STS, 15 de Diciembre de 1993

Por la representación del Sr. Domingo y otros se interpuso, al amparo de la Ley 62/1978, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 574/1991, de 22 de abril , ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que lo admitió, acordando su tramitación por las normas de la citada Ley, requiriendo telegráficamente al Ministerio de Educación y Ciencia para que en el plazo de cinco días remitiera el expediente administrativo y alegare lo que estimare procedente como fundamento del acto impugnado, debiendo notificarse de inmediato la resolución que ordene la remisión del expediente a todos los interesados en el mismo, emplazándoles por término de cinco días, con los apercibimientos del art. 10.4.° de la expresada Ley, y acordando la publicación del oportuno anuncio en el «Boletín Oficial del Estado», interponiéndose por el Sr. Abogado del Estado recurso de súplica por entender que la competencia correspondía al Tribunal Supremo, declarándolo así la Sala de la Audiencia Nacional mediante Auto de 28 de octubre de 1991 , remitiendo los autos al Alto Tribunal con emplazamiento de las partes.

Aceptada la competencia por esta Sala y habiéndose recibido el expediente administrativo se puso de manifiesto a la representación de los recurrentes para que formalizase la demanda en el plazo de ocho días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada y su inaplicación por manifiesta incompatibilidad con las normas y principios constitucionales, y expresa infracción de los arts. 14 y 23 de la Constitución .

El Sr. Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, suplicó a la Sala dicte sentencia por la que se declare inadmisible o, en su defecto, se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho.

Por su parte, el Ministerio Fiscal presenta escrito interesando la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y conclusas las actuaciones, se señaló para deliberación y fallo el día 28 de abril de 1993, en el que tuvo lugar su celebración, dictándose providencia en la misma fecha por la que, no habiendo acreditado los recurrentes su legitimación para impugnar el Real Decreto recurrido, en cuanto que no han justificado hallarse en posesión de los títulos académicos a que se refieren en el escrito de interposición del recurso, que les habilitarían para participar en las pruebas selectivas que regula dicho texto reglamentario, de conformidad a lo dispuesto en el art. 129.2." de la Ley de la Jurisdicción, con suspensión del término para dictar sentencia, se acordó requerir a los demandantes para que en el plazo de diez días subsanaran el indicado defecto, habiendo aportado los mismos certificaciones acreditativas de que se hallan en posesión de título de licenciatura universitaria.

Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín.

Fundamentos de Derecho

Se interpone el presente recurso contra el Real Decreto 574/ 1991, de 22 de abril , por el que regula transitoriamente el ingreso en los Cuerpos a que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, centrando los recurrentes su impugnación en la valoración que en el apartado 1 del anexo II se atribuye a la experiencia previa regulada en el art. 21 de dicho texto reglamentario.

El Sr. Abogado del Estado alega la inadmisibilidad del recurso, conforme al art. 82 b) de la Ley de la Jurisdicción, por falta de legitimación de los actores, al entender que no han justificado el interés legítimo que tienen en la impugnación del Real Decreto recurrido y que, además, carecen de la legitimación necesaria para impugnar una disposición de carácter general, según dispone el art. 28.1 b) de la misma Ley.

La alegación no es aceptable, pues, en primer lugar, según jurisprudencia reiterada de este Alto Tribunal, cuya cita sería ociosa, hay que entender derogado por la Constitución del art. 28.1 b) de la Ley jurisdiccional por entrar en colisión con el art. 24.1.° del texto constitucional , en cuanto limita, para obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, la legitimación activa en la impugnación de las disposiciones de carácter general, en las Entidades, Corporaciones e Instituciones de Derecho público y cuantas entidades ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo; y, por otra parte, los recurrentes han acreditado hallarse en posesión de titulación académica que les habilita para participar en las pruebas selectivas que regula el Real Decreto recurrido, debiendo, por tanto, reconocérseleslegitimación para impugnar la valoración de los méritos de la que discrepan. Procede, por tanto, entrar a conocer del fondo del recurso.

Alegan los actores que el Real Decreto impugnado infringe los arts. 14 y 23.2.° de la Constitución, en cuanto que atribuye a la experiencia docente en centros públicos una valoración que, a juicio de los demandantes, es excesiva y discriminatoria tanto para los concursantes que carecen de experiencia, como para los que la tienen pero adquirida en centros privados.

El Real Decreto objeto del recurso desarrolla las previsiones transitorias para el ingreso en la función pública docente establecidas en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE ), concretamente en su Disposición transitoria quinta que, en su apartado 2, preceptúa: «Las tres primeras convocatorias de ingreso en la función pública docente, que se produzcan después de la entrada en vigor de la presente Ley, se realizarán conforme a un sistema de selección en el que se valoren los conocimientos sobre los contenidos curriculares que deberán impartir los candidatos seleccionados y su dominio de los recursos didácticos y pedagógicos, así como los méritos académicos. Entre éstos tendrán una valoración preferente los servicios prestados en la enseñanza pública. Para la selección de los aspirantes se tendrán en cuenta la valoración ponderada y global de ambos apartados.»

Este sistema de selección encuentra su desarrollo en el capítulo VI -artículos 19 a 24- del Real Decreto recurrido. En concreto, el art. 23.1.° establece que resultarán seleccionados en el sistema de selección regulado en los arts. anteriores aquellos aspirantes que, habiendo obtenido al menos cinco puntos agregando las valoraciones a que se refieren los arts. 20 (valoración de conocimientos sobre contenidos curriculares y dominio de recursos didácticos y pedagógicos) y 22 (las calificaciones contenidas en el expediente académico correspondiente al título exigido para el ingreso, los cursos de formación y perfeccionamiento superados, así como los otros posibles méritos relacionados con el expediente académico), excluida en todo caso la experiencia previa (prevista en el art. 21), y ordenados según la puntuación total obtenida en las valoraeiones previstas en los arts. 20, 21 y 22 (incluida ya la de la experiencia previa), obtengan un número de orden igual o inferior al número de plazas ofrecidas.

En cuanto a la valoración de la experiencia previa, el apartado 1 del anexo II del Real Decreto, señala las puntuaciones que pueden asignarse por tal concepto, según se trate de experiencia adquirida en la enseñanza pública o en la privada, estableciendo un máximo de seis puntos y un mínimo de cinco y medio en la primera, y un máximo de tres puntos y un mínimo de uno en la segunda.

Alegan los actores la infracción de los arts. 14 y 23.2.° de la Constitución , por lo que habrá de recordarse que, según jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional, cuando se trata de cuestiones relacionadas con el acceso a las funciones y cargos públicos, el art. 14 de la Constitución sólo puede invocarse en conexión con alguna de las discriminaciones que en él explícitamente se prohiben ( Sentencias del Tribunal Constitucional 36/1990, de 1 de marzo; 119/1990, de 21 de junio; 149/1990, de 1 de octubre; 74/1991, de 8 de abril; 110/1991, de 20 de mayo ), y ello porque la exigencia de que el ejercicio del derecho a acceder a las funciones y cargos públicos, reconocido en el art. 23.2.°, sea «en condiciones de igualdad», configura tal derecho como una concreción o especificación del principio que, con carácter general, se consagra en el art. 14 ( Sentencias del Tribunal Constitucional 75/ 1985, de 21 de junio; 27/1991, de 14 de febrero , entre otras), por lo que el Tribunal Constitucional ha declarado la prevalencia de la invocación y aplicación del art. 23.2.° sobre el art. 14, cuando se trata de materias como la que aquí nos ocupa, ya que «la infracción de este precepto absorbe la de la vulneración del principio general de igualdad de los ciudadanos ante la Ley del art. 14» ( Sentencias del Tribunal Constitucional 84/1987, 10/1989, 24/ 1989, 133/1989 , entre otras).

Por consiguiente, no resulta necesario en el presente caso el examen de la alegada vulneración del art. 14 de la Constitución pues al no invocarse ninguna de las causas vedadas de discriminación que contiene dicho precepto y tratarse de la igualdad en el acceso de las funciones públicas, hay que considerar integrada la alegación dentro de la pretendida violación de la norma constitucional más específica contenida en el art. 23.2.".

Como ya se ha indicado, los demandantes sostienen que la valoración señalada por el Real Decreto recurrido a la experiencia docente en centros públicos es discriminatoria tanto para los concursantes que carecen de experiencia docente, como para los que la han obtenido en centros privados.

La cuestión relativa a la pretendida discriminación de los concursantes que carecen de experiencia previa, ha sido ya resuelta por la Sala en Sentencias de 14 de abril y 10 de noviembre de 1992 y 27 de abril de 1993 que estimaron los recursos de apelación interpuestos contra sentencias que habían anulado convocatorias ajustadas a las previsiones del Real Decreto aquí recurrido, por lo que, en aras del principiode unidad de doctrina, hemos de reiterar la mantenida en dichas sentencias. Decíamos en ellas que la Ley 30/1984, de 3 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en su art. 19.1 .", considerado básico por el art. 1.".3, dispuso que la selección del personal se efectuará mediante convocatoria pública, a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición, de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad mérito y capacidad, así como el de publicidad, no obstante lo cual el apartado 2 de la Disposición transitoria sexta reconoció al personal contratado e interino el derecho a participar en las pruebas de acceso, respetando los criterios de méritos de capacidad, mediante las pruebas que reglamentariamente se determinen, en las que se valorarán los servicios efectivos prestados por este personal, normas que, según el núm. 3 de la misma transitoria, serán aplicadas por las Comunidades Autónomas al personal contratado administrativo de colaboración temporal dependiente de las mismas para acceder a las respectivas funciones públicas autónomas y, en el apartado 4, se facultó a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas para convocar pruebas específicas destinadas al personal que tuviese la condición de contratado administrativo mediante convocatorias públicas con anterioridad al 15 de marzo de 1984, siendo desestimadas por Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional núm. 27/1991, de 14 de febrero , las cuestiones de inconstítucionalidad promovidas respecto de este último precepto y de otras previsiones legales autonómicas análogas, por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Andalucía y Canarias, con sede, respectivamente, en Sevilla y Santa Cruz de Tenerife.

Señalábamos también que el art. 1." de la mencionada Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública estableció en su núm. 2 que en aplicación de esta Ley podrán dictarse normas específicas para adecuarla a las peculiaridades, entre otros, del personal docente e investigador, peculiaridades a las que responde la LOGSE, al establecer en la Disposición adicional novena , apartado 3, que el sistema de ingreso en la función pública docente será el de concurso-oposición convocado por las respectivas Administraciones educativas, valorándose en la fase de concurso, entre otros méritos, la formación académica y la experiencia docente previa, y en la de oposición los conocimientos específicos necesarios para impartir la docencia, la aptitud pedagógica y el dominio de las técnicas necesarias para tal fin, si bien la transitoria quinta de la LOGSE, de modo análogo a lo que había hecho la transitoria sexta de la Ley 30/1984 respecto de los funcionarios interinos y contratados, dispuso la celebración de tres primeras convocatorias con las características a las que se ha hecho referencia con anterioridad.

Siguiendo con la argumentación de las citadas sentencias, en las que consideramos que la atribución de un máximo de seis puntos por razón de los servicios prestados en la enseñanza pública no atentaba al derecho fundamental reconocido en el art. 23.2." de la Constitución , decíamos que tal criterio se adopta «de acuerdo con la doctrina establecida en la Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional de fecha 18 de abril de 1989 y el examen comparativo de los presupuestos concurrentes en uno y otro caso, señalando al efecto: A) En aquél se trataba de un concurso-oposición para ingreso en el Cuerpo de Titulados Superiores de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura; a éste se le denomina en la LOG-SE y Real Decreto sistema selectivo o proceso selectivo, sin encasillarlo en ninguno de los tres sistemas tradicionales de acceso a la función pública. B) En el anterior se valoraba como único mérito los servicios efectivos prestados; en éste se valora también el expediente académico y otros méritos -estar en posesión de otras titulaciones, el doctorado y la realización de cursos de formación, especialización o perfeccionamiento-. C) En aquél la puntuación máxima de 13,5 puntos por servicios prestados, que suponía un 45 por 100 de la que podían obtener los del turno libre, se podía alcanzar con menos de dos años de servicios, a razón de 0,60 puntos por mes de servicios prestados; en éste, para obtener los seis puntos que como máximo se otorgan por experiencia docente, son necesarios cuatro cursos académicos completos, siempre que, en el mejor de los casos, esa experiencia previa haya tenido lugar en la enseñanza pública y en plazas de especialidades correspondientes al Cuerpo al que se opte (o, hemos de añadir en el presente caso, "a alguno de los Cuerpos integrados en el mismo o a otros del mismo grupo y nivel de complemento de destino"). D) En aquél, los del turno libre tenían que obtener cinco puntos para superar cada uno de los tres ejercicios de la fase de oposición, mientras que los que habían puntuado en la fase de concurso podían superar la fase de oposición con 2,50 puntos en cada ejercicio, completándolos hasta cinco con la puntuación obtenida en la fase de concurso, que fue precisamente lo que el Tribunal Constitucional estimó como una diferencia de trato no razonable y arbitraria que determinó la estimación de la demanda de amparo; en el caso que se resuelve, por el contrario, en la primera fase eliminatoria todos los aspirantes se encuentran en absoluta igualdad de condiciones, pues a todos se les valoran los conocimientos curriculares y dominio de los recursos didácticos y pedagógicos, el expediente académico y los cursos de formación y perfeccionamiento convocados por las Administraciones educativas o Universidades, que no son privativos de ningún colectivo y pueden haber sido realizados por aspirantes de uno u otro grupo, siendo necesario para superar esta primera fase haber alcanzado una puntuación mínima conjunta de cinco puntos, pudiendo por tanto obtenerse un máximo de 13 puntos, puntuación de esta primera fase a la que después se suma para determinar el definitivo orden de colocación la otorgadapor experiencia previa, con un máximo en el mejor de los casos de seis puntos, que representan un 31,57 por 100 de los 19 puntos que pueden alcanzarse en total y un 46,15 de los que puedan obtenerse en la primera fase eliminatoria, que no debe considerarse arbitraria y desproporcionada de acuerdo con lo establecido en la citada sentencia del Tribunal Constitucional, teniendo en cuenta que también en este caso se trata de un régimen transitorio excepcional previsto por el legislador y que es la propia LOGSE la que ordena que se otorgue valor preferente a la experiencia previa»; doctrina ésta plenamente aplicable al caso aquí enjuiciado, toda vez que, como antes se dijo, las convocatorias cuya impugnación dio lugar a las mencionadas sentencias de esta Sala, no hacían sino transcribir las previsiones del Real Decreto recurrido y, concretamente, las valoraciones que en el mismo se atribuyen a la experiencia previa, lo que debe conducir a igual conclusión de rechazo de la alegada vulneración del art. 23.2.° de la Constitución que los demandantes residencian en la, a su juicio, excesiva valoración de la experiencia docente pública que consideran discriminatoria para los concursantes que carezcan de experiencia previa.

El segundo motivo de impugnación del Real Decreto incide en la diferente puntuación asignada a la experiencia docente previa, según sea pública o privada, al ser superior la de la primera a la de la segunda, en una proporción que los demandantes estiman desmesurada y, en todo caso, injustificada porque, afirman, no es más valiosa por su calidad técnica y profesional una que otra; diferencia de valoración que, por ello, juzgan lesiva del derecho reconocido en el art. 23.2." de la Constitución.

Como hace notar el Ministerio Fiscal la selección del profesorado responde a distinto régimen jurídico según se trate de centros públicos o privados: si los centros son privados, con la autonomía que les reconoce el art. 25 de la Ley Orgánica 8/1985, 3 de julio ; si son públicos, la selección del profesorado constituye un área del acceso a la función pública, sujeta a la Ley y su desarrollo reglamentario, sin que los servicios previos en centros privados, supongan derecho alguno a su reconocimiento, con carácter preferente, a la hora de fijar las condiciones y requisitos del acceso a la función pública docente, entrando en los poderes del legislador y, en su caso, de la Administración el atribuir o no, y en la medida que se estime adecuada, una valoración a la experiencia previa en los centros privados, como éstos podrían hacerlo cuando seleccionen su profesorado, respecto de la experiencia previa en centros públicos. Recuérdese que en las pruebas de idoneidad para acceder a las categorías de profesor titular de Universidad y profesor titular de Escuela universitaria, previstas con carácter transitorio -como en el presente caso-, por la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria , no entraban en juego otros servicios previos que los prestados en centros docentes estatales.

Por consiguiente, existen acusadas diferencias de régimen jurídico entre ambos tipos de experiencia docente, entre las que no es menor la de que en la pública ha mediado ya una previa selección por la Administración para el nombramiento de los profesores interinos y contratados.

El Real Decreto recurrido establece una valoración desigual de la experiencia previa, según se haya adquirido en centros públicos o privados, asignando en el primer supuesto, en el mejor de los casos, hasta 1,500 puntos por cada curso completo, sin poder superar seis puntos, y en el segundo un máximo de 0,250 puntos por cada curso completo, sin superar respetos. Pero esta diferencia responde al mandato del legislador que en la Disposición transitoria quinta de la LOGSE establece que entre los méritos académicos tendrán una valoración preferente los servicios prestados en la enseñanza pública, debiendo señalarse que la experiencia docente privada, silenciada en la citada Disposición transitoria, recibe en el Real Decreto una evaluación máxima prácticamente equivalente a la puntuación que en conjunto puede obtenerse por el expediente académico y por los cursos de formación y perfeccionamiento y otros méritos académicos.

Por otra parte y como señala el representante de la Administración, la justificación de la valoración preferente que la Ley impone no sólo está en el interés que para la docencia pública tiene la experiencia adquirida en el ejercicio previo de las mismas funciones, sino también en la consideración de que la existencia de un número elevado de interinos en el ámbito de las distintas Administraciones públicas educativas, no es deseable para la prestación del servicio público educativo, ni para los propios funcionarios interinos; todo lo cual, unido al carácter excepcional y transitorio de las pruebas, inclina a la Sala a estimar objetivamente justificada y razonable la valoración de la experiencia docente pública, en relación con la asignada a la experiencia privada, y, por tanto, compatible con las exigencias del art. 23.2." de la Constitución .

De cuando anteceden se deduce la procedencia de desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, debiendo imponerse a los recurrentes el pago de las costas, de conformidad a lo dispuesto en el art. 10.3." de la Ley 62/1978 .

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Domingo y demás litisconsortes que se mencionan en el encabezamiento de esta sentencia, contra el Real Decreto 574/1991, de 22 de abril , por el que se regula transitoriamente el ingreso en los Cuerpos a que se

refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, con imposición de las costas a la parte recurrente.

ASI, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Ramón Trillo Torres.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Gustavo Lescure Martín.-Luis Antonio Burón Barba.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Gustavo Lescure Martín, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.