/1988, de 15 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de la Prestación Social de los Objetores de Conciencia. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de mayo de 1988.

Contra las anteriores resoluciones la representación de la parte actora interpuso el presente recurso, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarase la nulidad de los actos recurridos.

Dado traslado de la anterior demanda al señor Abogado del Estado, la contestó oponiéndose a ella y suplicando la desestimación del recurso.

La Sala no estimó necesaria la celebración de vista pública y, en sustitución de las mismas, las partes presentaron sus escritos de conclusiones sucintas. Cuando correspondió por turno, se señaló para la votación y fallo el día 12 de enero de 1990.

Es objeto de impugnación, a través del presente recurso contencioso-administrativo, un acuerdo del Consejo de Ministros adoptado en 20 de mayo de 1988 en virtud del cual se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por don Luis Antonio, en nombre y representación de la Associacio d'Objetors de Conciencia de Barcelona, contra el Real Decreto 20/1988, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de la Prestación Social de los Objetores de Conciencia. La cuestión que se somete al estudio y decisión de este Tribunal estriba en dilucidar si ese Real Decreto y el Reglamento que articula son o no nulos de pleno derecho a tenor de las alegaciones que se formulan en la demanda, siendo los motivos concretos de nulidad que constituyen el cuerpo argumental, sucintamente expuestos, los siguientes:

1. nulidad de pleno derecho por haber sido dictados fuera del plazo de tres meses establecido por la disposición final de la Ley 48/1984; b) nulidad de pleno derecho por haber sido elaborados sin haberse concedido audiencia o participación alguna a la entidad recurrente y a otras de análoga naturaleza directamente afectadas por las disposiciones; c) nulidad de los artículos 2 y 44 a 55 por vulnerar el artículo

25.1 de la Constitución; de los artículos 4.2-c) y 44-i) del Reglamento por vulnerar el artículo 30.2 de la Constitución; d) desviación de poder en cuanto los artículos 27 y siguientes del Reglamento facultan a la Administración Pública para establecer cupos anuales para la realización de la prestación social sustitutoria. Es fácil de ver que los motivos de impugnación hacen referencia a cuándo se ha elaborado la disposición impugnada, a cómo se ha elaborado y a qué se ha reglamentado.

Estudiamos ahora la primera de las alegaciones formuladas por la «Associacio d'Objetors de Conciencia», que propugna la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 20/1988, de 15 de enero, del Ministerio de Justicia y el Reglamento que articula por haber incurrido en infracción de la disposición final de la Ley 48/1984 al haber sido dictado fuera del imperativo plazo de los tres meses que en dicha disposición final se estableció; e igualmente en vicio de inconstitucionalidad, por violación de los principios fundamentales de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el artículo 9.3 de la Constitución.

Ante todo hay que dejar constatados los siguientes datos fácticos: a) la Ley 48/1984, de 26 de diciembre, que regula la objeción de conciencia y la prestación social sustitutoria, y la Ley Orgánica de la misma fecha, número 8/1984, sobre regímenes de recursos y penal en caso de objeción de conciencia, entraron en vigor el 18 de enero de 1985; el plazo de tres meses para la constitución del Consejo General de Objeción de Conciencia, que establecía la disposición transitoria primera de la Ley 48/1984, quedó cumplido en abril de 1985 mediante la publicación del Real Decreto 551/1985. El resto de la Ley 48/1984 se ha desarrollado mediante este Real Decreto 20/1985, de 15 de enero, que ahora se impugna, y que entró en vigor casi treinta y cuatro meses después del plazo establecido en la disposición final de aquella Ley; b) en la elaboración del Real Decreto, la Comisión Permanente del Consejo de Estado ha emitido informes en 27 de junio de 1985, en 14 de noviembre del mismo año y en 22 de octubre de 1987; la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia lo hizo en 23 de junio de 1987, y la Secretaría General Técnica del Ministerio para las Administraciones Públicas informó en 10 de julio de ese año; c) respecto a la concreta cuestión que ahora nos ocupa, el Consejo de Estado, en su primer informe, dijo que el plazo de los tres meses establecido en la disposición final de la Ley 48/1984 había expirado en 18 de abril de 1985, lo cual no quería decir que el Gobierno hubiese perdido la oportunidad de dictar las disposiciones complementarias de la Ley, pues no es un plazo de caducidad, y el Gobierno puede ejercitar su potestad en el momento que considere oportuno: otra cosa es que sea aconsejable respetar el plazo para evitar eventuales efectos secundarios; en su último informe mantiene este criterio, si bien apostilla que, dos años después de vencido dicho plazo, la propuesta de proyecto de desarrollo de las previsiones de la Ley ha de estimarse necesaria y urgente, ya que los plazos que las leyes marcan para su desarrollo reglamentario «no son de caducidad, salvo que otra cosa se derive de sus términos, de tal modo que, una vez vencidos, el Consejo de Ministros pierda dicha competencia»; d) en el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia se reconoce que «es obvio que el plazo establecido en la citada disposición final, tres meses a partir de su entrada en vigor, expiró el 18 de abril de 1985», pero se estima que ello no es óbice para que el Gobierno pueda ejercitar su potestad reglamentaria en el momento que considere oportuno, ya que los plazos que marcan las leyes no implican caducidad.

El ordenamiento jurídico-administrativo tiene una estructura jerarquizada desde la cúspide, que es la Ley (Constitución-Leyes), hasta las disposiciones emanadas de las autoridades y órganos inferiores, en cuya escalada pendiente el Decreto ocupa el segundo lugar tras la Ley -"lato sensu»-, con la importante función de ser el instrumento a través del cual la Administración ejerce sustancialmente su potestad reglamentaria. Pero así como la Ley expresa la voluntad de la comunidad, el Reglamento es una norma secundaria que aunque opera el desarrollo casuístico de aquélla y la complementa es inferior a ella y nunca puede contradecirla. Desde el punto de vista del Derecho positivo el artículo 9.3 de la Constitución garantiza esta jerarquía normativa, que ya venía establecida en el artículo 23 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, encontrando tal garantía su plasmación concreta en los artículos 26, en relación con el 28 de dicha Ley, y el 47.2 de la de Procedimiento Administrativo en cuanto estos preceptos sancionan con la nulidad de pleno derecho a las disposiciones administrativas que contradigan a la Ley. Por otra parte, el artículo 97 de la norma suprema amojona el ámbito de la potestad reglamentaria en cuanto la Administración ha de ejercerla de acuerdo con la Constitución y con las Leyes, en tanto el artículo 103 acentúa que la Administración Pública ha de servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia y jerarquía y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

Entrando ya de lleno en el caso concreto que nos ocupa con base a cuanto acabamos de exponer, estimamos procedente inquirir cuál haya sido la voluntad real del legislador en cuanto al factor tiempo en las disposiciones transitorias y final de la Ley 48/1984, de 26 de diciembre. Las dos leyes reguladoras de la objeción de conciencia surgen con seis años de retraso respecto de la Constitución, en época en que el problema de la objeción aparece ya con una dimensión ciudadana que hace inaplazable su regulación. De ahí que las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley 48/1984 establezcan un escalonamiento de tres meses para la constitución del Consejo Nacional de Objeción de Conciencia y otros tres meses después para la legalización de la situación de los objetares que hubieren alegado tal derecho para rehusar el cumplimiento de sus deberes militares por razones ideológicas o religiosas. Y de ahí que el legislador, en la disposición final, encomiende al Gobierno que, también en plazo de tres meses, a partir de la vigencia de la Ley, elabore las disposiciones reglamentarias precisas para su ejecución. No debe caber duda racional alguna que éste era un plazo urgente, apremiante, perentorio, y así se expresa gramaticalmente al emplear el verbo «elaborar» en forma imperativa. De no ser así podría haber empleado una fórmula tan usual como «a la mayor brevedad posible» u otra similar. La voluntad del legislador es, pues, una voluntad de urgencia. El Abogado del Estado se opone a la pretensión de la Asociación demandante, alegando en primer lugar que nos encontramos en presencia del ejercicio de la potestad reglamentaria, competencia básica del Gobierno sin sometimiento previo o habilitación o concesión por Ley; hasta tal punto que la Administración podía elaborar el Reglamento cuando lo estimase oportuno o conveniente, sin sujeción o vinculación alguna al plazo de la disposición final. Expuesto así, sin más, semejante argumento es absolutamente repudiable. No se discute, no se pone en tela de juicio, que el Gobierno ha actuado en el ejercicio de su potestad reglamentaria; pero ello ha de hacerse, como antes hemos señalado, de acuerdo con la Constitución. Lo contrario nos sitúa más allá de la discrecionalidad y nos instala en la pura arbitrariedad, cuya interdicción está garantizada por el artículo 9 de aquella Ley fundamental. Arguye el Defensor del Estado, en segundo lugar, que la disposición final se refiere a elaboración de la norma reglamentaria, pero no a aprobación o publicación de la misma; es decir, no se refiere a un resultado normativo. Este argumento es igualmente rechazable. Es cierto que, gramaticalmente, elaboración significa preparación de un producto mediante un trabajo adecuado. Pero como hemos dicho antes, lo que perseguía la disposición final es que el producto estuviese elaborado en tres meses, no que se iniciase en ese plazo y se trabajase en el mismo «sine die». Ello nos conduciría a la pura inseguridad jurídica, con el mismo resultado de disconformidad con el artículo 9. Por último, alega que era conveniente esperar a la publicación del Reglamento del Servicio Militar y a la sentencia que dictase el Tribunal Constitucional en el recurso de inconstitucionalidad que contra las dos leyes de diciembre de 1984, sobre el servicio militar y la objeción de conciencia, había interpuesto el Defensor del Pueblo en fecha 23 de marzo de 1985. Esta argumento sí debe ser tenido en cuenta en cuanto debe reconocérsele validez para justificar el extraordinario retraso en la aparición del Reglamento. El Reglamento de la Ley del Servicio Militar se publicó en 2 de abril de 1986 y el Tribunal Constitucional resolvió el recurso en sentencia de 27 de octubre de 1987, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 12 de noviembre del mismo año. Si como dice el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la elaboración de las disposiciones de carácter general se pretende garantizar la legalidad, el acierto y la oportunidad de aquellos con los estudios e informes previos, además de con la participación ciudadana que promueven el artículo 130 de dicha Ley, y, con mucho mayor vigor y amplitud, el artículo 105 de la Constitución la pretensión de conseguir tales calidades a costa del retraso temporal debe considerarse como una justificación de la demora. No obstante ello, se echa de menos que la explicación que ahora se da en esta vía jurisdiccional no haya sido ubicada en el Preámbulo que prologa el Real Decreto en cuestión. Con ello se hubiera dado debido cumplimiento al artículo 20 de la Constitución que consagra el derecho a la información que tienen los ciudadanos; lo exotérico y no lo esotérico debe presidir la actuación de los poderes públicos. En definitiva, la tesis postulada por la demandante de que el retraso, ciertamente considerable, en la publicación del Reglamento de la prestación social de los objetores de conciencia, en abierta contradicción con lo preceptuado en la disposición final de la Ley 48/1984, debería generar la nulidad de pleno derecho del Decreto que lo regula, no puede prosperar al existir esos motivos que tienen entidad suficiente para justificar el extraordinario retraso que, ciertamente, se ha dado.

Se alega en segundo término que el Real Decreto del Ministerio de Justicia 20/1988, de 15 de enero, y el Reglamento que articula son nulos de pleno derecho por infracción del artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de los artículos 47, 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo en cuanto concierne al procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general y por estar afectado de vicio de inconstitucionalidad al infringir lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución. Ante todo es de ver que no hay duda alguna de la falta de participación o audiencia que se alega, puesto que en el índice del expediente administrativo no hay constancia alguna en tal sentido y porque, además, el Consejo de Ministros, al desestimar el recurso de reposición, reconoce que ese requisito no ha sido cumplido en el presenta caso. La cuestión de si la decisión administrativa de oír a las entidades a que se refiere el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo es de naturaleza discrecional y no imperativa o no lo es, con la consecuencia de que su omisión provoque o no la nulidad de la disposición en cuya elaboración no se adoptase tal decisión, ha sido tratada y resuelta por la Sala especial de revisión del Tribunal Supremo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que ha unificado criterios divergentes mantenidos por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Alto Tribunal, creando además una doctrina ya consolidada [sentencias de 7 de julio (recurso 303/1987) y 25 de septiembre de 1989 (recursos 197/1988 y 246/1987)l. En síntesis, la doctrina jurisprudencial parte de que la realidad social a que se refiere el artículo 3 del Código Civil comprende hoy en su ámbito conceptual también la realidad política del artículo 1 de la Constitución en cuanto proclama que España es un Estado social y democrático de Derecho. En esta realidad el artículo 9 encomienda a los poderes públicos -y por tanto a Jueces y Tribunales en cuanto integrantes del Poder Judicial- facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social; y en el apartado 3 garantiza la interdicción de la arbitrariedad de tales poderes públicos. Más recientemente, la Ley Orgánica del Poder Judicial, en sus artículos 5 y 7, ordena a Jueces y Tribunales interpretar y aplicar las leyes y reglamentos en armonía con los principios constitucionales y la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional, así como garantizar los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del título primero de la Constitución, y también proteger los derechos e intereses legítimos individuales y colectivos, debiendo reconocerse para la defensa de estos últimos la legitimación de asociaciones, corporaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción. Se reconoce en la doctrina jurisprudencial que la realidad social y política imperante en 1958, año de aparición de la Ley de Procedimiento Administrativa, hacía prácticamente imposible la aplicación de criterios como los expuestos. De ahí la timidez y aun la prevención con que el legislador dio entrada a la participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales en el artículo 130.4, exigiendo para ello una serie de requisitos tales que, más bien, pudieran parecer obstáculos a su ejercicio. De ahí también la cautela de las primeras sentencias en la interpretación de este precepto al sintonizar con la «mens legis» y con la «voluntas legislatoris» imperantes a la sazón, aunque sin que fuese luego obstáculo a que paulatinamente, en avance casi siempre rectilíneo, la jurisprudencia fuese profundizando en las dos vías en las que debía hacerlo: en la forja del criterio de que el trámite de audiencia a sindicatos y demás entidades asociativas es de preceptiva observancia y en modo alguno discrecional de la Administración, si bien su exigibilidad está en relación con los varios conceptos jurídicos indeterminados expuestos en el propio precepto que operan positiva o negativamente, y en el mantenimiento de que la omisión del referido trámite -supuesta la concurrencia de requisitos- debe calificarse de vicio esencial que genera la correspondiente nulidad e invalidez en la disposición. Vías ampliamente ensanchadas y facilitadas con la aparición del régimen constitucional, en el que la participación ciudadana está proclamada y reconocida en la Constitución en los ámbitos de la enseñanza y la educación; en los asuntos públicos; en la salubridad pública y nivel de vida; en los medios de comunicación social dependientes del Estado; en el campo de la justicia mediante la acción popular y el Jurado; en la planificación de la economía; en la elaboración de proposiciones de Ley, y, en el espacio concreto que ahora nos ocupa, en el artículo 105, en el que se reconoce no sólo a organizaciones y asociaciones, sino directamente a los ciudadanos. La conclusión a que llega la doctrina jurisprudencial que venimos glosando es clara y terminante: la omisión del trámite de audiencia - participación- en la elaboración de disposiciones generales a los entes asociativos que resultan afectados por ellas, en cuanto vulnera los artículos 9 y 105 de la Constitución, comporta que los Jueces y Tribunales, en aplicación de los artículos 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial declaren la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones. Las sentencias citadas, dictadas en revisión, permiten también salir al paso de la objeción que aquí opone el Abogado del Estado al decir que en tanto no se haya desarrollado el artículo 105 de la Constitución no cabe reconocer a esos entes asociativos la participación que el precepto constitucional les reconoce. El derecho a participar consagrado en aquel artículo nace con la Constitución y es de aplicación directa; así lo viene manteniendo el Tribunal Constitucional desde la sentencia de 8 de junio de 1981 «La reserva de Ley que efectúa en este punto el artículo 105 de la norma fundamental no tiene el significado de diferir la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas hasta el momento en que se dicte una Ley posterior a la Constitución». De manera que, como ha quedado expuesto, la exégesis del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo realizada a la luz de los principios constitucionales no puede hacer coincidir el alcance de tal precepto con el que pudiera suponérsele en 1958. Tampoco ha hecho referencia alguna el Abogado del Estado a la posibilidad o conveniencia o necesidad de solicitar el informe de los afectados teniendo en cuenta la naturaleza e importancia del derecho a reglamentar, que ha sido calificado por el Tribunal Constitucional (sentencia del Tribunal Supremo de 27 de octubre) de excepcional, puesto que es el derecho a una exención de norma general, a un deber constitucional como es el de la defensa de España y, además, es una manifestación o especificación del derecho fundamental de libertad de conciencia, que a su vez lo es de la libertad ideológica garantizada en el artículo 16 de la Constitución; de tal modo que la reserva de Ley establecida en el artículo 30.2 de la Carta Magna significa tan solo la «interpositio legislatoris» para regular el ejercicio de ese derecho, que no su reconocimiento; siempre con sujeción a lo establecido en los artículos 30.2 y en el 53.2 que otorga a los objetares de conciencia la facultad de # recurrir en amparo ante el Tribunal Constitucional, como ocurre con los demás derechos fundamentales reconocidos en el artículo 14 y la sección primera del capítulo segundo (sentencias del Tribunal Supremo de 13 de mayo y 30 de junio de 1982). Con ello, lamentablemente, no se ha tenido en cuenta que en el cauce del procedimiento de elaboración de disposiciones siempre hay un núcleo de oportunidad donde son posibles diversidad de soluciones justas, como ya dijo la sentencia de 29 de diciembre de 1986. No hay constancia en el expediente administrativo de actuación alguna de la Administración que revele su voluntad de dar publicidad al proceso de elaboración del Reglamento que estaba confeccionado para facilitar así -o de cualquier otro modo- la participación ciudadana, cumpliendo con ello la obligación que la impone el artículo 9 de la Constitución. Por último, la asociación demandante que está inscrita como tal en el Registro correspondiente no ha sido oída como expresamente reconoce el Consejo de Ministros, siendo de añadir que hubiera sido sumamente sencillo la publicación de edictos que abrieran la oportunidad de ser oídas a las entidades afectadas por otra parte, ha de subrayarse que en ningún momento se hizo constar en el expediente administrativo la existencia de razones de interés público que impidieran la observancia del trámite examinado, tal como exige el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

En atención a lo anteriormente expuesto y razonado procede desestimar el primero de los motivos de nulidad esgrimidos por la actora y, estimando el segundo, anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 20 de mayo de 1988 por no ser ajustado a Derecho, y en consecuencia declarar la nulidad de pleno derecho del Real Decreto de 15 de enero de 1988 y del Reglamento aprobado en el mismo que regula la prestación social de los objetares de conciencia. No siendo por ello procedente ni necesario entrar en el estudio de los restantes motivos de impugnación que se refieren al fondo del asunto y que afectan a diversos artículos del Reglamento.

No se aprecian motivos especiales para formular un particular pronunciamiento en cuanto a las costas al no darse para ello las circunstancias contenidas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

Tanto en vía administrativa como en las presentes actuaciones judiciales, la Asociación recurrente ha denunciado el no haberse concedido a la misma el trámite de audiencia en el proceso de elaboración de la disposición general de que se trata. El problema, pues, a examinar se concreta en determinar si en el caso que se enjuicia puede estimarse que se han infringido los artículos 105 de la Constitución y 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo por la indicada falta de audiencia a la asociación recurrente.

Para pronunciarse en relación con el problema apuntado en el razonamiento anterior, preciso es tener en cuenta que, según resulta de la copia del poder para pleitos, la asociación interesada se inscribió en el Registro de Asociaciones de Barcelona de la Generalidad de Cataluña con el número 7.869, de fecha 23 de marzo de 1987. El examen de las actuaciones pone asimismo de manifiesto que el expediente administrativo se inicia con un anteproyecto del Real Decreto de referencia de fecha 7 de junio de 1985. Igualmente, de dicho expediente resulta que éste fue enviado por el Ministerio de Justicia al Consejo de Estado para dictamen en fecha 16 de julio de 1987, emitiéndose el indicado dictamen el 22 de octubre siguiente. El Real Decreto impugnado es de fecha 15 de enero de 1988. De los antecedentes que se acaban de expresar resulta que la asociación en cuestión se inscribió en el Registro correspondiente unos cuatro meses antes de que el expediente de que se trata fuese enviado a dictamen del Consejo de Estado y, emitido éste, el Real Decreto referido se aprobó unos tres meses después. No consta en las actuaciones cuál fuese la actividad pública desplegada por la asociación interesada una vez que tuvo lugar la inscripción mencionada. Tampoco se ha hecho por dicha asociación ninguna alegación con referencia a la indicada actividad, sin que, por tanto, resulte dato alguno que permita afirmar que la Administración que tramitaba el expediente al que nos referimos fuese conocedora de la existencia de la asociación recurrente, lo que impide afirmar que en el caso que se analiza se cometiese la infracción de los preceptos legales antes indicados. Si bien, como antes quedó indicado, el defecto que viene analizando se ha alegado con referencia a la asociación recurrente, tampoco resulta del examen de los autos que existan otras asociaciones a las que se hubiera debido otorgar el trámite de audiencia. A estos efectos interesa señalar que en la providencia de incoación del recurso que nos ocupa se ordenó emplazar «a quienes sean titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo y aparezcan identificados plenamente en el citado expediente». Pues bien, librada la oportuna comunicación al Ministerio de Justicia, por éste se informó «que no apareciendo identificados plenamente en el expediente posibles interesados en el mantenimiento de la resolución recurrida que sean titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, no se ha podido efectuar emplazamiento alguno». Ninguna alegación se ha hecho por la parte recurrente en relación con la indicada comunicación del Ministerio de Justicia. No existen, por tanto, como ya se ha adelantado, elementos en las actuaciones que acrediten la existencia de otras asociaciones interesadas.

Aunque se hubiera acreditado en los autos que la Administración que tramitaba el expediente en cuestión hubiera debido conceder el trámite de audiencia a la asociación recurrente por constarle la existencia de ésta, tampoco, a juicio del Magistrado que firma el presente voto particular procedería la estimación de la nulidad de pleno derecho a la que llega la sentencia de la que se disiente. Conclusión la acabada de expresar que se apoya en las consideraciones que seguidamente se van a indicar.

Se fundamenta la sentencia en cuestión en la doctrina de la Sala Especial de Revisión, que recientemente ha declarado el carácter imperativo del trámite de audiencia que se analiza, con la consecuencia de que su omisión provoca la nulidad de la disposición general de que se trate. Pero en la indicada sentencia, así como también en la demanda de este recurso, se hace referencia a otras declaraciones jurisprudenciales que es preciso analizar. Se cita en la sentencia mencionada otra de 29 de diciembre de 1986 en la que se pone de relieve que en el cauce del procedimiento de elaboración de disposiciones generales siempre hay un núcleo de oportunidad donde son posibles diversidad de soluciones justas. Realmente esta posibilidad acabada de indicar justifica el trámite de audiencia tantas veces aludido. La finalidad de este trámite es por tanto la de proporcionar al órgano administrativo correspondiente los datos necesarios para que la decisión a tomar sea la más conveniente, con lo que se garantizan los derechos e intereses de los posibles afectados y el interés público. Como se sabe, la Ley de Procedimiento Administrativo habla de garantizar, a través del procedimiento de elaboración de referencia, «la legalidad, acierto y oportunidad» de la disposición. Señalada por tanto la finalidad del trámite, para no incurrir en una aplicación mecánica del ordenamiento jurídico que lleve a declarar la nulidad de una disposición general sin más análisis que la comprobación de la ausencia del trámite en cuestión, preciso es en cada caso, siempre que ello sea posible, analizar si la omisión de la audiencia de los interesados ha supuesto una frustración de la finalidad perseguida con el indicado trámite. La posibilidad de este examen será factible en aquellos casos como el que ahora se enjuicia en los que el interesado no se haya limitado a las vías administrativa y judicial a denunciar el vicio en cuestión por haber expuesto ampliamente cuantas alegaciones estimó oportunas en relación con los demás problemas planteados en las actuaciones. Si del análisis de dichas alegaciones puede racionalmente entenderse que la audiencia en vía administrativa del interesado no habría variado el texto de la disposición de que se trate, no tiene sentido, por no frustrarse la finalidad de la Ley, anular la disposición por la falta del mencionado trámite. En la dirección que se acaba de apuntar están declaraciones judiciales que se citan en la demanda de este recurso. Se alude en dicho escrito a la sentencia de 23 de marzo de 1981 en la que se expresa la necesidad de comprobar el trámite omitido en, la elaboración de la disposición general, pues sólo se producirá la nulidad de la disposición si el trámite no cumplido es esencial, «teniendo en cuenta la gravedad del vicio denunciado y la trascendencia práctica que el mismo puede producir». En definitiva, será preciso en cada caso analizar si la omisión de la audiencia ha supuesto o no realmente un incumplimiento de la finalidad perseguida por la Ley con objeto de evitar que una omisión puramente formal del repetido trámite pueda suponer una anulación de la disposición general dados los perjuicios que normalmente acompañarán a dicha anulación. Si este aspecto es preciso contemplarlo siempre, esta exigencia es aún más intensa en casos como el presente en los que se denuncian graves perjuicios que, lógicamente, se agravarían caso de accederse a la anulación pretendida.

El examen de las alegaciones hechas por la parte recurrente conduce a entender, como ya se adelantó, que aunque hubiera tenido lugar la audiencia de aquélla en vía administrativa, la misma no hubiera tenido trascendencia práctica si se tiene presente que las violaciones de preceptos legales que se ponen de relieve en la demanda no son estimables habida cuenta de los acertados razonamientos que se hacen por la Abogacía del Estado, razonamientos que este Magistrado entiende que deberían ser aceptados. Por otro lado, se señala también en la demanda que el Consejo Nacional de Conciencia ofrece una estructura «que garantiza en mayor medida la independencia y objetividad respecto a dicho Poder Ejecutivo». Con esta afirmación se cuestiona la solución del Reglamento impugnado que atribuye a una oficina de la Administración Pública las facultades de gestión, inspección y control de la prestación social de los objetores de conciencia. Se está aquí ante una propuesta de la parte recurrente que hace referencia al núcleo de oportunidad, antes aludido, que siempre existe en el cauce del procedimiento de una disposición general al poderse plantear diversas soluciones justas. Pero preciso es tener presente, como hace notar el Abogado del Estado, que la solución criticada es la adoptada por la Ley que desarrolla el Reglamento cuestionado. En resumen, si no son estimables las infracciones legales que se denuncian en la demanda y si las soluciones alternativas que se alegan con referencia a la regulación en cuestión tampoco pueden ser acogidas, aun entendiendo que se ha producido una omisión del trámite de audiencia, esta omisión es puramente formal al no haber supuesto una frustración de la finalidad perseguida por el ordenamiento al establecer el trámite en cuestión.

Por todo lo expuesto, el Magistrado que firma este voto entiende que el recurso contenciosoadministrativo de que se trata debió ser desestimado.

Publicación: La anterior sentencia y voto particular formulado por el Magistrado don Juan García Ramos Iturralde fueron leídos y publicados conjuntamente estando celebrando audiencia pública por el Ponente don Pedro Esteban Álamo y por el Magistrado señor Juan García Ramos Iturralde respectivamente, de lo que como Secretario certifico.