STS, 29 de Enero de 1993

Interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el «Boletín Oficial del Estado», y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se le entregó a la representación procesal de don Jesús Carlos paraque dedujera la correspondiente demanda.

Evacuado dicho trámite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala que se dicte Sentencia por la cual se revoquen de manera parcial, es decir en lo que atañe a la sanción de 2.207.520 pesetas (aparte la de 50.000 pesetas, que no ha sido objeto de impugnación) las resoluciones del Consejo de Ministros de 29 de septiembre de 1989 y 6 de julio de 1990, dejando sin efecto la mencionada multa de 2.207.520 pesetas impuesta al recurrente por supuesta infracción del Real Decreto 1044/1987, de 31 de julio .

Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho los que estimó procedentes, por concluir suplicando a la Sala que se dicte Sentencia desestimando el presente recurso y con costas.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, cumplimentándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Por providencia de 1 de octubre de 1992 se puso de manifiesto a las partes la posible existencia del siguiente motivo susceptible de fundar el recurso o la oposición: Determinar la eficacia que respecto a los acuerdos recurridos tiene la transferencia de competencias en materia de disciplina del mercado efectuada a favor de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en virtud de lo prevenido en el Real Decreto 3412/1983, de 21 de diciembre . Dicho trámite se efectuó en aplicación del art. 43.2 de la Ley de la Jurisdicción, sin prejuzgar el fallo definitivo y con suspensión del plazo para pronunciarlo en el presente recurso. La representación de don Jesús Carlos presentó escrito solicitando que se declare la nulidad del acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de septiembre de 1989, por haberse dictado atribuyéndose competencias pertenecientes a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Por su parte, el Abogado del Estado alegó que la competencia en la materia corresponde a la Administración central, ejercitándose a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por lo que procede declarar ajustada a Derecho la resolución del Consejo de Ministros objeto de impugnación.

Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.

Fundamentos de Derecho

Don Jesús Carlos , representado por el Procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu, interpone recurso contencioso-administrativo en única instancia contra acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de septiembre de 1989, por el que se le impuso una sanción de 2.257.520 pesetas, ratificada por resolución del propio Consejo de 6 de julio de 1990, que desestimó el correspondiente recurso de reposición. La multa en cuestión consistía en la suma de dos sanciones distintas. Una por importe de

2.207.520 pesetas, que es la que es objetio del presente recurso contencioso-administrativo, y otra cuya cuantía es de 50.000 pesetas, que no ha sido efectivamente impugnada, como se manifiesta en el suplico del escrito de demanda. La sanción recurrida fue impuesta como consecuencia de que, al analizar las muestras de zumo de uva blanco «Albín», elaborado por don Jesús Carlos -muestras tomadas mediante acta levantada en Vülarrobledo el 16 de febrero de 1988- resultó un componente de nitrógeno total de 0,10 gramos por litro, cuando el art. 6.° del Real Decreto 1044/1987, de 31 de julio , exige un contenido superior a 250 miligramos por litro, e igualmente se acusó un índice de formol de 8,46, siendo así que el precepto antes mencionado requiere que tal índice sea superior a 9. En virtud de lo dispuesto en el art. 129 del Decreto 835/1972, de 23 de marzo y, atendiendo a las circunstancias concurrentes, el Consejo de Ministros acordó imponer la sanción de 2.207.520 pesetas, contra la que ahora se promueve el presente recurso.

La Sala, haciendo uso del art. 43.2 de la Ley de la Jurisdicción, ha planteado a las partes el problema de determinar la eficacia que respecto a los acuerdos recurridos y, en particular, respecto al acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de septiembre de 1989, que impuso a don Jesús Carlos sanción de

2.257.520 pesetas, tiene la transferencia de competencias en materia de disciplina del mercado efectuada a favor de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha por acuerdo de la correspondiente Comisión Mixta de Transferencias adoptado en su sesión de 20 de junio de 1983, que fue aprobado por el Real Decreto 3412/1983, de 21 de diciembre . El análisis del problema de la competencia es previo al de cualquier otro, ya que, si el órgano administrativo que ha actuado en el procedimiento carece del requisito de competencia, el acto debe anularse, para que conozca del mismo el órgano que resulte competente, que será el que habrá de pronunciarse sobre las cuestiones planteadas en el expediente.

En relación con el aludido problema de la competencia, debemos partir de que, tal como expresa la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de octubre de 1985 , la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas deriva directamente de la Constitución y los Estatutos de Autonomía . El Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto , atribuye a la Junta de Comunidades, en los términos que establezcan las Leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en materia de «comercio interior, defensa del consumidor y del usuario» (art. 33.2). El Real Decreto 3412/1983, de 21 de diciembre, dispone en su art. 2.° que quedan transferidas a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha las funciones a que se refiere el acuerdo que se incluye como anexo del referido Real Decreto. El apartado

B), núm. 1, de dicho acuerdo previene que se transfiere a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, dentro de su ámbito territorial, en los términos del presente acuerdo y de los Decretos y demás normas que lo hagan efectivo y se publiquen en el «Boletín Oficial del Estado», las siguientes funciones que venia realizando el Estado en materia de disciplina del mercado: «a) Las atribuidas a la Administración del Estado respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina del mercado, cometidas en el ámbito de su territorio; b) Las de propuesta de sanciones, cuando éstas corresponda imponerlas al Consejo de Ministros». Según este sistema de distribución de competencias, la función ejecutiva de aplicar la potestad sancionadora en las infracciones relativas a la materia denominada disciplina del mercado radica en su integridad en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, salvo en el supuesto en que por razón de la cuantía de la sanción la competencia decisoria corresponda al Consejo de Ministros, en cuyo caso el ejercicio de la potestad sancionadora se desdobla entre la Comunidad Autónoma y el Estado, de modo que aquélla es la competente para tramitar el procedimiento sancionador en todas sus fases, incluida la propuesta de sanción, y éste, por medio del Consejo de Ministros, y con base en tal propuesta, dicta únicamente el acto de decisión final.

El Abogado del Estado se opone a que la materia a que el presente proceso se refiere pueda entenderse que es objeto de transferencia a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Defiende, en síntesis, que un concepto es la materia de disciplina del mercado (hoy superado y sustituido por el de protección al consumidor) y otro bien distinto la producción agroalimentaria. La disciplina del mercado se actuó por el entonces Ministerio de Comercio, y hoy por el de Sanidad y Consumo; mientras que la producción agroalimentaria se actuó desde antiguo por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ( art. 6.° del Real Decreto 1924/1981 ). Por ello, en opinión del representante de la Administración del Estado, la sanción aplicada en virtud de lo dispuesto en el art. 129 del Decreto 835/1972, de 23 de marzo ( Reglamento de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre , por la que se aprobó el Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes), que es la que constituye el objeto de la presente litis, no ha sido materia transferida a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, sino que es una competencia retenida por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, señalando que el acuerdo anexo al Real Decreto 3412/1983 sólo alude a actuaciones realizadas a través del Ministerio de Sanidad y Consumo, pero no del de Agricultura, Pesca y Alimentación. La Sala entiende que el problema así planteado no puede resolverse atendiendo a una distribución de las competencias del Estado entre los distintos Departamentos ministeriales, sino definiendo y acotando cuál es la materia realmente transferida a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Como hemos indicado, el Estatuto de Autonomía atribuye a esta Comunidad Autónoma la función ejecutiva en materia de «defensa del consumidor y del usuario». El art. 51 de la Constitución , en su apartado primero, señala que «los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos». Para desarrollar este precepto constitucional se promulgó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios , cuya disposición final 2.a declara aplicable en materia de infracciones y sanciones el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria. El núm. 18 de la disposición final 2.a del citado Real Decreto mantiene la vigencia de las disposiciones dictadas en desarrollo de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre (Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes), con lo que acredita que estas normas, en la parte que se refiere a las infracciones que puedan cometerse en perjuicio del consumidor, están conectadas, como la lógica confirma, con la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y, en definitiva, con el art. 51.1 de la Constitución . Esto quiere decir que, transferidas a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha las funciones atribuidas a la Administración del Estado respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina del mercado (con la de propuesta, en su caso, al Consejo de Ministros), debe estimarse que se le han transferido las competencias relativas a las infracciones que se cometan dentro de su ámbito territorial en materia de «defensa del consumidor y del usuario», pues éste es el ámbito objetivo de sus facultades de acuerdo con el Estatuto de Autonomía.

En el caso enjuiciado, la infracción sancionadora, y específicamente recurrida, consiste como ya hemos expresado- en el hecho de que, al analizar las muestras de zumo de uva blanco «Albín»,elaborado por don Jesús Carlos -muestras tomadas mediante acta levantada en Villarrobledo (Albacete) el 16 de febrero de 1988- resultó un componente de nitrógeno total de 0,10 gramos por litro, cuando el art. 6.° del Real Decreto 1044/1987, de 31 de julio , exige un contenido superior a 250 miligramos por litro, e igualmente se acusó un índice de formol de 8,46, siendo así que el precepto antes mencionado requiere que tal índice sea superior a 9, imponiendo el Consejo de Ministros por estos hechos una sanción de

2.207.520 pesetas, en virtud de lo dispuesto en el art. 129 del Decreto 835/1972, de 23 de marzo (Reglamento del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes). Por tanto, como el producto analizado objeto de la infracción -el zumo de uva- está destinado de modo directo al consumo humano, la Administración, al sancionar dicha infracción, está protegiendo la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos del consumidor [ art. 51.1 de la Constitución y art. 2.1 a) y b) de la Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios ], ya que las especificaciones técnicas establecidas en el art. 6.° del Real Decreto 1044/1987 tiene por objeto conseguir la máxima garantía en cuanto a calidad y pureza de los productos que se regulan, como expresa su exposición de motivos. La materia ha de encuadrarse en el concepto de «defensa del consumidor y del usuario», sobre el que ejerce su competencia la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha según su Estatuto de Autonomía. En este sentido debe interpretarse la transferencia de competencias realizada por el Real Decreto 3412/1983 , independientemente del precepto en que se incardine la infracción y del Departamento ministerial que haya instruido las actuaciones. En su virtud, la infracción puesta de manifiesto en la elaboración de zumo de uva y la sanción impuesta son materia que se encuadra en el concepto «defensa del consumidor y del usuario», por lo que, respecto a ella, tiene vigencia la transferencia de competencias realizada a favor de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha por el Real Decreto 3412/1983 . En el mismo sentido se han pronunciado las Sentencias de este Tribunal Supremo de 31 de octubre y 12 de noviembre de 1991 y, últimamente, la de 4 de diciembre de 1992, todas ellas relacionadas con producto destinado al consumo directo por el hombre. Lo expuesto comporta la desestimación de las alegaciones formuladas por el Sr. Abogado del Estado respecto a la cuestión examinada.

Señalado lo anterior, se advierte que todo el expediente administrativo sancionador tramitado en las actuaciones de las que se deriva el presente recurso, lo ha sido por órganos de la Administración del Estado, incluida la propuesta de resolución, sin que en ningún momento se produjera la actuación o intervención de órganos de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, que era la competente para tramitar el procedimiento y formular propuesta de sanción, al haberse cometido los hechos enjuiciados en la provincia de Albacete. La infracción de las normas del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha y del Real Decreto 3412/1983 (de transferencias) determina la nulidad de actuaciones, pues aun cuando el acuerdo sancionador del Consejo de Ministros no pueda ser considerado como un acto dictado con manifiesta incompetencia ( art. 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo ), no es menos evidente que en el procedimiento se ha infringido el criterio esencial de distribución de competencias atinentes al ejercicio de la potestad sancionadora en materia de defensa del consumidor entre la Administración estatal y la autonómica, encontrándonos, pues, ante un vicio procedimental, que aun calificado como de simple anulabilidad, no sería susceptible de convalidación, como se desprende de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de octubre de 1985 , y de las de este Tribunal de 31 de octubre y 12 de noviembre de 1991, y 4 de diciembre de 1992, ya anteriormente citadas. Tampoco cabe entender que se ha producido una convalidación del vicio de incompetencia, conforme al art. 53.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , por no existir entre la Administración autonómica y la estatal la relación de jerarquía contemplada en dicha norma. La calificación del vicio procedimental como de anulabilidad, así como el principio de congruencia, determinan que los actos administrativos impugnados sólo deban quedar sin efecto en cuanto a la sanción de multa de 2.207.520 pesetas impuesta a don Jesús Carlos por infracción de lo dispuesto en el art. 129 del Decreto 835/1972 , en relación con el art. 6.° del Real Decreto 1044/1987 , sin alcanzar dicha anulabilidad a la sanción de 50.000 pesetas, aplicada por no constar la lista de ingredientes en las etiquetas utilizadas para las muestras a que se refiere el acta de 16 de febrero de 1988, puesto que en el suplico de la demanda se expresa que la señalada multa de 50.000 pesetas no es objeto de impugnación. Todo lo cual conduce a la procedencia de estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por don Jesús Carlos frente a los acuerdos del Consejo de Ministros de 29 de septiembre de 1989 y 6 de julio de 1990, únicamente en lo que se refiere a la sanción de 2.207.520 pesetas impuesta por infracción del art. 129 del Decreto 835/1972 y en cuanto al motivo relativo a la incompetencia, dejando sin valor ni efecto la señalada sanción, a fin de que las actuaciones inspectoras, como actividad colaboradora de denuncia, sean remitidas a los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, para que se sustancie ante la misma el procedimiento sancionador correspondiente para depurar la posible infracción, hasta formular la eventual propuesta de resolución pertinente y, en su caso, dictarse la resolución final oportuna por el órgano competente para ello.

No concurren las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley Jurisdiccional a efectos de una especial imposición en costas.FALLAMOS:

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Jesús Carlos , contra acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de septiembre de 1989, únicamente en cuanto le impuso multa de 2.207.520 pesetas por supuesta infracción del art. 129 del Decreto 835/1972 , en relación con la elaboración de zumo de uva, y contra acuerdo del mismo órgano de 6 de julio de 1990, en cuanto desestimó el recurso de reposición en lo relativo a la antedicha sanción. Y, en consecuencia, declaramos la nulidad de los mencionados acuerdos sancionadores exclusivamente en lo referido a la indicada multa de 2.207.520 pesetas, por incurrir en vicio de incompetencia, debiendo, en su caso, incoarse y tramitarse el correspondiente procedimiento sancionador por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, en los términos expuestos en la presente Sentencia; sin hacer expresa imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.- Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Manuel Goded Miranda.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario certifico.