STS, 11 de Diciembre de 1990
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 11 Diciembre 1990 |
. 2.093.-Sentenda de 11 de diciembre de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación núm. 387/1989.
MATERIA: Licencia de obras.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo . Reglamento de Disciplina Urbanística . Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1959, 15 de noviembre de 1961, 7 de octubre de 1964, y 26 de septiembre y 7 de octubre de 1980 .
DOCTRINA: El otorgamiento o denegación de una licencia se debe actuar dentro de la más estricta
legalidad, lo que impide establecer restricciones discrecionales.
En la villa de Madrid, a once de diciembre de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Aurelio y don Gustavo, representados por el Procurador Sr. Ibáñez de la Cadiniere, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Pollensa, representado por el Procurador Sr. Alvarez Buylla, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia de 23 de diciembre de 1988 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, en recurso sobre licencia de obras.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca se ha seguido el recurso núm. 340/87, promovido por don Aurelio y don Gustavo, y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Pollensa, sobre licencia de obras.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 23 de diciembre de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Que desestimando el recurso contencioso-administativo interpuesto por la representación de don Aurelio y don Gustavo, contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Pollensa de 14 de julio de 1986, denegatorio de licencia de obras para un edificio de viviendas sito en la Urbanización Cala Carbó, parcelas 41, 43 y 45, así como contra el Acuerdo de dicho organismo de 22 de junio de 1987 desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el anterior, debemos declarar y declaramos dichos actos administrativos, conformes con el Ordenamiento jurídico y, en su consecuencia, los confirmamos, sin hacer expresa declaración sobre las costas procesales».
La referida Sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero.-Que en el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Aurelio y don Gustavo
, se examina la legalidad del Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Pollensa de 22 de junio de 1987, en cuanto acto administrativo final objeto de la impugnación jurisdicción, por el que, al desestimar la reposición oportunamente deducida frente al anterior emitido de 14 de julio de 1986, por el propio órgano de la Corporación local, decidió denegar a los actores la licencia de construcción solicitada para un edificio de viviendas sito en la Urbanización Cala Caro (Mallorca), parcelas 41, 43 y 45, por cuanto de acuerdo al informe de los S.T.M., si bien al no detallarse los usos permitidos en el Plan General Parcial y Plan Parcial, es necesario acudir a las normas del Plan Provincial que son de aplicación con carácter complementario y que permiten la agrupación de varias viviendas en un edificio, la infraestructura urbanística proyectada que carece de red de evacuación de aguas residuales, limita el uso a la vivienda aislada. Segundo.-Que la función revisora atribuida a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no significa que ésta deba resolver solamente aquellas cuestiones sobre las que la Administración resolvió, sino que también debe hacerlo respecto a aquellas en las que, pudiendo y debiendo resolver, ésta no lo hizo, examinando con toda amplitud si el actuar de la Administración se ajustó al Ordenamiento jurídico, sobre todo en materia como la presente, de otorgamiento de licencias, donde en su concesión o denegación se ha de actuar dentro de la más estricta legalidad; pues bien, sobre esta base y teniendo en cuenta el actuar de las partes en el presente procedimiento, es indudable que el punto de partida de la presente resolución es el examen del informe técnico del Arquitecto municipal del Ayuntamiento de Pollensa, que dio origen al actuar de la Administración, y de todos los motivos de denegación que se recogen en el mismo, no pudiendo limitarse el examen a los alegados por la parte actora y recogidos por los acuerdos impugnados, ya que aquel principio revisor así lo exige, sin que ello pueda significar indefensión para los actores, por cuanto han tenido ocasión de exponer sus alegaciones en relación a ellos, en el acto de la vista. Tercero.-Que aunque por ser sobradamente conocido pudiera parecer innecesario, sin embargo, para una mayor claridad y comprensión de los razonamientos que siguen, conviene sentar como punto de partida que les sirva de base, el que la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, a que se refiere el capítulo II del título IV de la Ley del Suelo, y el título I del Reglamento de Disciplina Urbanística, promulgado por Real Decreto 1187/1978, de 23 de junio, que se extiende, tanto a la actividad urbanística de los particulares, como a la actividad de los órganos del Estado o Entidades de Derecho Público que administran bienes estatales ( art. 7.1 del Reglamento citado ) se lleva a cabo, principalmente, mediante el acto admistrativo municipal de sometimiento a previa licencia que regulan los arts. 178 y 1.179 de la Ley del Suelo, y í.° al 17 del Reglamento citado, en concordancia con el art. 5.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 ; acto éste que, según reiterada y constante jurisprudencia, desde las Sentencias más antiguas, como las de 11 de marzo de 1959, 15 de noviembre de 1961 y 7 de octubre de 1964, hasta las más modernas, de 26 de septiembre y 7 de octubre de 1980, se configura con arreglo a los siguientes caracteres específicos: a) El que los Ayuntamientos, como integrantes de la Administración Pública, ostentan evidentemente la potestad' de someter el ejercicio del derecho de propiedad demanial o privada, al requisito de la previa licencia, con la finalidad de armonizar el disfrute del derecho, con las exigencias que impone el interés general urbanístico; b) que, sin embargo, la licencia no concede ni otorga ningún derecho, pues lo único que realiza el acto administrativo municipal con esta potestad es autorizar el ejercicio del derecho ya existente, una vez asegurado que la forma de este disfrute es acorde con las disposiciones de carácter general que de alguna manera limitan, condicionan o pautan su ejercicio, pues en palabras del art. 76 de la Ley del Suelo "las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en la Ley, o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de los predios"; c) que, por ello, cualquier condicionamiento del dominio y, en consecuencia, del ius edificandi, tiene que estar recogido en disposiciones legales 9 reglamentarias, o planificadoras de carácter general, previamente establecidas por los órganos competentes y mediante el procedimiento establecido en cada caso, de tal manera que el condicionamiento o la limitación afecte, no a un supuesto singular, dependiente de la discrecionalidad administrativa, sino a la generalidad de supuestos análogos, y d) en consecuencia, en el otorgamiento o denegación de la licencia se ha de actuar dentro de la más estricta legalidad, pues la Administración no es libre para decidir si otorga o no licencia, puesto que el contenido del acto ha de ser por entero reglado, Jo que impide establecer restricciones discrecionales, en cuanto que el contenido del acto no depende del libre arbitrio o de la discrecionalidad de la Administración, pues ésta ha de actuar vinculada a los dictados de las normas y de los planes operantes en cada caso. Cuarto.-Que el art. 82 del Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, configura el concepto jurídico-urbanístico de solar, en base a tres requisitos concurrentes, tales como que se trate de una superficie de suelo urbano, que reúna aptitud para la edificación y que se halle debidamente urbanizada en los términos formulados por el citado precepto con referencia a los arts. 78 y 81.2, es decir, suministro de energía eléctrica, calzada pavimentada y encintado de aceras; concurrencia de todos los servicios mínimos exigidos, que es totalmente necesario no como posibilidad sino como realidad; añadiendo el art. 83.1, que si no merecen esta condición de solares por no reunir alguno de los requisitos expresados, el propietario habrá de asegurar la ejecución simultánea de la urbanización y edificación prestando al efecto las garantías que se fijen. Pues bien, de las pruebas practicadas con especial atención a las periciales, apreciadas en su conjunto, queda acreditado que las parcelas de autos no reúnen la condición de solares, puesto que aun cuando conforme a lo ordenado en el Plan Parcial pudiera sustituirse el alumbramiento y evacuación de aguas por los aljibes y fosas sépticas, y subsidiariamente, en un sentido amplio, por la depuradora proyectada, es un hecho evidente la falta de alumbrado público y, sobre todo, el encintado de acera sin que este último esté ordenado en el propio proyecto de edificación, ni se ha asegurado y garantizado por los propietarios. Quinto.-Que el segundo de los obstáculos señalados en el informe de los Servicios Técnicos Municipales y que motivan la denegación de la licencia solicitada, se centra en la determinación de que la edificación de las distintas viviendas se proyecta en una parcela resultante de la agrupación de las correspondientes a los núms. 41, 43 y 45 del plano de parcelación, motivando con ello, no sólo grandes diferencias lineales entre el proyecto y plano parcelario, como en lo referente a la superficie total resultante, sino además en la posibilidad de edificación de mayor volumen. Determinación alegada por el Ayuntamiento en su contestación de demanda que ha quedado probada por la prueba pericial, obrantes a los folios 123 y 124 de los autos, en donde se dice que las dimensiones lineales aparecen con "sensibles diferencias"; que "la diferencia de superficie entre el Plan Parcial y el proyecto es de 851,50 metros cuadrados, y que el volumen previsto se sobrepasa al permitido en el Plan Parcial según la superficie de solares definida individualmente y considerada en éste"; en consecuencia, es claro que la agrupación parcelaria, y que podría dar lugar a un procedimiento de "normalización de fincas" de los arts. 117 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, viene a contradecir el Plan Parcial y, con ello, indudablemente una alteración esencial del mismo con el consiguiente perjuicio para terceros no advertidos de tal circunstancia. Sexto.-Las anteriores argumentación y hechos probados son suficientes para declarar la conformidad con el Ordenamiento jurídico de los acuerdos impugnados y la legalidad de la denegación de la licencia solicitada, con la consiguiente desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, sin que pueda servir de obstáculo para dicha declaración, las alusiones de la parte actora a los principios de igualdad y no discriminación, así como a la teoría de los actos propios, por cuanto independientemente de que, como ha afirmado reiterada doctrina jurisprudencial, manifestado, por todas, en la Sentencia de 2 de julio de 1984, de que la doctrina del precedente sólo puede tener aplicación en el campo de la legalidad, cuyo principio impide que la anterior conducta municipal, contraria a las normas en materia de otorgamiento de licencias, pueda servir de base para justificar nuevas ilegalidades, es lo cierto que no se ha acreditado por los recurrentes que los anteriores otorgamientos lo fueran por idénticas circunstancias y condicionamientos».
Contra dicha Sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 27 de noviembre de 1990. en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los fundamentos primero al sexto, ambos inclusive, de la Sentencia apelada.
Este Tribunal Supremo, actuando como Sala de apelación, acepta y hace suyos los fundamentos primero al sexto de la Sentencia impugnada, que acaban de ser transcritos en esta Sentencia.
Los argumentos empleados por la parte apelante no añaden nada nuevo a los que empleó en primera instancia, por lo que la simple aceptación de los argumentos empleados por el Tribunal de primera nos eximiría de mayor razonamiento. No obstante, este Tribunal considera necesario añadir: a) Que el hecho de que se hayan otorgado determinadas licencias en la misma urbanización no es razón determinante del otorgamiento de la que aquí se discute, b) Que el hecho de que la propia Sala de primera instancia haya empleado criterios contradictorios en otras Sentencias relativos a la misma urbanización, no implica necesariamente que exista incoherencia entre ellas y desde luego esa incoherencia aquí no aparece probada, c) Que en último término lo que aquí se está discutiendo es un problema de valoración de prueba y, en particular, se cuestiona el alcance que haya que dar a la prueba y, concretamente, al informe pericial obrante en autos. Y entonces resulta, por lo menos, lo siguiente:
Que las afirmaciones de los Peritos aparecen muy matizadas en cada caso y el apelante prescinde de esas matizaciones, y no se ocupa de probar, cuando la matización implica excepción, que esa excepción le es aplicable; por ejemplo, cuando dicen que se puede sobrepasar la edificabilidad, añaden «si se trata de la construcción de un edificio singular», lo que aquí no consta.
Otras veces hacen afirmaciones que hubieran exigido aclaraciones que no se han solicitado; por ejemplo, cuando dice que el bordillo aparece granado, «aunque no de una manera específica».
Que el Secretario del Ayuntamiento certifica -y no hay prueba en contrario- que no se han dejado los espacios necesarios para las aceras cuyo encintado no ha sido construido. Tercero: Por todo ello, debe confirmarse la Sentencia impugnada, sin que haya lugar a imponer costas.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Aurelio y don Gustavo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de 23 de diciembre de 1988 (recaída en el proceso 340/87), la cual debemos confirmar y confirmamos por ser ajustada a Derecho. Sin costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José Ignacio Jiménez Hernández.-Julián García Estartús.- Francisco González Navarro. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
