STS, 29 de Noviembre de 1990

Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso núm. 1.312/86, núm. Sección 45.810, promovido por don Raúl y en el que ha sido parte demandada el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta del Ministerio de Sanidad y Consumo, sobre sanción por infracción en materia de defensa del consumidor........ Segundo:

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 22 de abril de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: Estimar el presente recurso contencioso-administrativo porque el acto administrativo recurrido incurre en infracción del Ordenamiento jurídico; y, en su consecuencia, debe declarar y declara que el citado acto administrativo no es conforme a Derecho, anulándolo totalmente con las inherentes consecuencias legales, singularmente la de dejar sin efecto la sanción pecuniaria impuesta a la recurrente en el acto administrativo originario de 21 de diciembre de 1984 del Iltmo. Sr. Director general de Inspección del Consumo. Sin hacer una expresa declaración de condena respecto de las derivadas de este recurso jurisdiccional». Tercero: La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero.-La cuestión básica planteada en el presente recurso jurisdiccional es si la sanción pecuniaria impuesta a la recurrente como consecuencia de una presunta infracción en materia de defensa del consumidor en base al art. 3.°, apartado 3.3.3 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, regulador de las infracciones administrativas y sanciones en defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, consistente en vulnerar el art. 5.° del Decreto 233/1971, de 21 de enero, y el art. 17.1 de la Orden ministerial de 27 de febrero de 1973 por proceder a "la distribución y venta de material audiovisual cuyo contenido sea reproducible en la pantalla de un aparato receptor de uso particular, sin la correspondiente licencia", es o no conforme a Derecho. Segundo.-Con carácter previo por razones metodológicas ha de analizarse la cuestión suscitada por la recurrente acerca de la validez del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, y del Decreto 233/1971, de 21 de enero y Orden ministerial de 27 de febrero de 1973, ya que postula la anulación del acto administrativo sancionador en base a, entre otros motivos, la nulidad de las citadas normas reglamentarias. La posible nulidad del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, regulador de infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, vendría dada por la consideración de que la regulación de infracciones y sanciones administrativas en una norma reglamentaria debe serlo necesariamente en ejecución de una Ley previa que expresa y concretamente le habilite para ello y, en opinión de la parte recurrente, no existe la Ley que sirva de cobertura a la regulación de infracciones y sanciones administrativas por el Real Decreto de referencia. Es, en efecto, doctrina consolidada del Tribunal Constitucional -por todas, Sentencia 42/1987, de 7 de abril, en la que sistematiza la doctrina elaborada en muchas precedentes- que el art. 25 de la Constitución se extiende al ordenamiento administrativo sancionador comprendiendo una doble garantía, la primera de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones por cuanto el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora. Ahora bien, la doctrina expuesta se completa con dos puntualizaciones de relieve: En primer lugar, que la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal", habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan no pueden significar que el alcance de la reserva de ley sea tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales o materiales, por lo que la reserva de ley no excluye "la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley"; y, en segundo lugar, que es la entrada en vigor de la Constitución la que determina la exigencia de regulación legal, ya que no es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal, pero dicho supuesto es distinto de aquel en que la norma reglamentaria postconstitucional se limita sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, en cuyo caso no cabe hablar de remisión normativa, sino que en realidad se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales y a este tipo de complemento o especificación reglamentaria cabe referir, por lo que al derecho sancionador afecta, la validez declarada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984, cuando concuerda o se ampara en disposiciones igualmente válidas, bien porque se adecúa a la reserva constitucional de ley, bien porque esta reserva no le alcanza retroactivamente y ello por la sencilla razón de que en tal caso la disposición de desarrollo reglamentario no infringe la prohibición antes señalada de alterar el sistema sancionatorio administrativo sin cobertura legal apropiada. Estos razonamientos son íntegramente aplicables al Real Decreto 1945/1983, y ello sin necesidad de entrar a considerar tanto el argumento concerniente al mandato parlamentario a que hace referencia en su preámbulo cuanto el basado en la significación e incidencia que sobre el mismo operó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. En cuanto al primero de los aspectos porque, independientemente de la significación política del Acuerdo de 17 de septiembre de 1981 del Congreso de los Diputados es evidente que desde el punto de vista jurídico no se adecúa a la técnica que para los textos refundidos previenen los arts. 82 y siguientes de la Constitución . Y en cuanto a la incidencia de la Ley 26/1984, si bien es cierto que en su disposición final 2.a asume como norma reglamentaria la del Real Decreto referido en desarrollo de la tipificación de infracciones y sanciones que lleva a efecto en sus arts. 32 y siguientes, también es cierto que dicha cobertura legal en todo caso lo es con carácter ex post a la fecha de entrada en vigor de la propia Ley 26/1984 . Centrada así la cuestión, es patente que el Real Decreto 1945/1983 no incurre en vicio de nulidad por vulnerar el principio de reserva de ley consagrado en el art. 25 de la Constitución y ello, porque si bien es cierto que carece de cobertura legal desde su promulgación hasta la asunción que del mismo hace la Ley 26/1984, no es menos cierto que la citada norma reglamentaria postconstitucional en modo alguno innova el sistema de infracciones y sanciones en vigor, sino que se limita a aplicar ese sistema preestablecido mediante la refundición de disposiciones preconstitucionales igualmente válidas -básicamente el Decreto 3053/1966, de 17 de noviembre, regulador de infracciones y sanciones en disciplina de mercado, sobre cuya validez se ha pronunciado esta Sala y el propio Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones -porque esta reserva constitucional de ley no tiene alcance retroactivo- prescindiendo también de la consideración de que algunas de estas normas, como el propio Decreto 3052/1966 puedan tener la consideración de textos refundidos en sentido propio-, lo que permite concluir la conformidad con el art. 25 de la Constitución del Real Decreto 1945/1983 . Tampoco puede estimarse la inconstitucionalidad de los arts. 5.° del Decreto 233/1971 y art. 17.1 de la Orden ministerial de 27 de febrero de 1973 -únicos preceptos que deben ser aquí examinados porque son aquellos cuya aplicación al supuesto enjuiciado se pretende- y ello porque lo único que imponen es un régimen de autorización administrativa en la comercialización de determinados bienes que no incide en el ámbito de protección de la libertad de expresión consagrado en el art. 20 de la Constitución, ni el art. 38 del propio Texto Constitucional porque dicho precepto ha de interpretarse coordinadamente con el art. 128 de la Constitución, ni finalmente el art. 51.3 de la Constitución, ya que la exigencia de una norma con rango de Ley para la regulación de la materia en cuestión que consagra dicho precepto constitucional afecta únicamente a las normas dictadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, mientras que para las normas preconstitucionales, como son las presentes, tiene reiteradamente declarado el Tribunal Constitucional que no puede pretenderse la derogación de las mismas por la Constitución o bien su inconstitucionalidad sobrevenida cuando se refiere a aspectos no sustantivos de las normas, sino exclusivamente del mecanismo de producción de las mismas y éste lo ha sido conforme a la legislación vigente en el momento en que fueron dictadas, cual es el caso presente. Tercero.-Entrando ya en el examen de la infracción que tipifica el art. 3.°, apartado 3.3.3 del Real Decreto 1945/1983, en relación con el art. 5.° del Decreto 233/1971, ha de ponerse de manifiesto que dicha infracción queda tipificada como la distribución y venta de material audiovisual sin la correspondiente licencia, sin extender más allá los límites de la misma y concretamente sin exigir que dicha licencia figure impresa, o de cualquier otro modo, en las carátulas de las películas para comercialización en vídeo. Es, por tanto, la ausencia de licencia lo que determina la comisión de la infracción en cuestión y aunque "los hechos que figuren recogidos en las actas de la inspección se presumirán ciertos, salvo que del conjunto de las pruebas que se practiquen resulte concluyente lo contrario", conforme al art. 17.3 del Real Decreto 1945/1983, que consagra la presunción iuris tantum de certeza de las actas de la inspección es lo cierto que en el supuesto ahora enjuiciado ni en el acta de la inspección, documento dotado de fuerza probatoria, ni en ningún momento ulterior del procedimiento administrativo sancionador ha quedado probado por la Administración que la recurrente careciera de la licencia en cuestión, ya que dicho elemento de hecho no ha sido objeto de prueba en ningún momento. Por ello, y prescindiendo de otras consideraciones, la falta de prueba de la ausencia de licencia determina, en virtud de la aplicación del principio constitucional de presunción de inocencia consagrado en el art. 24 de la Constitución, que por la Sala se aprecie que la recurrente no ha cometido la infracción que se le imputa. Cuarto.-Además de la falta de prueba de la ausencia de licencia en la recurrente es preciso plantearse si dicha licencia era o no exigible a la misma y en este orden de razonamiento la obligación que impone el art. 5.° del Decreto 233/1971 es que "no podrá precederse a la distribución y venta de material audiovisual, cuyo contenido sea reproducible en la pantalla de un aparato receptor de uso particular, sin la correspondiente licencia que se otorgará tras el examen por el Ministerio de Información y Turismo de la adecuación entre lo producido y el proyecto previamente autorizado". La licencia a que se refiere el citado precepto es, por tanto, una autorización cuyas notas distintivas son: En primer lugar, que su objeto es únicamente la comprobación de la adecuación entre lo producido y el proyecto previamente autorizado; en segundo lugar, y en íntima relación con lo anterior, es evidente que debe tratarse de una única licencia por película original y no por cada una de las copias que se realicen de la misma, dado que el objeto de la licencia; en tercer lugar y dado que no lo exige expresamente el precepto, no puede sostenerse que el número de la licencia o cualquier otra circunstancia deba constar de manera específica en las carátulas de las películas que se comercializan o distribuyen; y, finalmente, que dicha única licencia debe ser obtenida por aquel que va a proceder a la distribución y venta de material audiovisual, ya que es él quien interesará del Ministerio en cuestión al examen de la adecuación entre lo producido y el proyecto previamente autorizado. Y es claro que estas circunstancias no concurren en los establecimientos dedicados al alquiler de material audiovisual, ya que los mismos son únicamente propietarios de copias, no del original que es sobre el que se obtuvo, o se debió obtener, la correspondiente licencia. Y encontrándose la recurrente en esta última circunstancia no pueda, por tanto, exigirse a la misma el cumplimiento de la obligación impuesta en el art. 5.° del Decreto 233/1971, ya que no se encuentra incluida dentro del ámbito de aplicación material del precepto en cuestión, por lo que no puede incumplir la obligación que en el mismo se impone y, consiguientemente, cometer la infracción que se le imputa. A mayor abundamiento se llega a la misma conclusión mediante el examen comparativo entre el art. 5° del Decreto 233/1971 y el art. 1.° del Real Decreto 2332/1983, de 1 de septiembre, de venta, distribución y exhibición pública de material audiovisual, si bien la licencia a que se refiere el art. 5.° del Decreto previamente citado se sustituye por el "certificado de calificación" en el art. 1.° del Real Decreto 2332/1983 . Y, en efecto, el párrafo segundo del art. 1.° del Real Decreto últimamente citado, impone la obligación de obtener el certificado de calificación únicamente a los titulares de derechos de explotación de material audiovisual, circunstancia que evidentemente no concurre en la recurrente que únicamente adquiere en propiedad copias manteniéndose los derechos de explotación en su titular originario. Y es precisamente en el art. 3.° de este Real Decreto cuando se impone por primera vez que en el soporte o carátula de cada copia se transcriba impreso el contenido literal del certificado, obligación por tanto que no existía con anterioridad a la entrada en vigor de este precepto y que no puede exigirse con carácter retroactivo al objeto de imponer una sanción administrativa dado el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras que consagra el art. 9.° de la Constitución . Quinto.-De todo lo expuesto se deduce la procedencia de estimar el recurso, sin que de las actuaciones practicadas se aprecie temeridad o mala fe en las partes que motiven un especial pronunciamiento en costas a los efectos del art. 131.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa ». Cuarto: Contra dicha Sentencia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales. Quinto: Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 20 de noviembre de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la Sentencia apelada y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.

Aceptando los fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida.

La problemática suscitada en este proceso, sobre la cual se ha pronunciado esta Sala de Sentencias de 13 de diciembre de 1989, 19 de diciembre de 1989 y 26 de febrero de 1990, entre otras, declarando que la distribución, venta y alquiler de material audiovisual cuyo contenido sea reproducible en la pantalla de un aparato de uso particular sin la correspondiente licencia administrativa, no podía estimarse recurso en el art. 3.3.3 del Real Decreto de 22 de junio de 1983, cuya legalidad fue asumida por la Ley General para la Defensa del Consumidor, de 19 de julio de 1984, disposición final 2.a, y declarada aplicable por este Tribunal en Sentencias de 10 de febrero de 1988 y 6 de junio de 1988 al resolver las reclamaciones directas interpuestas contra el mismo, en relación con el Decreto de 21 de enero de 1971, art. 5.°, y la Orden de 27 de enero de 1973 ; ya que por esas disposiciones se reguló el visado y la autorización para la producción de material audiovisual tras el examen por el referido Ministerio (el de Información y Turismo) de la adecuación entre lo producido y el proyecto previamente aprobado, lo que implica que el destinatario de esa normativa era el productor del material y no los meros distribuidores de lo ya autorizado; sin que en las resoluciones impugnadas se invoque la aplicación del Real Decreto de 1 de septiembre de 1983 ni del expediente se desprenda que los «los videocasetes» objeto de la inspección de fecha 9 de mayo de 1984 hubieran sido elaborados con posterioridad a la entrada en vigor de esa disposición, ni que el plazo para legalizarlas, de haberse producido en tiempo anterior, hubiera finalizado, ya que según la Orden de 14 de enero de 1984 podía hacerse hasta el 31 de mayo de 1984; y habiéndose realizado la inspección el 9 de mayo de 1984, cuando el Decreto de 21 de enero de 1971 y la Orden de 27 de febrero de 1973 habían sido sustituidos por el Real Decreto de 1 de septiembre de 1983, desarrollado por la mentada Orden de 14 de enero de 1984, no eran ya aplicables dichas disposiciones; y los hechos que podrían entenderse como constitutivos de la infracción a que se contrae el art. 3.3.3 del Real Decreto de 22 de junio de 1983 «El incumplimiento de las disposiciones administrativas sobre la prohibición de elaborar y/o comercializar determinados productos, y la comercialización o distribución de aquellos que precisen autorización administrativa...», en relación con el certificado de calificación y que conste éste en cada una de las carátulas de las copias la concesión de la licencia a que se refieren los arts. 1.° y 3.° del mentado Real Decreto de 1 de septiembre de 1983, no fueron objeto del expediente sancionador que formuló los cargos y sancionó unos hechos al amparo del Decreto de 1971 y Orden de 1973. Segundo: Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según el art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.