STS, 16 de Mayo de 1990
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1990:12111 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 16 de Mayo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 868.- Sentencia de 16 de mayo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento, discrecionalidad, control judicial.
DOCTRINA: La potestad discrecional de planeamiento de la Administración está sometida a control
jurisdiccional a la luz de los principios generales del derecho. La revisión jurisdiccional de la
actuación administrativa ha de extenderse en primer lugar a la verificación de la realidad de los
hechos y en segundo lugar a valorar si la acción planificadora guarda coherencia y racionalidad con
aquéllos.
En la villa de Madrid, a dieciséis de mayo de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Asociación de Padres de Alumnos del Parque y don Marcelino, don Bernardo, don Luis, doña María Milagros, doña Maribel, don Juan Pedro, don Francisco, doña Erica, don Jose Augusto, doña María Purificación, doña Patricia, doña Fátima, doña Amanda ; doña Remedios, doña Gloria, doña Carmen, doña María Antonieta y don Gerardo, representados por el Procurador don Pedro Bermejo Jiménez, bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas el Principado de Asturias, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, y el Ayuntamiento de San Martín del Rey Aurelio, representado por el Procurador don Melquíades Álvarez- Buylla y Álvarez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovida contra la sentencia dictada en 11 de abril de 1988 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo, en recurso sobre aprobación de Normas Subsidiarias.
Es Ponente el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo se ha seguido el recurso número 180/1986, promovido por la Asociación de Padres de Alumnos del Parque y otros y en el que han sido partes demandadas el Principado de Asturias y el Ayuntamiento de San Martín de Rey Aurelio, sobre aprobación de Normas Subsidiarias.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 11 de abril de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallo: En atención a todo lo expuesto la Sala ha decidido: Rechazar las causas de inadmisibilidad alegadas en los escritos de contestación a la demanda, desestimando el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la "Asociación de Padres de Alumnos del Parque y Marcelino ", don Bernardo, don Luis, doña María Milagros, doña Maribel, don Juan Pedro, don Francisco, doña Erica, don Jose Augusto, doña María Purificación, doña Patricia, doña Fátima, doña Amanda, doña Remedios, doña Gloria, doña Carmen, doña María Antonieta y don Gerardo, representados por el Procurador don Guillermo Riestra Rodríguez, contra resolución de la Comisión de Urbanismo de Asturias, de fecha 29 de junio de 1985, representada por el Procurador don José Luis López Pérez y contra acuerdos del Ayuntamiento de San Martín del Rey Aurelio, de fechas 30 de noviembre de 1984, 22 de febrero y 29 de marzo de 1985, representado por el Procurador don Luis Miguel García Bueres, confirmando dichos acuerdos, por estar ajustados a Derecho, sin hacer declaración de las costas procesales."
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° La representación procesal de la demandante "Asociación de Padres del Parque y Marcelino " y los demás que en el encabezamiento de esta sentencia se relacionan, impugna en el presente proceso contencioso-administrativo, los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de San Martín del Rey Aurelio, de fechas 30 de noviembre de 1984, 22 de febrero y 29 de marzo de 1985 y la resolución de la Comisión de Urbanismo del Asturias, de 29 de junio de dicho año, publicada en el "Boletín Oficial del Principado de Asturias" y de la Provincia de fecha 20 de septiembre siguiente, aprobatoria de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del referido Ayuntamiento. 2.° En primer lugar, se hace preciso el examen y enjuiciamiento de las causas de inadmisibilidad alegadas en los escritos de contestación a la demanda. La representación procesal del Principado de Asturias estima inadmisible el proceso por acumulación indebida de pretensiones, oposición formal rechazable, al ser perfectamente compatible recurrir acuerdos municipales relativos a una permuta de bienes que la Asociación actora considera ilegal y uno de los fundamentos de su impugnación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, siendo la causa de la anulación de la primera aprobación provisional y de la reducción del suelo destinado uso escolar, acumulación advertida en el escrito de interposición del proceso, perfectamente factible según el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional, no siendo incompatibles las pretensiones actuadas, con independencia de la consideración y transcendencia jurídica que posteriormente nos merezcan. Por la representación procesal del Ayuntamiento de San Martín del Rey Aurelio, se invoca la inadmisibilidad del proceso, por varias razones: a) en la súplica del escrito de demanda se pretende la nulidad de los acuerdos municipales plenarios de 30 de noviembre de 1984 y 22 de febrero de 1985, no impugnados previamente a medio de recurso de reposición y por ser actos de aprobación provisional de las Normas Subsidiarias; b) en relación al acuerdo municipal de permuta, no dictado en la súplica de la demanda, por no haber sido recurrido igualmente en reposición y también por inexistencia de tal permuta y c) por no haberse impugnado la denegación presunta del recurso de súplica presentado al Consejo de Gobierno del Principado, no agotando la Comisión de Urbanismo de Asturias con su resoluciones, la vía administrativa. Tales oposiciones formales deben también desestimarse, en primer lugar, porque el acto de aprobación provisional no era en este caso recurrible, habiendo sido, además, objeto de reposición silenciado por el Ayuntamiento y en segundo lugar, es ello intranscendente, pues todo dependerá de la legalidad de la resolución de aprobación definitiva dictada por la Comisión de Urbanismo, objeto de súplica no resuelta en forma expresa por el Principado de Asturias. Afirmar la inadmisibilidad, diciendo que no se impugnó la denegación presunta del mencionado recurso de súplica, es un formalismo exagerado, carente de sentido, con sólo recordar analógicamente la norma contenida en el artículo 55.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . 3.° Los defectos formales en el procedimiento de elaboración de las Normas Subsidiarias invocados por la parte demandante no existen, careciendo de fundamento la alegación referente la imposibilidad de dejar sin efecto la aprobación provisional, que por su propia esencia y naturaleza no crea derechos subjetivos que impidan su modificación, ni era preciso un nuevo período de información pública, siendo plena competencia del planificador y urbanista, la fijación del suelo destinado a equipamiento escolar. En realidad, el Ayuntamiento de San Martín, con informe favorable de los técnicos y de la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia, estimó que el edificio de las llamadas "Escuelas Viejas" de Blimea, no era adecuado a su destino, por su pésimo estado de conservación y su situación al lado de la carretera general y separado del centro matriz por una vía férrea, limitándose la Corporación a una mutación de esa parcela, teniendo en cuenta las necesidades escolares propias de Sotrondio. No existe en el cambio producido la menor ilegalidad, al no incumplirse ninguna exigencia o previsión legal sobre dotaciones escolares consideradas convenientes por el Ministerio de Educación y por la ponencia técnica de la Comisión de Urbanismo. Esa decisión de modificar el destino de determinada superficie por parte del Ayuntamiento demandado, no puede ser objeto de revisión por la Sala que enjuicia, constituyendo una manifestación de la discrecionalidad propia del planeamiento, decisión la adoptada por el Ayuntamiento solicitada con fecha 30 de enero de 1984, por doña Erica, Presidente de la Asociación de Vecinos de la Parroquia de Blimea, ahora demandante en el proceso, estimando en esa fecha que las Escuelas Viejas destinadas a zona escolar debían ser polígono residencial o zona edificable. Además, está acreditado el hecho de que la oferta global de plazas escolares supera la demanda, siendo la Dirección Provincial del Ministerio de Educación, como se ha dicho, la que en informe de fecha 16 de julio de 1985, remitido a la Consejería de Ordenación del Territorio, propuso la supresión indicada, no sólo por la situación física y geográfica del edificio de las Escuelas Viejas, como se afirma en la demanda, sino teniendo presente la evolución de la población escolar de Blimea, poniendo en conocimiento de la citada Consejería, que se había propuesto a la Junta de Construcciones del Ministerio, para el año 1986, la construcción de seis nuevas unidades con el fin de sustituir a las dos unidades a suprimir, sugiriendo incluso la zona próxima al parque El Floran como conveniente para atender adecuadamente las necesidades tanto educativas como deportivas de la zona, evitando los riesgos de desplazamiento de los escolares. En último término, como se refleja gráficamente en un plano obrante en el documento número 5, se suprime el área de escuelas viejas y se crea otra colindante con centros escolares ya existentes, demostrándose con ello la realización de una actividad administrativa planificadora perfectamente coordinada entre la Administración Central del Estado y el Ayuntamiento de San Martín del Rey Aurelio, como lo acredita el acuerdo del Pleno de 27 de enero de 1984, en el que el señor Alcalde se refirió a las noticias procedentes de la Dirección Provincial sobre la próxima construcción de un Colegio de EGB en Sotrondio, circunstancia motivadora de las conversaciones habidas con determinados propietarios para obtener terrenos adecuados en la zona denominada "Campo de los Flechas", decisión del Ministerio comunicada el día 10 de enero de 1985, según se recoge en los acuerdos de la Comisión Permanente de 22 de enero y del Pleno de 12 de febrero de 1985. 4.° Estas conversaciones o trámites amistosos, tendentes a obtener los terrenos precisos, a ser posible sin necesidad de utilizar el procedimiento expropiatorio, son la causa y origen de los acuerdos municipales recurridos sobre la existencia de una permuta de un bien municipal, concretamente de la parcela en que se sitúan las Escuelas Viejas, y un terreno propiedad de don Víctor, sito en el "Campo de los Flechas" y si bien en acuerdo del Pleno de 29 de marzo de 1985, se aprobó un compromiso de permuta, el acuerdo de 12 de dicho mes y año, se limitó a iniciar el expediente de desafectación del dominio público de la finca denominada "Escuela Graduada", de Blimea, disponiendo el trámite de información pública durante un mes, en edicto publicado en el "Boletín Oficial del Principado de Asturias" y de la Provincia de 11 de abril de 1985, no existiendo acuerdo definitivo, siendo transcendente en esta cuestión, el documento suscrito entre el señor Alcalde y el citado propietario, de fecha 9 de octubre de 1985, por el que se deja en suspenso la ejecución del compromiso de permuta; razones que obligan a desestimar el recurso contencioso-administrativo. 5.° No existen méritos suficientes para hacer una expresa declaración de las costas procesales.
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 4 de mayo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
La sentencia de instancia, tras desestimar las alegaciones de inadmisibilidad del recurso opuestas por el Principado de Asturias y por el Ayuntamiento de San Martín del Rey Aurelio, entra en el fondo del asunto y estima conformes a Derecho los acuerdos del referido Ayuntamiento de fechas 30 de noviembre de 1984, 22 de febrero y 29 de marzo de 1985 así como la resolución de la Comisión de Urbanismo de Asturias de 29 de junio de 1985, en cuanto mediante ellos se llega a la aprobación definitiva de unas Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico de ámbito municipal del referido Ayuntamiento. La discrepancia de los apelantes -Asociación de Padres de Alumnos del Parque y otros litigantes individuales- se centra en los fundamentos de Derecho tercero y cuarto en los que, según los recurrentes, el Tribunal "a quo" no ha hecho uso de su potestad valorativa de las probas con arreglo a las normas de la sana crítica. Se insiste en que la modificación consistente en cambiar la calificación de la zona de las Escuelas Viejas de Blimea, en total 3.400 metros cuadrados, pasándolos de zona de equipamiento escolar a zona edificable, tiene como causa determinante la de tipo; transaccional referente a la adquisición de
1.700 metros cuadrados de terreno de Sotrondio propiedad de don Víctor en virtud de permuta lleva a cabo.
En la segunda instancia, por razones institucionales, al tratarse de depurar los resultados de la primera, se exige un examen crítico de las soluciones dadas en ésta, como base indispensable y racional del ámbito litigioso del debate ante el Tribunal "ad quem"; el apelante debe realizar ese examen crítico para llegar a demostrar o bien la inaplicación o la errónea aplicación de una norma; la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada. La Sala de Oviedo ha valorado con entero ajuste a Derecho las escasas pruebas propuestas por las partes, todas ellas documentales y con remisión al expediente administrativo. Y ha tenido en cuenta que la indudable potestad discrecional de planeamiento de la Administración, está sometida a control jurisdiccional a la luz de los principios generales del Derecho - artículo 1.°4 del Código Civil - que, al informar todo el ordenamiento jurídico y por tanto también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, imponen que la actuación de ésta se ajuste a las exigencias de esos principios, por cuanto la Administración no sólo está sometida a la Ley sino también al Derecho a tenor del artículo 103 de la Constitución . La revisión jurisdiccional de la actuación administrativa ha de extenderse en primer lugar a la verificación de la realidad de los hechos y en segundo lugar a valorar si la acción planificadora guarda coherencia y racionalidad con aquéllos; de suerte que siendo norte fundamental del "ius variandi" la satisfacción de intereses públicos o necesidades generales, aunque en algún punto las modificaciones que se hagan contradigan o lesionen derechos adquiridos, mientras no se acredite que ese interés público, tal y como casuísticamente se expresa en el artículo 3.º de la Ley del Suelo
, ha sido vulnerado o desatendido por el planeamiento, las decisiones administrativas no deben ser revocadas. Y precisamente ese ha sido el correcto análisis llevado a cabo en la sentencia de instancia, que esta Sala hace suyo, sin necesidad de incurrir en superfluas repeticiones. Tan sólo destacar que los juzgadores de instancia han tenido en cuenta que la plena competencia del planificador y urbanista en la fijación del suelo destinado a equipamiento escolar se ha basado, sustancialmente, en informes favorables de los técnicos y de la Dirección Provincial del Ministerio de Educación en cuanto a las pésimas condiciones de conservación de las llamadas "Escuelas Viejas" y en su inadecuada ubicación para las necesidades escolares actuales propias de Sotrondio y la evolución de la población escolar de Blimea; de tal modo que no se aprecia en el cambio producido la menor ilegalidad. Y tampoco se puede sostener, y mucho menos acreditar, que la permuta de que hablan los apelantes sea la causa determinante del cambio de clasificaciones de los terrenos; convenio de permuta que por otra parte ha quedado en suspenso en virtud de acuerdo municipal a tal efecto. Las alegaciones formuladas no reflejan sino un criterio distinto o una visión diferente del planeamiento llevado a cabo por el Ayuntamiento; criterio que se mantiene a ultranza aún después de que ambos hayan sido contrastados por una resolución judicial.
Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación interpuesta contra la sentencia de instancia que debe ser confirmada; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que desestimando como desestimamos la apelación interpuesta por el Procurador don Pedro Bermejo Jiménez en la representación que ostenta de Asociación de Padres de Alumnos del Parque y otros litigantes más contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo en fecha 11 de abril de 1988 en el recurso 180/1986 debemos confirmar y confirmamos la expresada sentencia por ser ajustada a Derecho; sin costas.
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico.- María Dolores Mosqueria.- Rubricado.
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