STS, 8 de Mayo de 1990

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Las Palmas se ha seguido el recurso número 587 de 1987, promovido por la Asociación de Autoturismos de San Fernando de Maspalomas, y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana y como coadyuvante la Asociación de Asalariados de Autotaxis y Autoturismos Costa Canaria, sobre transformación de licencias de autoturismos de clase B en autotaxis, clase A.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de octubre de

1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallo: 1º Desestimar el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la Asociación de Autoturismos de San Fernando de Maspalomas contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana de 30 de septiembre de 1987 por el que se decidió la transformación de las licencias de autoturismos (Clase B), en autotaxis (Clase A); Acuerdo que declaramos ajustado al Ordenamiento Jurídico. 2º No imponer las costas del recurso:

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1º La cuestión planteada en el presente recurso jurisdiccional se contrae exclusivamente, a dictaminar acerca de la legalidad del apartado "Segundo", del Acuerdo de 30 de septiembre de 1987, adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, en el cual se decidió "Transformar las licencias de autoturismos, Clase B, en autotaxis, clase A, con pleno respeto, no obstante a los derechos que pudieron asistir a los actuales titulares de licencias de autoturismos", acuerdo que se complementa con otros diversos tendentes a la adecuada consecución de dicho fin u objetivo principal. Ante tal texitura, conviene dejar constancia, previamente, de determinadas circunstancias normativas y fácticas, de conocimiento imprescindible 1 para el fin pretendido. 1) Que por "autotaxis" (clase A) hay que entenderlos "vehículos que prestan servicios medidos por contador taxímetro, ordinariamente, en suelo urbano o urbanizable definido en la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana o, en su caso, en el área unificada de servicio si fuera más amplia que el suelo referido, previa delimitación con arreglo a lo dispuesto en la normativa de ordenación de transportes terrestres. 2) Que por "autoturismos" (clase B), hay que entender los "vehículos que prestan servicios dentro o fuera de los núcleos urbanos antes dichos, sin contador taxímetro"; conceptos ambos contemplados en el artículo 2º del RD 763/1979, de 16 de marzo, que aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles ligeros . 3) Que hasta el momento de la aprobación de dicho Acuerdo, por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana tan sólo habían sido creadas licencias de autoturismos (B), si bien consta en el recurso como en Acuerdo adoptado, en expediente de tramitación paralela al de autos, en fecha 31 de octubre de 1987 fueron creadas 130 licencias de autotaxis (A), aprobándose las bases para la adjudicación de 65, y reservándose idéntico número para la transformación de las licencias de autoturismos -únicas hasta entonces existentes en el municipio- en licencias de autotaxis; Acuerdo pendiente de recurso ante la Sala.

2. a Varios son los argumentos utilizados por la Asociación de Autoturismos recurrente para oponerse al Acuerdo de transformación de licencias impugnado. Del contenido del último párrafo del artículo 2° del Reglamento citado ("A partir de la publicación del presente reglamento no se podrán crear ni conceder licencias de la clase B) -autoturismos- cuando existieran en la misma población licencias de la clase A"), pretende la Asociación recurrente obtener una interpretación "a contrario sensu", pretensión que no puede ser aceptada, ya que resulta, de todo punto posible, la creación de licencias de autotaxis cuando en la misma población existan licencias de autoturismos; de una parte, la conclusión contraria, a la que pretende llegar la Asociación recurrente, hubiera exigido un mandato tan terminante como el antes reseñado, que sin embargo no existe en la Ley; y, de otra parte, una interpretación sistemática -al margen de lo que luego se abundará de los artículos 12, 16.3, 27 y 36 del Reglamento permite concluir señalando: A) La posibilidad de subsistencia de ambos tipos de licencias en un municipio; B) la imposibilidad de creación de las de clase B, cuando ya exista alguna de la clase A (y nunca lo contrario); y C) la tendencia o intención del Reglamento de ir procediendo paulatinamente a la transformación -e incluso desaparición- de las licencias de autoturismos en beneficio y provecho de las licencias de autotaxis, pues es evidente que sólo éstos son los que pueden continuar creándose (en caso de coexistencia de ambos) y sólo aquellos (y no al revés) son los susceptibles de transformación, por los mecanismos previstos en los artículos 12 y 16, en estas de la clase

(A), (autotaxis). 3º Una segunda argumentación de la recurrente se centra en la especial configuración geográfica del Municipio de San Bartolomé de Tirajana, circunstancias de la que la recurrente deduce la imposibilidad de prestar el servicio "ordinariamente" (artículo 2° del Reglamento). Mas, dicho término, no hay que entenderlo en el sentido pretendido por la recurrente (esto es, como si la configuración geográfica impusiera ciertas especialidades en la prestación del servicio), sino en el sentido de que "normalmente" el servicio es prestado en el suelo urbano o urbanizable del término municipal, aunque (conforme al artículo 27 del Reglamento) sin descontar la posibilidad de prestación de servicios interurbanos; por otra parte la conocida consolidación urbanística de dicho municipio, sin prácticamente solución de continuidad a lo largo de la costa marítima del mismo, ha de prevalecer ante el hecho de que determinados núcleos de población se conectan entre sí por vía interurbana, de contar la misma (red arterial, tramo urbano o travesía) por su especial configuración con un régimen específico en los artículos 36 y siguientes de la Ley 25/1988, de 29 de julio, sobre Normas reguladoras de Carreteras y Caminos . 4º Tampoco las alusiones a la no delimitación del casco urbano o a la ausencia de Ordenanza específica para los autotaxis, con la finalidad de "evitar cualquier interferencia entre ambos" (artículo 27.3 del Reglamento) resultan de recibo, ya que en los apartados sexto y séptimo del mismo Acuerdo de 30 de septiembre, se requiere al Arquitecto Jefe Municipal con el fin de que proceda a la urgente confección de los planes de ampliación de la delimitación del casco urbano de la zona costera a efectos de transportes, delimitación (suelo urbano y suelo apto para urbanizar en las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico Municipal) aprobada por Acuerdo de 31 de octubre de 1987; y, por otra parte se encomienda a la Secretaría el estudio y redacción de la Ordenanza reguladora de autoturismo, conforme al artículo 27 citado, encargo que se reitera en el Acuerdo de 30 de diciembre de 1987. 5º El último argumento lo deduce la Asociación recurrente del tenor literal del artículo 16 del Reglamento, en su párrafo 3, precepto en el que, tras establecer de forma imperativa, que "en ningún caso se autorizará la transformación de la licencia de una clase en otra diferente", establece dos excepciones en las que dicha transformación resulta posible: a) El supuesto previsto en el artículo 12.b) del mismo Reglamento, precepto conforme al cual se permite solicitar licencias de autotaxis (A), a los titulares de licencias de la clase B (autoturismos), cuando ambos coexistan, pero con la condición de que estos (B) "sean poseedores de una sola de los de autoturismo, y se anule esta cuando obtengan la de autotaxi"; En síntesis, dicho precepto permite a los titulares de autoturismos el cambio o permuta de su licencia (B) por una nueva de autotaxis (A), cuando el Ayuntamiento haya creado y vaya a adjudicar nuevas licencias de este tipo, b) La segunda excepción, prevista en el mismo precepto, que se analiza (16.3) -y cuyo objetivo tan sólo abarca a transformar, como ya se ha dicho, la clase B en clase A-, establece para su viabilidad los siguientes requisitos: 1) Que los titulares de las clases A) y B) de una localidad acordasen la referida conversión de (B en A); 2) Que dicha conversión sea autorizada por el Ayuntamiento respectivo; y 3) Que en dicha localidad desaparezca, dentro del plazo que se determine, la modalidad de la clase B), con carácter definitivo. 6º La Asociación recurrente se opone al Acuerdo Municipal -por la vía de las excepciones expuestas- (argumentación común a ambas vías) por entender que la viabilidad de dichas excepciones es preciso limitarla temporalmente al momento de la entrada en vigor del Reglamento ( RD 763/1979, de 16 de marzo ); argumentación que deduce del artículo 2º (último párrafo) pero que no puede prosperar, de conformidad con lo expresado en el fundamento segundo de la presente sentencia. Tampoco -en relación con la vía del artículo 12.b- puede ser de recibo la argumentación de la necesidad de estar ultimado el expediente de adjudicación de las licencias de la clase A); pues no debe olvidarse que con fecha de 31 de octubre -y tras la tramitación de un procedimiento paralelo- por el Ayuntamiento fueron creadas 130 licencias de autotaxis, de las que 65 quedaron reservadas para la transformación -en las de dicha clase- de las hasta entonces existentes de autoturismos, debiendo observarse como, hasta entonces, el Acuerdo de transformación cuya legalidad ahora se revisa (apartado 5), había quedado condicionado a la resolución del "expediente que actualmente se tramita para la creación de licencias de autotaxis, clase A", y que lo fue -como se ha indicado- por Resolución de 30 de octubre de 1987. Por último -y también con respecto a la primera excepción- tampoco puede ser aceptada la argumentación de corresponder siempre la iniciativa a los titulares de licencias de clase B), pues, aparte de no expresarse dicho requisito en el precepto citado

(12.b), que reserva la iniciativa de los titulares para la transformación mediante solicitud, pero no para la creación de las nuevas licencias, en todo caso dicha libertad de transformación queda garantizada desde el momento en que el propio acuerdo que se impugna, de forma expresa se reconoce el pleno respeto a los derechos que pudiera asistir a los actuales titulares de licencias de autoturismos, requiriéndolos de forma individualizada para dicha transformación, la cual fue voluntariamente aceptada por los titulares de once licencias. 7º Con respecto a la segunda excepción (artículo 16.3), es preciso comenzar señalando la imposibilidad de aceptar la interpretación conforme a la cual es necesario el acuerdo de conversión de "todos" los titulares de licencias de clase B). La interpretación gramatical del precepto, el paralelismo del mismo con el antes analizado del artículo 16.b), y lo absurdo a que conduciría una interpretación conforme a la cual la sola voluntad de un titular podría limitar la capacidad organizativa de la Entidad Local, llevan a la conclusión de ser preciso interpretar dicho precepto dentro del ámbito de iniciativa individual de transformación antes expresado para la primera excepción. Por otra parte, la doble condición de autorización municipal, y de necesidad de plazo para la desaparición con carácter definitivo de las licencias -a extinguir- de clase B), queda suficientemente cumplido; la autorización -que no imposición- resulta más que implícita en el Acuerdo impugnado (que luego ratifica el Acuerdo de 30 de diciembre de 1987 de forma expresa, respecto de las titulares que voluntariamente aceptaron la transformación); y, por otra parte, la no limitación de la duración del plazo de extinción de las licencias de clase B), obliga a la desestimación del recurso planteado por encontrarse ajustado al Ordenamiento "gente el mecanismo de transformación de licencias de autoturismas en autotaxis previsto en el Acuerdo impugnado. 8º A las anteriores argumentaciones, desde otras perspectivas, y teniendo en cuenta que la diferencia esencial -en síntesisentre uno y otro tipo de licencias, no es otro que la existencia de taxímetro en los autotaxis, instrumento de control del que carecen los autoturismos, podrían añadirse los siguientes: 1) Lo establecido en la Ley 16/1987, de Ordenación de Transportes Terrestres, cuyo ámbito de aplicación abarca a los transportes de viajeros en vehículos automóviles por toda clase de vías terrestres, urbanas o interurbanas (artículo 1º ), Ley promulgada, entre otros extremos, por el hecho de la proliferación, en la regulación del transporte, de las normas de carácter reglamentario, con una cobertura de legalidad, muchas veces dudosas, y que, en su artículo 113 señala competencia de los municipios, con carácter general para la gestión y ordenación de los servicios urbanos de transportes de viajeros que se llevan a cabo dentro de los respectivos términos municipales, definiendo el mismo precepto dicho tipo de servicios, y reservando (artículo 115) a los órganos municipales competentes, el otorgamiento de los títulos habilitantes para la realización de los transportes urbanos de viajero, al resultar aplicable dicha normativa (artículo 2º) a la Administración Local, la cual -al igual que los demás poderes públicos- podrá limitar los principios que dicha legislación protege (de derecho de libre elección del usuario y de libertad de gestión empresarial), "por razones inherentes a la necesidad de promover el máximo aprovechamiento de los recursos y la eficaz prestación de los servicios" (artículo 4.3).

2) La normativa dictada en desarrollo del artículo 51.1 de la Constitución, precepto que obliga a los poderes públicos a garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos. En este sentido el artículo 41, en relación con el 28.2 de la Ley 25/1984, general para la defensa de los consumidores y usuarios -en cuya redacción se han contemplado los principios y directrices vigentes en esta materia en la Comunidad Económico Europea-, impone a las autoridades y Entidades locales el promover y desarrollar dicha protección, entre otros aspectos en el relativo a la inspección de servicios de transporte, en materia de precios; siendo, a tal efecto, procedimiento útil y eficaz la instalación de taxímetros pretendida por el Ayuntamiento en el Acuerdo impugnado. 9º De conformidad con el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional, no resultan de aplicación las costas del recurso."

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 24 de abril de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos los preceptos legales y reglamentarios de la sentencia apelada y los consignados en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.

Aceptando los fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada, con excepción del apartado 3 del octavo.

Reiteradas, en síntesis, las alegaciones contenidas en el escrito de la demanda en esta instancia por la Asociación apelante de la sentencia recurrida, procede mantener a esta en todos sus pronunciamientos y los motivos aducidos en fundamento de la desestimación del recurso interpuesto contra el Acuerdo del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana sobre la conversión en licencias de autotaxis, clase A), de las concedidas anteriormente para autoturismos, clase B).

El expediente tramitado para la transformación de licencias de autoturismo en licencias de autotaxis comporta, en este caso, al no existir con anterioridad licencias de esta clase A), el ejercicio de la potestad organizativa que corresponde a los Ayuntamientos en la esfera del gobierno y gestión de sus intereses, artículos 137 y 140 de la Constitución y artículo 4-I-a) de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 ; potestad de autogobierno supeditada a esa Ley, y a la que puedan promulgar las Comunidades Autónomas, de carácter complementario de la organización prevista en aquella, en todo aquello que su Reglamento Orgánico no disponga lo contrario, artículo 20.2) de la citada Ley; regulación de un servicio público de competencia municipal, artículo 25-I-LL), de conformidad en cuanto a su régimen subsantivo a lo dispuesto en la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma, artículo 5-B-a), y a la Ordenanza Municipal según este artículo, apartado B-b); de lo que se infiere que el Ayuntamiento demandado al adoptar el Acuerdo impugnado se acomodó a su competencia en materia organizativa del servicio de transporte de viajeros regulando la transformación de las licencias de clase B) en clase A) de autotaxis con la finalidad que se expresa en el preámbulo del Decreto de la Alcaldía de 25 de junio de 1987 "Respondiendo al sentir reiteradamente manifestado por una gran mayoría de usuarios del sector del taxi, en orden a la necesidad de disciplinar el régimen tarifario de tal servicio público ante la inseguridad y desconfianza que para el cliente supone el actual sistema de cobro, es por lo que, al margen y como necesario complemento de la resolución adoptada con esta misma fecha disponiendo la incoación de expediente para determinar la conveniencia y necesidad de creación en su caso de licencia de autotaxi, clase A (lo que de prosperar, entrañaría la imposibilidad de creación en lo sucesivo de nuevas licencias de autoturismo, clase b), se viene a disponer..."; criterio que se reitera en otros términos en el apartado segundo del preámbulo consignado en el Acuerdo impugnado, que implica la incidencia, como causa determinante de la creación de licencias de autotaxis y la transformación de las de clase B) en clase A), del propósito de la Administración de garantizar al usuario y a los titulares de las licencias de esos medios de transporte de la seguridad en la cuantía de la retribución por su medición mediante contador automático, artículo 2º del Real Decreto de 16 de marzo de 1979, por el que se determina que los servicios de los autotaxis pueden prestarse en todo el término municipal previa delimitación del área de servicio, por lo que procede convenir en que el acuerdo de transformación de las licencias de autoturismos en autotaxis se halla acertadamente fundado, y responde a lo dispuesto en el último apartado del meritado artículo 2º del citado Real Decreto al disponer: "A partir de la publicación del presente Reglamento no se podrán crear ni conceder licencias de la clase B) -autoturismos- cuando existieran en la misma población licencias de la clase A), lo que implica una preferencia para los autotaxis como medio de transporte de viajeros dentro de un municipio, sin que por esta norma se impida a "contrariu sensu" la creación de licencias de clase A) en municipios que existan de la clase B); cuya transformación voluntaria a que se contrae el acuerdo recurrido respetando la situación y derechos de sus titulares que no quieran obtener licencia de autotaxis exime de la condición de que desaparezcan dentro de un plazo determinado los autoturismos toda vez que esto se halla previsto solamente para el supuesto de que la transformación se pida por los titulares de la clase B), artículo 16 del Real Decreto indicado, que no impide la creación de licencias de la clase A) y, por ende, el derecho de los poseedores de licencias de autoturismos a obtener si lo desean la titularidad de un autotaxis; y en tanto subsistan las de autoturismos debe regularse el servicio, según dispone el artículo 27 de esa disposición, mediante ordenanza del servicio estableciendo los que hayan de prestar cada clase; ordenanza que según el acuerdo impugnado no podrá afectar a los derechos que pudieran asistir a los actuales titulares de licencias de autoturismo, apartado 2 del acuerdo recurrido, que será de aplicación a aquellos que no se acojan a la transformación voluntaria de sus licencias."

Esta Sala no puede aceptar las consideraciones del Tribunal de Instancia consignadas en el apartado 3 de su fundamento jurídico octavo, ya que, sin perjuicio de la erudición jurídica y acertadas consideraciones que en el mismo se manifiestan, no guardan la debida relación directa con el caso controvertido en este proceso y son meramente indicativas de un juicio que puede trascender al ejercicio del legislador, o de la Administración en tanto se acomode a la legislación vigente en nuestra nación.

Por lo expuesto procede desestimar el recurso interpuesto y confirmar la sentencia recurrida en todos sus pronunciamientos; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa .