STS, 6 de Abril de 1993
| Ponente | ANTONIO BRUGUERA MANTE |
| ECLI | ES:TS:1993:13078 |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.187.-Sentencia de 6 de abril de 1993
PONENTE: Excmo. Sr don Antonio Bruguera Manté.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Generalidad de Cataluña. Plan único de obras y servicios. Aportaciones de las
Diputaciones. Presupuestos de las Diputaciones. Aprobación.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio y sentencias del Tribunal Supremo de 23 de junio de 1989 y 3 de septiembre de 1990.
DOCTRINA: No es acorde a la Constitución sujetar a la aprobación del Parlamento de Cataluña los
presupuestos de las Diputaciones Provinciales. No se desprende del art. 2.2 del Real Decreto 2115/78, de 26 de julio, disposición transitoria sexta , 6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y art. 36.2, a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , que la Generalidad de Cataluña pueda imponer a las
Diputaciones Provinciales de Cataluña sus aportaciones al Plan único de Obras y Servicios de la
expresa Comunidad Autónoma.
En la villa de Madrid, a seis de abril de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso de apelación núm. 7267/1990 interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia núm. 517 de 5 de mayo de 1990, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso 878/87 de la desaparecida Sala Segunda de la Audiencia Territorial de Barcelona que versa sobre la imputación del particular del Decreto núm. 110/1986 de 17 de abril , del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña que impone a la Diputación Provincial de Barcelona el pago de una subvención de 320.247.010 pesetas como su contribución al plan único de Obras y Servicios de Cataluña del año 1986, pretendiendo la Diputación que en su lugar se declare que lo procedente es una subvención de 200.000.000 de pesetas con que la misma ya había acordado contribuir; habiendo estado representada la Generalidad de Cataluña ante esta Sala por la Letrada de sus Servicios Jurídicos doña Yolanda Guerra Aznar, y habiendo comparecido también ante este Tribunal la Diputación Provincial de Barcelona como apelada bajo la representación de la Procuradora doña Montserrat Sorribes Calle dirigida por la Letrado doña Julia Nieto Koenig.
Antecedentes de hecho
En la ya mencionada fecha de 5 de mayo de 1990, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 878 de 1987, interpuesto por la Diputación Provincial de Barcelona, contra el acuerdo adoptado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en sesión celebrada los días 17 y 21 de julio de 1986, que desestimó el recurso de reposición deducido contra el Decreto del mencionado Consejo Ejecutivo núm. 110/1986, de 17de abril , en cuya virtud se aprobó el Plan de Obras y Servicios de Cataluña y sus Bases de Ejecución, cuyo acto declaramos no ajustado a Derecho y nulo, únicamente en el particular que se dirá, y, en consecuencia, estimando la demanda articulada en su integridad, declaramos la nulidad parcial del aludido Decreto en la parte correspondiente a la hoja 3 del anejo primero (territorio: Barcelona; subvención a cargo de la Diputación de Barcelona: 320.247.010 pesetas), y declaramos que esta subvención debe limitarse a los doscientos millones de pesetas ofrecidos por la Diputación y consignados así en sus presupuestos, y todo ello sin hacer pronunciamiento especial en cuanto a las costas causadas en la litis.
Dicha sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: Primero: La Diputación Provincial de Barcelona cuestiona la legalidad del acuerdo adoptado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en sesión celebrada los días 17 y 21 de julio de 1986, que desestimó expresamente el recurso de reposición deducido por la referida Diputación, contra el Decreto del mencionado Consejo Ejecutivo 110/1986, de 17 de abril , en cuya virtud se aprobó el Plan de Obras y Servicios de Cataluña y sus Bases de Ejecución, interesando en la demanda articulada que se declare la nulidad parcial del aludido Decreto en la parte correspondiente a la hoja 3 del anejo primero (territorio: Barcelona; subvención a cargo de la Diputación de Barcelona: 320.247.010 pesetas), declarando que esta subvención debe limitarse a los doscientos millones de pesetas ofrecidos por la Diputación y consignados así en sus presupuestos. La representación de la Generalidad postula la desestimación del recurso por las razones que, al igual que las aducidas por la recurrente, seguidamente se ponderarán a la vista de los datos aportados, en función de la normativa pertinente. Segundo: Es necesario, antes de analizar la problemática suscitada, tener en cuenta lo siguiente:
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no se discute en este proceso la competencia de la Generalidad para aprobar el Plan de referencia; B) tanto en el recurso de reposición formulado contra el Decreto 110/1986 aprobatorio del Plan de Obras y Servicios , como en el escrito de interposición del recurso jurisdiccional (delimitador del ámbito de esta litis), se expresa de modo claro y sin equívoco alguno, que no se impugna dicho Decreto en su totalidad, sino, únicamente, en el particular relativo a la aportación de la Diputación, lo que se reproduce, como lógica y coherente secuela, en el suplico de la demanda, anteriormente transcrito; C) sin embargo, en el cuerpo del escrito de demanda se hacen consideraciones acerca de presuntos vicios que afectan a todo el Decreto, lo que si bien podría ser atendible en cuanto tuviera incidencia en el concreto aspecto de la aportación de la Diputación, objeto específico del proceso, no será examinado ni decidido por el Tribunal, por exceder notoriamente del ámbito de este recurso, claramente determinado, según queda explicado antes; y D) por tanto, como acertadamente expresa la representación procesal de la Diputación, al inicio de los fundamentos de Derecho de su demanda, el tema controvertido consiste en determinar si la Generalidad de Cataluña está facultada para incluir en el Plan de Obras y Servicios una subvención a cargo de la Diputación Provincial de Barcelona, contra la voluntad de ésta, o sea, si las subvenciones que aparecen en dicho Plan pueden ser impuestas unilateralmente por la Generalidad que aprueba el Plan, o si, por el contrario, precisan ser admitidas voluntariamente por la Diputación que ha de aportar la subvención. Y ello porque la Comisión de Gobierno de la Diputación, teniendo en cuenta el carácter voluntario de tal aportación, aprobó la cifra de doscientos millones de pesetas para dicho destino, de acuerdo con la cantidad consignada a tal fin en los Presupuestos de la Corporación, aprobados en 20 de diciembre de 1985, mientras en el Decreto hoy combatido aparece asignada a la Diputación de Barcelona una subvención de 320.247.010 pesetas. Tercero: Centrado del modo antes explicado el estricto marco de la controversia, la decisión de la misma está en función de lo siguiente: 1.°) la organización territorial del Estado se define en el art. 137 de la Constitución Española , al especificar que éste se organiza territorialmente "en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan». Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, organización y autonomía de cada uno de dichos entes, que se corrobora en otros preceptos constitucionales ( arts. 140, 141, 142, 143, siguientes y concordantes de la misma Ley Fundamental); por tanto, sobre la base de la autonomía, tanto de la Comunidad, como de la Diputación, se ha de enjuiciar la cuestión debatida en este proceso, de modo que a la luz de esta orientación debe examinarse el problema que se discute; 2.°) resulta ocioso insistir en la competencia de la Generalidad de Cataluña, en general, para entender de las materias y del modo que se establece en la Constitución, Estatuto de Autonomía, y que se infiere de todo el bloque normativo vigente, por lo que parece oportuno, dado el carácter del tema que se debate, analizar el aspecto competencial, desde el ángulo de las Diputaciones, y en este sentido, aparte de las normas constitucionales antes aludidas, es de notar que, entre otros, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , destacan los siguientes preceptos en relación con lo que nos ocupa: el art. 1.2 en cuanto establece que la Provincia goza de autonomía para la gestión de sus intereses; el art. 4.1, c) al indicar que a las Provincias corresponde, dentro de las esfera de sus competencias, la potestad de programación o planificación; el art. 10.1.3, que establece que "las funciones de coordinación no afectarán, en ningún caso, a la autonomía de las Entidades locales»; y el art. 112 en cuanto señala que las Entidades locales aprueban anualmente un presupuesto único que constituye la expresión cifrada conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer y de los derechos con vencimiento o que se preveanrealizar durante el correspondiente ejercicio económico; 3.°) sobre la base de cuanto queda dicho, conviene examinar la normativa específica que regula el tema que nos ocupa, para dilucidar si existe base para sostener que los concretos puntos del acto que se impugna, son contrarios a Derecho, y al efecto es de notar: A) ciertamente, el fundamento jurídico octavo de la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 32/81, de 28 de julio , concluye, con base en las normas que cita (y después se analizarán), que las anteriores precisiones establecidas en dicha sentencia no afectan, como es obvio, a la competencia que se atribuye a la Generalidad "de confeccionar y aprobar un plan único de obras y servicios»; pero no debe olvidarse que en el párrafo primero del mismo fundamento jurídico octavo de la referida sentencia, se señala, inequívocamente, que no es acorde a la Constitución sujetar a la aprobación del Parlamento de Cataluña los presupuestos de las Diputaciones Provinciales, pues ello priva a las Diputaciones "de una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía», pues una cosa es el control de legalidad, a través de las funciones de supervisión y tutela, y otra bien distinta "que se sustraiga a estas entidades dotadas de autonomía la potestad de aprobar presupuestos»; B) no cabe duda que la norma contenida en la disposición transitoria sexta , apartado 6, del Estatuto de Autonomía de Cataluña, proclama, claramente, que la Generalidad "asumirá con carácter definitivo y automático, y sin solución de continuidad, los servicios que ya le han sido traspasados desde el 29 de septiembre de 1977 hasta la vigencia del presente Estatuto», por lo que, como expresa la antes citada sentencia del Tribunal Constitucional en su párrafo final, es obvia la competencia de la Generalidad para aprobar el referido plan de obras y servicios, cuya competencia le atribuye el art. 2.2 del Decreto 2115/1978, de 26 de julio ; C) incide en el tema el art. 36.2, a) de la Ley de Bases de Régimen Local , pues al señalar las competencias de la Diputación en relación con el Plan Provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, y la facultad de coordinación de las Comunidades Autónomas al respecto, indica que ello es "sin perjuicio de las competencias reconodicas en los Estatutos de Autonomía y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos»; D) por todo lo ya dicho es necesario examinar el tenor del citado Decreto 2115/1978 , porque ello contribuirá a determinar qué es, realmente y qué alcance tiene, lo asumido por la Generalidad, ratificando en la disposición transitoria sexta apartado 6 del Estatuto de Autonomía, y el sentido de la frase que comienza "sin perjuicio» del art. 36.2, a) de la Ley de Bases de Régimen Local , incluso abstracción hecha de si lo asumido entonces fueron "competencias» o meramente "servicios», y al efecto es de ver: a) ha de conectarse el tenor del art. 2.2 del mencionado Decreto , con la finalidad del mismo, plasmada en su primer inciso, y así, se observa, que la determinación de que la "Generalidad de Cataluña confeccionará y aprobará un plan único de obras y servicios para su territorio», ha de enlazarse necesariamente, con el objetivo a seguir, que se contiene en el párrafo inicial del art. 2." del Decreto , del siguiente tenor: "para la debida coordinación en Cataluña de la actividad de la Administración Civil del Estado, la Generalidad y las Entidades Locales, se tendrá en cuenta lo siguiente...», o sea, que la atribución en favor de la Generalidad de Cataluña de competencia para confeccionar y aprobar un plan único de obras y servicios, se hace en función de la "debida coordinación» de la actividad de las Administraciones referidas, con lo que decae en buena parte la tesis que se mantiene en sentido contrario y b) en el inciso segundo del art. 2.2 de dicho Decreto , sólo se alude a la aportación del Estado a la realización de dicho plan, en favor de la Generalidad, pero nada se señala acerca del carácter de la posible aportación de las Diputaciones Provinciales; E) no existe norma concreta alguna que autorice, de modo concluyente, la postura defendida por la demandada, según se infiere de cuanto queda expuesto;
4.°) el mismo tema suscitado en la presente litis, ya se debatió en el recurso núm. 137/1987, seguido ante la antigua Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la extinta Audiencia Territorial de Barcelona (con la única diferencia de que en aquel litigio era recurrente la Generalidad y autora del acto recurrido la Diputación), dictándose en 9 de mayo de 1988 la sentencia núm. 249, cuyos razonamientos (aceptados en su integridad por la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 1989 , al confirmar totalmente la de la Sala Territorial) son prácticamente idénticos a los expuestos hasta ahora, lo que corrobora, aparte del valor intrínseco de tales argumentos, la necesidad de seguir el mismo criterio, en aras de la deseable unidad doctrinal; y 5.u) a la vista de todas las razones que han quedado transcritas con anterioridad, y armonizando cuantos preceptos de orden constitucional, estatutario u ordinario con el tema estudiado, ha de llegarse a la conclusión de que es contrario a Derecho el acto impugnado, en el único punto que se cuestiona por la recurrente, pues sólo éste se debate ante el Tribunal (como antes se indica), lo que, consecuentemente, comporta la estimación del recurso y de lo interesado en el suplico de la demanda. Cuarto: No existe mérito para una especial declaración sobre costas.
Contra tal resolución la Generalidad de Cataluña interpuso el presente recurso de apelación que se le admitió en ambos efectos y que ha sido tramitado ante esta Superioridad cumpliendo las prescripciones legales; habiéndose señalado para su votación y fallo la audiencia del día 30 de marzo pasado, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos, siendo Ponente el Magistrado de la Sala Excmo. Sr don Antonio Bruguera Manté.
Fundamentos de DerechoAceptamos los de la sentencia apelada; y
El tema que motiva este proceso (discusión acerca de si la Generalidad de Cataluña puede imponer a la Diputación Provincial de Barcelona la cantidad que la misma ha de aportar al Plan de Obras y Servicios de Cataluña del año 1986, o si, por el contrario, debe respetar la autonomía de la Diputación para que ésta aporte la cantidad que la misma decida a tal fin y que en este caso para dicho Plan de 1986 ya tenía decidida en 200.000.000 de pesetas en lugar de los 320.247.010 pesetas que le pretendía imponer la Generalidad en el particular recurrido del Decreto) ya ha sido resuelto por esta Sala para el Plan de Obras y Servicios de Cataluña del año 1982 en las sentencias de 23 de junio de 1989 y de 3 de septiembre de 1990 confirmatorias ambas de las que a su vez había pronunciado la Sala de Barcelona el 9 de mayo y el 4 de octubre de 1988. A la doctrina de todas ellas nos debemos ahora atener no sólo, como ya dijimos en nuestra última, por el principio de unidad de doctrina que se desprende del art. 102.1, b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , sino también porque este Tribunal entiende que la dada era y es la solución correcta toda vez que -reiterando lo que ya se expuso en la postrera de nuestras Sentenciascontrariamente a lo que sostiene la Generalidad de Cataluña, no se desprende de las disposiciones que aduce ( art. 2.2 del Real Decreto 2115/78, de 26 de julio , disposición transitoria sexta , 6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y art. 36.2, a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local) que la aludida Generalidad pueda imponer a las Diputaciones Provinciales de Cataluña sus aportaciones al Plan único de Obras y Servicios de la expresada Comunidad Autónoma, pues los arts. 36 y 59 de la Ley reguladora de las bases de régimen local lo que hacen es señalar las competencias de las Diputaciones y Comunidades, vertebrándolas en los principios de autonomía y coordinación que, con origen en la Constitución, impregnan toda la normativa de régimen local para asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas en el ámbito de la cooperación, asistencia y, en definitiva, solidaridad entre ellas, pero siempre sin menoscabo de su autonomía; y la desaparición a partir de 1978 de los Planes Provinciales para ser sustituidos por el Plan único no supone, ni mucho menos, que no quedase nada por coordinar, y el argumento de la Generalidad de que si no se puede obligar a las Diputaciones a que contribuyan con cantidades impuestas a la financiación del Plan único éste corre el riesgo de perder su contenido, es un argumento en extremo relativo que viene ampliamente superado por el mucho más consistente de que si la Diputación Provincial pierde por imposición de la Generalidad su capacidad de dotar con sus presupuestos sus propios Planes y el Plan único, quedaría vacía de contenido su competencia planificadora propia, esto es, su autonomía, contraviniendo así lo que dispone el art. 137 de la Constitución.
Las anteriores razones y las certeramente aducidas por la sentencia apelada en su convincente análisis de la cuestión conducen a la desestimación entonces del recurso, y ahora de la apelación.
No hay méritos para hacer un pronunciamiento especial sobre las costas de ella.
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia dictada el 5 de mayo de 1990 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en los autos de los que el presente rollo dimana, cuya sentencia confirmamos en todas sus partes; sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús. Antonio Bruguera Manté. Mariano Baena del Alcázar. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, por el Excmo. Sr don Antonio Bruguera Manté, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí el Secretario. Certifico.
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