STS, 25 de Octubre de 1993
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1993:18270 |
| Fecha de Resolución | 25 de Octubre de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.169.-Sentencia de 25 de octubre de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencias. Competencia. Comisión Provincial. Proyectos ilegales.
NORMAS APLICADAS: Art. 1.782 de la Ley del Suelo 1976 . Art. 9.º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .
DOCTRINA: La confrontación del proyecto con la legalidad aplicable a efectos de otorgamientos de la licencia alcanza no sólo a
la Corporación Municipal, titular natural de la competencia, sino también a la Comisión Provincial de Urbanismo cuando actúe
por subrogación ante la inactividad municipal.
En la villa de Madrid, a veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres.
Vistos los recursos de apelación interpuestos por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y presentación de la Xunta de Galicia, y por el Procurador don Gabriel Sánchez Malingre, en nombre y representación de don Luis Miguel y don Clemente , ambos bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Santiago de Compostela representado por el Procurador don Saturnino Estévez Rodríguez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovidos contra la Sentencia dictada en 7 de mayo de 1990 por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo, en recurso sobre licencia de obras.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se ha seguido el recurso núm. 4/1986, promovido por el Ayuntamiento de Santiago de Compostela y en el que ha sido parte demandada la Junta de Galicia, actuando como coadyuvantes don Clemente y don Luis Miguel , sobre licencia de obras.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 7 de mayo de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por el Ayuntamiento de Santiago de Compostela contra acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de fecha 18 de octubre de 1985, sobre concesión de licencia de obras en la calle DIRECCION000 , NUM000 , de aquella localidad a don Clemente y don Luis Miguel . En su virtud, declaramos que dicho acuerdo es contrario al Ordenamiento jurídico, anulándolo. Sin imposición de costas".
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.º El análisis de la resolución recurrida, habida cuenta de que no se cuestiona la competencia del organismo autonómico para su adopción, debe partir del examen de la fundamentación jurídica contenida en ella, sin perjuicio a aludir arestantes aspectos que, obrantes en el expediente administrativo o planteados ante la Sala pudieron o debieron ser tenidos en cuenta por la Comisión Provincial de Urbanismo en el momento de, estimando un recurso de reposición, denegar la licencia ahora combatida, al encontrarse subyacentes en el proyecto presentado por los coadyuvantes ante la Administración municipal. Es así cuestión preferente la relativa a la invocada infracción del art. 42 de las Ordenanzas Municipales de Santiago de Compostela, en cuanto la línea de separación de la parcela de la calle DIRECCION000 , NUM000 , con la colindante por el lado Liste no formaría con el eje de la calle un ángulo mínimo haciéndola inedificable. Conviene notar, en este punto, que la Sala se ha pronunciado ya sobre el alcance y finalidad del articulo citado, en Sentencia de 3 de febrero de 1989, dictada en el recurso 449/ 1986 , referido a una edificación pretendida en la misma calle. Se decía en aquella resolución -y procede transcribir por cuanto no obra en las actuaciones- que "el tenor literal del art. 42 no exige que el lado del ángulo que se tome determinante para el cómputo de los grados en él exigidos, respecto del eje de la calle, sea continuo a lo largo de la totalidad del solar; pero sobre que la finalidad del precepto estudiado es asegurar la edificabilidad de los solares restantes tras la edificación de los antiguos (sic) -queríase decir de los contiguos- en modo alguno puede estimarse descartada aquella exigencia del estudio de la norma estudiada, cuyo fundamento no puede simplificarse a la finalidad indicada, sino que debe completarse con la necesidad de que las edificaciones sean racionales y contribuyan a la mejora del entorno vital de los ciudadanos, proscribiendo aquellas cuyo único resultado sea la utilización al máximo del sucio disponible, a riesgo de destruir o, cuando menor, hacer muy diferente la armonía de los núcleos urbanos". Se aludía igualmente a que el contenido de los arts. 33.2.º, 45 y 47 de la Constitución Española abonaban dicho criterio y vinculaban a la Administración (art. 9.1 .º). obligándola a una utilización racional de los recursos naturales, regulando la del suelo de acuerdo con el interés general para proteger la especulación. Todos estos argumentos, que en este momento deben reproducirse se proyectan igualmente en el caso que nos ocupa, permitiendo constatar, a través del plano de situación y emplazamiento (folio 53) que igualmente el lado de la parcela que se toma como determinante para el cómputo del ángulo no se continúa en línea recta a lo largo de ella, pudiendo concluirse, ya que nada se ha afirmado en contra, que a partir del punto de inflexión marcado en él se parte el ángulo preciso. 2.º La circunstancia anterior, que por sí sola no tendría virtualidad anulatoria salvo expresa constancia de que el ángulo, a lo largo de la parcela, no es de 70 grados, lo que sólo parece inferirse del informe obrante al folio 66 del expediente, ha de valorarse en relación con el resto de cuestiones que la Administración municipal presenta en el debate. En síntesis, se cuestiona la absoluta aplicación del Plan Parcial de Pontedriña del año 1969, por incompatibilidad en cuanto a tipologías de edificación y volúmenes con el Plan General de 1974, aparte de ser necesario para edificar la previa existencia de proyecto de urbanización y reparcelación. Queda claro en el expediente administrativo que no se llegó a aprobar el proyecto de reparcelación iniciado en su día, al detectarse infracciones en el Plan Parcial de 1969 que determinaron la confección de un nuevo, siquiera el aquí reseñado no llegara a ser anulado por el antiguo Ministerio de la Vivienda. Pues bien, en este punto, es preciso distinguir la incidencia de su ausencia con la invocada del proyecto de urbanización. En efecto, la finalidad de este último (art. 15.1.° del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana -TRSL-) es la materialización integral de un planteamiento anterior, en este caso el Plan Parcial; pero el mismo no sería preciso si como ocurre en el presente caso, la parcela cuenta con los servicios urbanísticos básicos -folio 4 del expediente- (arts. 78 y 82 TRLS). en virtud de la fuerza normativa que a lo táctico atribuye una jurisprudencia entre las que pueden citarse las Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1982 y 14 de diciembre de 1987 , entre otras. La finalidad de la reparcelación teniendo en cuenta que estamos refiriéndonos a un Plan Parcial anterior al TRLS, con lo que no se utilizaría la técnica del aprovechamiento medio, es tanto la justa distribución de beneficios y cargas como la regulación física de las parcelas. En efecto, si del plano de situación (folio 53) se desprende la necesidad de la reparcelación con la primera finalidad, habida cuenta de que parte de la parcela del lado Este de la que es propiedad de los coadyuvantes resulta afectada por el trazado de un vial, no es menor necesaria la regularización física de las parcelas, con el fin de asegurar no sólo un entorno urbano coherente con los criterios expuestos en el fundamento precedente, sino el adecuado acceso de todas ellas a los patios de manzana, inviable con la definición de parcela que la licencia impugnada consiente, como se puede comprobar en el plano de referencia. Consiguientemente, no es posible el otorgamiento de licencias para una parcela que no asegura ninguna de la finalidades indicadas, ni siquiera con la invocación que la representación procesal de los coadyuvantes hace el art. 22 del antiguo Reglamento de Reparcelaciones , ni al principio de igualdad, ya que no se acredita que las licencias supuestamente concedidas se refieran a la zona estudiada (subzona TRLS). ni que tales licencias sean correctas jurídicamente, elementos imprescindibles para la aplicación del principio en cuestión. 3.º Respecto a las diferencias en tipología y volúmenes que el Plan General de 1974 introduce con referencia al Plan Parcial de 1969, y siempre partiendo de que se trata de planes anteriores al TRLS de 1976, parece necesario partir de que, en electo, el análisis de las contradicciones no debe considerar sólo la relación jerárquica entre ambos (art. 6.º TRLS ) ya que el Plan Parcial de Pontepedriña no desarrolla el general de 1974; sino, lo que es más importante, las diferentes funciones atribuidas legalmente a uno y otro, el diferente régimen territorial asignado y el distinto momento temporal de vigencia siendo el plan General de 1974 posterior en el tiempo al Parcial de 1969, introduciendo así la posibilidad, por supropia naturaleza y por el momento de aprobación, de cambiar los tipos de edificación en la subzona RES-4, de suerte que si no prevé la edificación cerrada, a ello habrá de atenerse la Administración en la expedición de licencias, al no examinarse es este momento el caso de licencias concedidas con anterioridad a la vigencia del Plan General. La representación procesal de los coadyuvantes argumenta que el análisis del art. 15(1 de las Normas del Plan General de 1974 (folio 87 y 88 del expediente) revela que (oda nueva construcción que pretende realizarse mientras esté vigente el Plan Parcial de Pontepedriña se regulará por este, estando si acaso sujeta al límite máximo de volumen del Plan General; pero se asienta en una distinta referencia el término "Plan Parcial", siendo el de 1969 el aludido en todo momento excepto cuando se alude (folio 87) al "reciente" Plan Parcial, alegato que no puede ser compartido en la medida que conduce al absoluto incumplimiento de las previsiones del Plan General si no se llega a aprobar un Plan Parcial de desarrollo para Pontepedriña o, en el mejor de los casos, a una inviabilidad parcial de sus previsiones debido a la situación láctica ya existente en el ámbito del Plan Parcial. 4.º No se efectúa imposición de costas (arts. 81.2.º y 131 de la Ley Jurisdiccional )".
Contra dicha sentencia la Junta de Galicia y don Luis Miguel y don Clemente interpusieron sendos recursos de apelación que fueron admitidos en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámite legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 13 de octubre de 1993, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan, sustancialmente, los de la sentencia apelada, y
La sentencia de instancia, al declarar la nulidad del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de concesión, por subrogación, de la licencia litigiosa, es recurrida tanto por la Xunta de Galicia como por el titular de la licencia. Antes de examinar la cuestión de fondo procede examinar las alegaciones que, con carácter previo, plantean los referidos apelantes. Se aduce, en primer lugar, por la indicada Comunidad Autónoma que la Comisión Provincial de Urbanismo, ante la pasividad de la Corporación Municipal, única y exclusivamente podría resolver de acuerdo con lo que constaba en el expediente administrativo por ella remitido, y sin que, en consecuencia, pudiera pronunciarse sobre aquellas cuestiones que, pese a haber sido finalmente determinantes de la anulación de la licencia, no habían sido, sin embargo, tenidas en consideración por aquélla al tiempo de la remisión del expediente. Conviene señalar, en relación con esta alegación-justificación, que dado que la concesión de la licencia depende, según dispone el art. 178.2.º del texto refundido de la ley del Suelo , de que la actividad objeto de la misma se adecue o no a dicha Ley y al planeamiento aplicable, la actuación administrativa debe referirse precisamente a la comprobación de la conformidad o disconformidad de aquella actividad con dichas disposiciones, de suerte que si lo proyectado por el solicitante se opone a éstas, la licencia no puede ser nunca concedida, y tal confrontación alcanza no sólo a la Corporación Municipal, titular natural de la competencia, sino también a la Comisión Provincial de Urbanismo en aquellos casos excepcionales en los que, según el art. 9.7.º del Reglamento de Servicios de la Corporaciones Locales , le corresponde, por subrogación, asumir la referida competencia. Entender que la actuación de la Comisión Provincial de Urbanismo debe únicamente limitarse a resolver de acuerdo con los antecedentes obrantes en el expediente, significaría además dar vía libre al otorgamiento de licencias contrarias al planeamiento, dado que precisamente la actuación de dicho órgano administrativo tan sólo se produce en los supuestos de inactividad municipal, lo que se traduciría en la concesión de licencias en los casos de negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones por parte del Municipio, ya que la ausencia de antecedentes en el expediente provocaría automáticamente, de seguirse la tesis invocada, el otorgamiento de la autorización interesada y ello aunque existiese, al margen de los datos obrantes en el expediente, motivos determinantes para su denegación.
El coadyuvante en la primera instancia invoca, por su parte, como cuestión previa, el "prejuicio" en el que a su juicio, incurre el Tribunal a quo al pronunciarse previamente sobre una cuestión -la relativa a la posible infracción del art. 42 de las Ordenanzas Municipales de Santiago de Compostela- que no había sido planteada en la demanda y sí, en cambio, en otro asunto que había ya fallado en su contra por dicho Tribunal. Importa advertir que dicha cuestión constituyó originariamente el motivo fundamental de denegación de la licencia litigiosa, por lo que resulta cuando menos exagerado imputar acción de prejuzgar en el hecho de examinar dicha cuestión con carácter "preferente" a las propuestas por el Ayuntamientodemandado, máxime si se tiene en cuenta que el criterio sustentado por la Sala de instancia en relación con dicha cuestión ha sido confirmado por este Tribunal en Sentencia de 21 de diciembre de 1990 .
El fondo del asunto, como señala el tercero de los fundamentos de Derecho de la sentencia apelada, radica en las diferencias de tipologías y volúmenes que para la subzona RES-4 -en la que está enclavado el terreno litigioso- establecen el Plan Parcial Puente Pedriña de 1960 -al que pretenden acogerse los apelantes- y el Plan General de 1974. La referida resolución se pronuncia por el predominio de este último y ello no ya por la relación jerárquica entre ambos sino, y sobre todo, por las diversas funciones atribuidas legalmente a uno y otro, el diferente régimen territorial que corresponde a cada uno y el distinto momento temporal de vigencia a que obedecen. Esta argumentación no pierde virtualidad después de las alegaciones deducidas por los apelantes, ya que la resolución del Ministerio de la Vivienda de 11 de abril de 1975 relativa a la no procedencia de declaración de nulidad de la Orden de 22 de julio de 1969 -aprobatoria del referido Plan Parcial de Ordenación Urbana de Puente Pedriña-, en la que tanto hincapié hacen los apelantes, no tienes excesiva incidencia en la cuestión litigiosa, por cuanto las consideraciones que en la misma se contienen se refieren a las contradicciones detectadas por el Ayuntamiento entre dicho Plan Parcial del año 1969 y el Plan General del que depende, que no es, obviamente, el del año 1974, sino el anterior del año 1966, y por ello las reflexiones que se contienen en dicha resolución, por afectar a una situación anterior, no pueden sobreponerse a otra distinta, derivada de la aprobación de un nuevo planeamiento con determinaciones diferentes, e incluso incompatibles, con las hasta entonces aplicables, por ello la remisión contenida en el Plan General del año 1974 en favor de un Plan Parcial anterior no puede tener el alcance integral que pretenden atribuirle los apelantes, ni mucho menos que pueda sobreponerse a las propias determinaciones contenidas en aquél, sino el más reducido de completar o complementar tales determinaciones, pero respetando, en todo caso, las nuevas previsiones a las que obedece el posterior planteamiento, tal como se deriva de los arts. 2.º y 6 .º de la Norma del Plan General en los términos en que constan en el folio 70 del expediente. En este sentido, importa recuerda que el nuevo Plan General estableció para la subzona litigiosa -RES-4- una tipología edificatoria - bloque abierto- distinta de la prevista cerrada en el Plan Parcial del año 1969. y a la que en definitiva, responde la licencia ahora cuestionada; de ahí el acierto de la sentencia apelada y, consiguientemente, la procedencia de desestimar los presentes recursos.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a efectos de una especial imposición de costas -art. 131 de la Ley Jurisdiccional .
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación,
Que con desestimación de los recursos de apelación deducidos por la representación procesal de la Junta de Galicia y don Luis Miguel y don Clemente , contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 7 de mayo de 199 (1. dictada en los autos -núm. 4/1986- de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASI. por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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