STS, 15 de Abril de 1993
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1993:13071 |
| Fecha de Resolución | 15 de Abril de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.253.-Sentencia de 15 de abril de 1993
PONENTE: Excmo. Sr don Jorge Rodríguez Zapata Pérez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Municipios. Alcaldes. Moción de censura.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Constitucional 5/1983, de 4 de febrero; 10/1983, de 21 de febrero; 16/1983, de 10 de marzo, 20/1983, de 15 de marzo; 28/1983, de 21 de abril; 29/1983, de 26 de abril; 30/1983, de 26 de abril; 28/1984, de 28 de febrero; 24/1990, de 15 de febrero, y. 167/1991, y sentencias del Tribunal Supremo, de 14 de julio de 1983, 27 de marzo y 10 de octubre de 1984, 22 de mayo de 1985, 15 y 17 de marzo de 1986, 10, 16 y 17 de marzo de 1987 y 7 de abril de 1988 .
DOCTRINA: Ninguna duda puede suscitar la admisibilidad de mociones de censura contra los
alcaldes aceptada, pese al silencio de la normativa aplicable al supuesto de autos por reiterada
jurisprudencia del Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional en resoluciones que han entendido
que antes de la nueva legislación de régimen local acomodada a la Constitución también era
admisible la responsabilidad política de los alcaldes, pudiendo ser destituidos por el pleno mediante
voto de censura adoptado por mayoría absoluta de los concejales, pudiendo acceder al cargo de
alcalde un concejal que haya abandonado la lista del partido que lo presentó.
En la villa de Madrid, a quince de abril de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Juan Antonio García San Miguel Orueta, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Simón , bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada el Ayuntamiento de Mojácar, quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales don Carlos Mairata Laviña; promovido contra la sentencia dictada el 28 de mayo de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , en recurso sobre destitución del alcalde y convocatoria del pleno municipal para nombramiento de nuevo alcalde.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se ha seguido el recurso núm. 186 del año 1986, promovido por la representación de don Simón , don Luis Pablo , don Eloy y don Rogelio , concejales del Ayuntamiento de Mojácar (Almería), y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Mojácar sobre destitución del alcalde y convocatoriade pleno para nombramiento de uno nuevo.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de mayo de 1990 con la siguiente parte dispositiva: "Fallo: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Eduardo Alcalde Sánchez en nombre y representación de don Simón , don Luis Pablo , don Eloy y don Rogelio , contra los acuerdos del pleno del Excmo. Ayuntamiento de Mojácar (Almería) adoptados en sus sesiones de 31 de enero de 1984 y 4 de febrero de 1985, a que se refieren las presentes actuaciones; confirmar los mencionados actos por estar ajustados al ordenamiento jurídico; sin hacer declaración sobre costas.»
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término, y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 13 de abril de 1993, en cuya fecha ha tenido lugar.
Fundamentos de Derecho
La parte apelante insiste en la nulidad de los acuerdos, confirmados en reposición, de destitución de alcalde y nombramiento de nuevo alcalde-presidente adoptados en plenos del Ayuntamiento de Mojácar, en sesión ordinaria, de 31 de enero de 1985, y en la sesión extraordinaria, de 4 de febrero de 1985.
Ninguna duda puede suscitar la admisibilidad de mociones de censura contra los alcaldes aceptada, pese al silencio de la normativa aplicable a los actos que enjuiciamos ( Ley 40/1981, de 28 de octubre; Ley de Elecciones Locales de 39/1978, de 17 de julio; Ley de Régimen Local de 1955 y Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, de 17 de mayo de 1952 ), por reiterada jurisprudencia de las antiguas Salas Tercera y Cuarta de este Tribunal (sentencias de 14 de julio de 1983, 27 de marzo y 10 de octubre de 1984, 22 de mayo de 1985, 15 y 17 de marzo de 1986; 10, 16 y 17 de marzo de 1987 y 7 de abril de 1988) y por el Tribunal Constitucional (sentencias 5/1983, de 4 de febrero, y 30/1983, de 26 de abril ), en resoluciones que han entendido que antes de la nueva legislación de régimen local acomodada a la Constitución también era admisible la responsabilidad política de los alcaldes, pudiendo ser destituidos por el pleno mediante voto de censura adoptado por mayoría absoluta de los concejales.
Tampoco debe ofrecer duda que no resultan aplicables a este caso las nuevas normas postconstitucionales sobre la moción de censura que, al regularla en la vida municipal, la racionalizan y exigen que ésta se formalice y se presente por escrito, incluyendo el nombre del candidado que -entre cualquiera de los concejales ( art. 197.3 de la Ley Orgánica 5/1985 )- se propone para el alcalde y que se debata con la posibilidad de presentación de mociones alternativas al menos siete días después, en una sesión extraordinaria con un punto único del orden del día ( arts. 22.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril; 197 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, y arts. 40.6, 50.1, 104, 107 y 108 del Reglamento de Organización, de 28 de noviembre de 1986) en una normativa que, por el juego del principio de homogeneidad, proyecta sobre la legislación local una regulación inspirada en las limitaciones del voto de censura constructivo que prevé el artículo 113 de la Constitución para la responsabilidad política del Gobierno parlamentario de la nación.
En el momento en que se produce el primer acto enjuiciado -pleno en sesión ordinaria de 31 de enero de 1985- no eran aplicables las restricciones que impone el régimen racionalizado de moción de censura constructiva, por lo que es de entender que la proposición y debate de la destitución del alcalde podía efectuarse en cualquier momento y, por ello, tanto en una sesión extraordinaria como en una sesión ordinaria de la corporación, siempre que -al así hacerlo- se respetase el régimen de las sesiones y de los debates. Esa es la cuestión esencial a enjuiciar en el caso, al insistirse por el apelante en que los concejales que propusieron la moción vulneraron distintos preceptos constitucionales y legales, y causaron indefensión a los representantes del partido político que ostentaba el Gobierno municipal hasta aquel momento.
El art. 297 de la Ley de Régimen Local de 1955 dispone que serán nulos los acuerdos adoptados en las sesiones extraordinarias sobre asuntos no comprendidos en la convocatoria, así como los que se adopten en sesión ordinaria sobre materias no incluidas en el respectivo orden del día, salvo especial y previa declaración de urgencia hecha por la corporación con el voto favorable de la mayoría de los miembros que la formen. En la sesión ordinaria del pleno, de 31 de enero de 1985, resultaron cumplidas las prescripciones de dicho artículo, así como las del 208 del Reglamento de organización de 17 de mayode 1952 , ya que el 28 de enero de 1985 cinco concejales del Ayuntamiento solicitaron por escrito la inclusión en el orden del día de una moción para discutir la situación de, a su juicio, indebido funcionamiento del Ayuntamiento e intentar buscar las soluciones necesarias. No incluida dicha moción en el orden del día del pleno, se alegó y justificó durante la celebración del mismo -el día 31 de enero siguiente- que fuera declarada de urgencia, siendo acordada dicha urgencia por mayoría absoluta legal de los nueve concejales integrantes del pleno, al contar con el voto favorable de los cinco concejales que la habían propuesto. Así resulta del acta de la sesión de 31 de 1985 y lo corrobora el informe emitido el 16 de octubre de 1986 por el secretario del Ayuntamiento, a requerimiento de la Sala sentenciadora, por lo que es imposible atender las alegaciones que -de contrario- afirman que no se produjo votación sobre este punto.
Tampoco es atendible la alegación de que la moción de censura fue introducida en forma subrepticia por el mero de hecho de no ser presentada formalmente con tal nomen iuris y que causó indefensión a los concejales que quedaron en minoría. Consta acreditado que los cinco concejales que presentaron la moción habían presentado con anterioridad (escritos de 20 de agosto y 18 de septiembre de 1984) dos mociones de censura contra el alcalde, solicitando en vano la convocatoria de plenos extraordinarios para debatirlas, desoyendo el alcalde incluso el acuerdo del gobernador civil de Almería, de 20 de noviembre de 1984, que le conminó expresamente ( art. 193.2 del Reglamento de Organización de 1952 ) a que convocase la sesión extraordinaria solicitada en el plazo máximo de cuatro días, a lo que, sin embargo, se proveyó, convocando el pleno solicitado para cinco meses más tarde (abril de 1985). En tales circunstancias -y en una situación de tensión en la vida municipal y de obstruccionismo a los concejales de su derecho a la procedibilidad de las mociones presentadas para controlar al alcalde- no puede invocarse sorpresa ni indefensión ante la introducción de una moción perceptiblemente encaminada a la censura y sustitución del alcalde por la vía de su declaración de urgencia en un pleno ordinario, ni de que -aprobada dicha moción por la mayoría absoluta de los cinco concejales que la habían presentado- el mismo pleno acordase la celebración de otro inmediato para la elección de nuevo alcalde, siendo este pleno, de 4 de febrero de 1985 -que es el segundo de los impugnados-, irregularmente convocado y presidido por el segundo teniente de alcalde, pero sin que dichas irregularidades -en las que se pone énfasis especial-alcancen a tener fuerza invalidatoria, dada la negativa del primer teniente de alcalde (perteneciente al equipo del alcalde ya destituido) a ejercer sus funciones, lo que se demuestra en el retraso en cumplir el acuerdo del pleno anterior, que había acordado la celebración de la nueva sesión en un plazo de cuarenta y ocho horas para cubrir la vacante producida por la destitución del hoy apelante.
La insinuación que se formula sobre la presunta existencia de intereses espurios en una eventual recalificación urbanística de suelo rústico tampoco es vicio que pueda invalidar la censura. La moción de censura es un control democrático que permite, tras quedar comprobada con su aprobación la formación de una nueva mayoría política municipal, la mejor organización y funcionamiento del municipio, al sustituir ésta a un equipo que ha quedado en minoría y asumir la nueva mayoría el gobierno de la corporación. La pérdida del gobierno municipal no excluye el ejercicio -desde la oposición- del control de la función del equipo gobernante ni, caso de advertirse los temores que se manifiestan, instar la depuración de eventuales responsabilidades mediante el ejercicio de las acciones a que hubiere lugar ( art. 78.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril ), pero no es eficaz la invocación no probada -que se nos formula para retrasar (desde agosto de 1984 a abril de 1985) la celebración de un pleno extraordinario o para que en esta vía jurisdiccional anulemos el resultado de la moción de censura.
Tampoco puede prosperar, por último, la objeción de que el nuevo alcalde elegido había abandonado la lista con la que se presentó a las elecciones, pasando a asumir la posición de concejal independiente y que no era posible aplicar al mismo lo que dispone el art. 28.6 de la Ley de Elecciones Locales para la provisión de vacantes en la alcaldía, ya que no era, ni encabezaba, lista alguna de las que habían concurrido a las elecciones. El art. 28.6 de la Ley 39/1978 no regula expresamente el caso y no procede -en el silencio de la Ley- su extensión analógica al supuesto de moción de censura que la ley misma no había contemplado. La naturaleza de dicha moción -que es comprobación formal de la destrucción de la mayoría política hasta entonces existente- y la imposibilidad de disolución anticipada del órgano llevan a admitir que cualquier concejal pueda formar una nueva mayoría y asumir su liderazgo. Es también de recordar el carácter preconstitucional de la Ley de Elecciones Locales, de 17 de julio de 1978, y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la repetida Ley (sentencias 5/1983, de 4 de febrero; 10/1983, de 21 de febrero; 16/1983, de 10 de marzo; 20/1983, de 15 de marzo; 28/1983, de 21 de abril; 29/1983, de 26 de abril y 28/1984, de 28 de febrero ) y sobre la necesidad de dar plena efectividad a los derechos fundamentales que consagra el art. 23 de la Constitución (sentencia 24/1990, de 15 de febrero), siendo claro que los elegidos en las elecciones son las personas y no las listas (como recordó recientemente la sentencia del Tribunal Constitucional 167/1991 ) y que es legítimo el derecho de un concejal a abandonar la lista del partido que lo presentó a las elecciones (en contra de lo que disponía el art. 11.7 de la Ley 39/1978, derogado por la Constitución ) y también el de mantenerse en sus funciones como concejal individual, independiente y sin pertenencia a lista y el de ejercerlas, en condiciones de igualdad con los demásconcejales, hasta el fin del mandato que le confirió la voluntad popular ( art. 23.2 CE ), pudiendo acceder al cargo de alcalde que, aunque de segundo grado, es representativo ( art. 140 CE ). Por ello, no apreciamos obstáculo en el acceso a la alcaldía del concejal independiente designado en el pleno de 4 de febrero de 1985. El Tribunal Constitucional ha declarado recientemente (sentencia 31/1996, de 26 de enero ) -matizando doctrina anterior- que el paso de un concejo al grupo mixto determina la pérdida de su eventual condición de cabeza de lista, pero tal doctrina no es de aplicación a un supuesto en el que -como dijimosno rige la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio , que es la que en la sentencia 31/1993 se examina y que, caso de ser aplicable aquí, daría también (art. 197.3) una respuesta inequívocamente contraria a la tesis del apelante.
Procede, en virtud de lo expuesto, desestimar íntegramente el recurso y confirmar la sentencia de instancia, sin que apreciemos razones que, en aplicación de lo establecido en el art. 131.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional , justifiquen una expresa imposición de costas.
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por don Juan Antonio García San Miguel Orueta, en representación de don Simón , contra la sentencia dictada al 28 de mayo de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Julián García Estartús. Jorge Rodríguez Zapata Pérez. José María Reyes Monterreal. Rubricados.
Publicación: La sentencia anterior fue leída y publicada, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que, como Secretario, certifico.-Antonio Auseré Pérez.-Rubricado.
