STS, 9 de Julio de 1991
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1991:7805 |
| Fecha de Resolución | 9 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.221.-Sentencia de 9 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Licencia de apertura de establecimiento. Redacción de la Sentencia.
NORMAS APLICADAS: Art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Art. 131 de la Ley
Jurisdiccional.
DOCTRINA: No es la Sala sentenciadora, sino el propio apelante, quien desconoce lo que dispone
el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a propósito de la forma de redactar las Sentencias
mediante las diferenciales expresiones que pormenoriza para las que se dicten por los órganos de
los distintos órganos judiciales, a excepción, precisamente, de la descripción de los «hechos
probados» que, por las consecuencias que estos tienen en el proceso penal y no en el
contencioso-administrativo, solo la exige en su caso, sin que en otro orden de cosas se aprecie
confusión alguna en la Sentencia entre los fundamentos de Derecho y el relato de los antecedentes
o presupuestos de hecho, porque aquella distinción, en contra de lo que, al respecto, se alega, no
es consecuencia del principio jurídico que el apelante cita sobre la aportación de los hechos por los
litigantes y la aplicación o dación de la norma jurídica por parte del Juez o Tribunal.
En la villa de Madrid, a nueve de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Cañete de las Torres, representado por la Procuradora señora Montes Agustí, siendo parte apelada don Héctor , representado por el Procurador señor Rosch Nadal, ambos bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 27 de abril de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Sevilla , en recurso sobre licencia de apertura de establecimiento.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Sevilla se ha seguido el recurso núm. 976/1986, promovido por don Héctor y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Cañete de las Torres, sobre licencia de apertura de un establecimiento.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 27 de abril de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Que accediéndose a las pretensiones deducidas por don Héctor contra los acuerdos de 19 de agosto de 1985 y 17 de febrero de 1986 del Excmo. Ayuntamiento de Cañete de las Torres -Córdoba-, los anulamos por no estar ajustados a Derecho, así como la licencia de apertura de comedor colectivo concedido a doña Teresa . Sin costas.»
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° La demandada señora Teresa solicitó del Municipio demandado licencia municipal para ejercer la actividad complementaria en el local de Córdoba núm. 4, de comedor colectivo, siendo la actividad principal la de "Cine de invierno y cine al aire libre en la temporada de verano, desde hace unos veinticinco años aproximadamente". Por acuerdo de 19 de agosto de 1985, ratificado en reposición por el de 17 de febrero de 1986, dicho Ayuntamiento concedió a la demandada licencia municipal para la apertura y funcionamiento de un establecimiento dedicado a comedor colectivo, sito en locales contiguos de cines de invierno y verano, ubicados en calle Córdoba núm. 4, dedicados también a su tradicional uso de proyección de películas cinematográficas con el nombre de "Cine Santa Ana", bajo ciertas condiciones de aforo y un nuevo acceso del local de verano con anchura de tres metros. 2° El recurrente, titular de otro comedor colectivo, pretende en este proceso la nulidad de dichos acuerdos y de la licencia concedida por estimar: a) Existe confusión sobre el lugar de ubicación del comedor, dado que el anuncio (folios 24 y 25) se indica que es "en calle Santa Ana, 6" y se pide y concede para Córdoba núm. 4, lo que produce confusión e indefensión, b) Incompatibilidad del arquitecto técnico autor del proyecto base de la licencia, al ser técnico contratado por el Ayuntamiento, c) Infracción del art. 2 del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Recreativos , al ser la calle de acceso de ancho inferior al exigido y con circulación rodada prohibida, d) Incompatibilidad de las actividades de cine y comedor en el mismo local. 3.° Al constituir el conjunto de locales -planos folios 5 y 6- la cabecera de una manzana delimitada por las calles Santa Ana, Llanete y Córdoba; tener sólo acceso a la calle Córdoba, su destino tradicional cine, e indicarse en el anuncio que el local se encuentra "sito en planta baja de un edificio ubicado en calle Santa Ana, 6, dedicado a salón cine Santa Ana", no existe la menor duda sobre su situación, tenga o no salida a calle Santa Ana, error material que puede motivar anulabilidad por no producir indefensión que es lo que exige el art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo . 4.° Igual ocurre con la pretendida incompatibilidad desde el momento que está probado que el autor del proyecto no es funcionario del Ayuntamiento y sí sólo contratado para algunos casos concretos, que no es el de autos, en el que informó la Unidad Técnica de Asistencia a Municipios de la Diputación de Córdoba. 5.° En el caso de actividad de comedores colectivos existen competencias exclusivas de los Ayuntamientos y competencias concurrentes con la Consejería de Salud, Gobernación y Gobierno Civil. Las competencias exclusivas de los Municipios son las de licencia de obras, bien sean de nueva planta o de adaptación y reforma que se tramitarán y resolverán conforme al art. 9 del Reglamento de Servicios , teniendo en cuenta si el proyecto de obras se adapta o no a la normativa urbanística vigente, como indica el art. 21 de dicho Reglamento; y las de apertura del establecimiento en los que la autoridad municipal interviene para verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso estuvieran dispuestas en las normas urbanísticas, no pudiéndose otorgar la primera sin el otorgamiento de la segunda "cuando con arreglo al proyecto, presentado, a edificación de un inmueble se destinará específicamente a establecimiento de características determinadas (art. 22), debiéndose tramitar el expediente de dichas licencias de apertura por las normas del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 y reforma de 5 de noviembre de 1964 », cuando las "actividades, produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad o higiene del medio ambiente" (art. 1), figuren o no en el nomenclátor anejo al Reglamento (art. 2), calificándose "como molestas las actividades que constituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan o por los humos, gases, olores, nieblas, polvos en suspensión o sustancias que eliminen". Las competencias concurrentes con las Administraciones indicadas están reguladas por el Reglamento de Comedores Colectivos, aprobado por Real Decreto 2817/1983, de 13 de octubre, y el Reglamento de Espectáculos Públicos, aprobado por Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto , que deben ser tenidos en cuenta también por los Ayuntamientos como normas más específicas en los expedientes indicados. 6.° En el caso presente el Ayuntamiento demandado no se ha pronunciado sobre la necesaria licencia para las obras de adaptación, dado que no puede concebirse que lo pretendido por la demandada sea simultanear las actividades de cine y comedor colectivo sobre el mismo local, puesto que prohibe terminantemente el art. 3.1 del Real Decreto .817/1983 citado, al disponer que "todos los locales destinados a comedores y a la manipulación de alimentos a consumir en aquéllos, estarán convenientemente diferenciados y debidamente aislados de otros ajenos a sus cometidos específicos". Por ello el art. 36.b).2 del Real Decreto 2816/1982 determina que "toda obra de reforma o adaptación en edificios o locales ya destinados a espectáculos o recreos públicos, deberá servir para poner en armonía con este Reglamento las partes, servicios o instalaciones a que afecte y, por consiguiente, no se autorizarán obras que conserven las características antiguas, afectadas por la reforma o adaptación, cuando éstas no están de acuerdo con lo dispuesto en este Reglamento"; y el art. 40.3 invierte el orden indicado del art. 22.3del Reglamento de Servicios al determinar que la licencia de apertura de establecimientos públicos, entre otras actividades a que extiende su ámbito dicho Reglamento (art. 1 y anexo IV) "tendrá por objeto comprobar que la construcción o la reforma y las instalaciones se ajustan íntegramente a las previsiones del proyecto previamente por el Ayuntamiento al conceder las licencias de obras a que se refiere el art. 36" antes transcrito. De ahí, que al no haberse concedido la preceptiva licencia de obras de adaptación de los locales destinados a cine a locales de comedor colectivo y haberse concedido una licencia de apertura de dicho comedor sin seguir los cauces del Reglamento de Industrias Molestas, y con vulneración de la prohibición de simultanear sobre un mismo local dos actividades incompatibles, obliga a declarar la nulidad de los acuerdos impugnados. 7.° Pero es más, la licencia autoriza unos aforos máximos de 300 personas para el local de invierno y 400 personas para el local de verano, con lo que se vulnera el apartado b) del párrafo 1 del art. 2 del Real Decreto 2816/1982 , que exige que "todos los edificios y locales cubiertos destinados a espectáculos públicos se construirán con fachada y salida a vías públicas o espacios abiertos aptos para circulación rodada cuyo número y anchura mínima", será "si el aforo excede de 300 personas y no es superior a 700", el "de 12,50 metros de ancho". Basta examinar el plano obrante en el expediente para ver que tanto el local de invierno como el de verano no tienen más salida que a la calle Córdoba, que tiene una anchura de solo 3,45 metros, sin que pueda suplirse la falta de anchura de la vía pública estimando como espacio abierto el local de cine de verano, puesto que éste no es apto para la circulación urbana, y la finalidad de dicho precepto no es un capricho de la Administración, sino una garantía de seguridad para las personas en caso de siniestro, peligro o alarma. El art. 26.3 no es aplicable al caso de autos, dado que se refiere a campos de deportes y recintos destinados a espectáculos o recreos públicos y no comedores colectivos. 8.° No es de estimar temeridad ni mala fe para hacer una declaración expresa sobre las costas causadas.»
Contra dicha Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 2 de julio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Vistos la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985; el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955; el de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961; el General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de 27 de agosto de 1982; el Real Decreto de 13 de octubre de 1983, por el que se aprueba el Reglamento de Comedores Colectivos; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y demás disposiciones de pertinente aplicación .
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la Sentencia apelada.
La crítica de la Sentencia apelada que hace el Ayuntamiento que la impugna carece de relevancia para justificar la pretensión revocatoria que deduce, lo mismo en lo que hace referencia a los defectos formales en que considera que el Tribunal a quo ha incidido como en lo concerniente a la improcedencia de que éste -en cuanto a la cuestión de fondo- decidiera anular los actos administrativos impugnados de adverso, pues, por lo que a aquéllos hace referencia, no es la Sala sentenciadora sino el propio apelante quien desconoce lo que dispone el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a propósito de la forma de redactar las Sentencias mediante las diferenciadas expresiones que pormenoriza para las que se dicten por los órganos de las distintas órdenes judiciales, a excepción, precisamente, de la descripción de los «hechos probados» que, por las consecuencias que éstos tienen en el proceso penal, y no en el contencioso-administrativo, sólo la exige «en su caso», sin que, en otro orden de cosas, se aprecie confusión alguna en la Sentencia entre los fundamentos de Derecho y el relato de los antecedentes o presupuestos de hecho, porque aquella distinción, en contra de lo que, al respecto, se alega, no es consecuencia del principio jurídico que el apelante cita sobre la aportación de los hechos por los litigantes y la aplicación o dación de la norma jurídica por parte del Juez o Tribunal.
Tampoco es admisible sostener que, al resolver la Sala de instancia en el sentido en que lo hizo, desconociera cuál es la finalidad de las licencias municipales, porque, por lo mismo que, como se sostiene por el Ayuntamiento apelante, éstas tienen carácter reglado y en este caso, congruentemente, la Corporación Municipal tenía que atenerse al ordenamiento jurídico que cita en sus alegaciones actuales, losacuerdos que la misma produjo tenían que declararse nulos, toda vez que la actividad que se proponía ejercer el solicitante de la licencia incidía en un supuesto de normativas concurrentes, a la conjunción de las cuales debió estar la Administración municipal, y como a ello no se atuvo, como se razona en las acertadas consideraciones que en la Sentencia se hacen, con cita de las concretas exigencias establecidas por el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas y por el que han de regirse los comedores colectivos, la actividad autorizada por la licencia no podía autorizarse en las circunstancias propuestas, lo cual no supone -en contra de lo que en las alegaciones consigna el Ayuntamiento- que lo único que pretendía el promotor del recurso era ejercer el monopolio de otra idéntica que venía ejerciendo en la localidad, pues, como con razón responde éste en las suyas, la realidad era que el «que ha debido ajustar su local a las disposiciones legales pertinentes» no ha de sufrir «la competencia ilícita de quien pretende competir con él sin otro título que la, al menos, aparente proclividad de la Corporación Municipal a menospreciar» sus «intereses ... y favorecer los de sus oponentes».
Por todo lo que queda razonado y por los razonamientos de la Sentencia recurrida, es procedente que la misma se confirme, sin que, a efectos de costas procesales, se aprecie la incidencia de alguna de las partes en las previsiones establecidas por el art. 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cañete de las Torres, debemos confirmar y confirmamos la Sentencia dictada, con fecha 27 de abril de 1987, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Sevilla , en los autos de que aquél dimana, que anulaba los acuerdos de dicha Corporación Municipal de 19 de agosto de 1985 y 17 de febrero de 1986, sobre la licencia municipal a que dicha Sentencia se refiere, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don José María Reyes Monterreal, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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La participación ciudadana en la elaboración de disposiciones reglamentarias: Participación funcional e iniciativa reglamentaria
...[37] . Así lo recoge la STC 119/1995, de 17 de julio, que cita, entre otras, las STS de 28 de octubre de 1988, 11 de marzo de 1991, 9 de julio de 1991 y 23 de junio de 1994. [38] . «Que se trata de supuestos distintos resulta no sólo de la expresión ciudadanos afectados que utiliza la norma......