STS, 30 de Enero de 1992
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:1992:20764 |
| Fecha de Resolución | 30 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 296.- Sentencia de 30 de enero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Disposiciones generales. Deslegalización. Reserva de Ley.
NORMAS APLICADAS: Ley 30/1984, de 2 de agosto . Ley 23/1988, de 28 de julio . Real Decreto 512/1987, de 15 de abril .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1988 .
Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987 .
DOCTRINA: La vigente Constitución Española no ha establecido cortapisas especiales para llevar a
cabo la deslegalización de materias, la que debe considerarse plenamente válida y debe admitirse
en su virtud que el legislativo renuncie a su primacía y admita la regulación por reglamento de una
materia que hasta la fecha venía normada por ley. Conforme a la doctrina establecida por el Tribunal
Constitucional sólo a la Ley corresponde la regulación del modo de provisión de puestos de trabajo
al servicio de las Administraciones públicas, pues no otra cosa se desprende de la opción genérica
de la Constitución en favor de un régimen estatutario para los servidores públicos.
En la villa de Madrid, a treinta de enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Nacional de Jefes de Departamento de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, la Federación Madrileña de Sindicatos Médicos, y el Colegio Oficial de Médicos de la Provincia de Madrid contra el Real Decreto 512/87, de 15 de abril , por el que se aprobó el Reglamento sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de los Hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud, personadas las entidades recurrentes así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Antecedentes de hecho
Por el Consejo de Ministros se dictó en 15 de abril de 1987 el Real Decreto 512/87 , por el que se aprobaba el Reglamento sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de los Hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud, publicado en el "Boletín Oficial del Estado" del día 16 del mismo mes y año.
Contra dicho Real Decreto en 14 de mayo de 1987 se interpuso recurso de reposición por laAsociación Nacional de Jefes de Departamento de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social.
Desestimado dicho recurso se interpuso recurso contencioso-administrativo por la entidad citada en el Fundamento anterior y por la Federación Madrileña de Sindicatos Médicos y el Colegio Oficial de Médicos de la Provincia de Madrid, solicitándose en el suplico de la demanda que se anulase el Real Decreto 512/87 y, subsidiariamente que se declarasen nulos sus arts. 8, 10, 12, 14, 28.4 y Disposición Transitoria tercera .
Comparecido el Abogado del Estado se opuso a la pretensión de los actores solicitando en la contestación a la demanda que se declarase la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, que se desestimase el mismo, confirmando la disposición impugnada.
Tramitado el recurso conforme a las normas procesales aplicables, señalase el día 3 de abril de 1991 para su votación y fallo. No obstante la Sala hizo uso de la facultad que le otorga el art. 43.2 de la Ley Jurisdiccional con suspensión expresa del plazo para pronunciar el fallo. Evacuados los trámites procesales oportunos se produjo la votación y fallo el día 28 de enero de 1992.
Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
Fundamentos de Derecho
El proceso sobre el que es necesario resolver en el caso de autos presenta en las fechas calendadas las características de un proceso histórico por cuanto el objeto central del mismo ha sido resuelto por disposiciones posteriores y singularmente por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 , la cual establece en su disposición final séptima que la provisión de los órganos de dirección de los centros, servicios y establecimientos del Instituto Nacional de la Salud se efectuará conforme al régimen laboral especial de alta dirección. De este modo en el derecho vigente aparece resuelto, mediante una norma con rango formal de Ley, siquiera sea de vigencia temporal, lo que es el objeto central del presente proceso.
No obstante, la misión connatural a esta jurisdicción, reiterada por los mandatos de la Constitución vigente, impone pronunciarse sobre el objeto de la litis tal como fue en su momento planteado por las partes, pues ha de considerarse siempre como imperativo para el juzgador lo dispuesto en el art. 43,1 de la Ley de la Jurisdicción .
En este pronunciamiento obligado han de tenerse en cuenta desde luego la legislación positiva y los principios que la inspiran pero también la interpretación que ha hecho de los mismos la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la emanada de esta Sala, singularmente las Sentencias de 14 y 20 de diciembre de 1988 y 13 de marzo de 1989 , reiteradamente invocadas por el representante procesal de la Administración. Ahora bien, respecto a dichas sentencias hay que seguir su doctrina contemplándolas en su conjunto y en su contexto y no olvidando que su razón de decidir se basa en los pedimentos en que se concretaban las 296 peticiones de las partes, que no siempre coinciden con las del presente proceso.
Sólo teniendo en cuenta lo anterior puede comenzarse el estudio de las pretensiones de los actores, que si bien según el suplico de la demanda consisten en su conjunto en la declaración de nulidad del Real Decreto 512/1987, de 15 de abril , por el que se aprobaba el Reglamento sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de los Hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud, se refieren más en concreto a la provisión de los puestos de Director y de Gerente de los hospitales. Pues la demanda centra los pedimentos en la supuesta nulidad de diversos arts del Real Decreto que se refieren a la provisión de puestos de trabajo de modo tal que sólo dos de ellos entre los impugnados, concretamente el art. 28.4 , y la disposición transitoria tercera se refieren a temas distintos, relativos a los honorarios y a la supresión de los puestos de Jefes de Departamento.
Pues bien, esta pretensión procesal, expuesta con una profusa cita de preceptos aplicables, se basa en definitiva en tres órdenes de argumentos, que individualiza correctamente el representante procesal de la Administración y que han de ser objeto de estudio. Se trata en definitiva de la regulación por el Real Decreto impugnado de competencias propias de las Comunidades Autónomas, de la supuesta falta de validez de la deslegalización de materias operada en cuanto a los hospitales y su estructura por la Ley General de Sanidad, y de la existencia de una reserva de Ley para la regulación de la provisión de puestos de trabajo.
Sobre estos tres temas habrá que pronunciarse centrando la argumentación en cada uno de ellos y aplicando, en su caso, la jurisprudencia anterior de este Tribunal. No obstante ha de tenerse en cuenta que la problemática planteada es desigual y que sólo la última cuestión centra verdaderamente el problema, alconstituir el punto central de la pretensión de los recurrentes. Así se deduce de que la pretendida nulidad del Real Decreto se invoca como argumento de carácter general, complementado con el de la supuesta invasión de competencias de las Comunidades Autónomas, para terminar solicitando subsidiariamente que si no se apreciase la nulidad del Real Decreto en su conjunto, al menos se declaren nulos aquellos preceptos que regulan la provisión de puestos de trabajo.
No obstante, antes de entrar en el examen de dichas cuestiones hay que referirse brevemente a las alegaciones de inadmisibilidad del recurso que formula el Abogado del Estado, que deben ser examinadas con carácter previo dada su naturaleza procesal.
Pues bien, a la vista de los documentos aportados en el expediente no puede aceptarse la pretendida carencia de personalidad jurídica de los recurrentes, que afirma el representante de la Administración, excluyendo sólo al Colegio de Médicos de Madrid de esta alegación dada su notoriedad. Se insiste en la falta de personalidad de los actores, tratando de deducir de ello la falta de capacidad y de legitimación procesal, pero todas estas cuestiones han sido desvirtuadas adecuadamente por los actores refiriéndose a los documentos que obran en los autos.
Tampoco puede acogerse la alegación relativa a que no todos los actores interpusieron recurso de reposición, ya que tal recurso no es preceptivo tratándose de la impugnación de una disposición de carácter general, según establece como es sabido el art. 53 de la Ley Jurisdiccional para los supuestos previstos en el art. 39.1 de la misma Ley .
A la vista de estos razonamientos debe rechazarse la inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, siendo procedente entrar de inmediato en las tres cuestiones básicas antes enunciadas que constituyen los temas de fondo planteados en el presente recurso.
En cuanto a la argumentación relativa a la invasión de competencias de las Comunidades Autónomas ha de tenerse en cuenta la doctrina jurisprudencial ya establecida por esta Sala en su Sentencia de 14 de diciembre de 1988 . Dicha doctrina declara que la propia regulación del Reglamento excluye la argumentación en este sentido puesto que el ámbito de aplicación del mismo, a tenor de su art. 1 .°, se limita a las instituciones cerradas de la Seguridad Social. De ello se deduce que no resultan afectadas las competencias de las Comunidades Autónomas, por cuanto los hospitales en cuestión se regirán por el Reglamento citado en tanto dependan del Instituto Nacional de la Salud. Sin embargo, a medida que las competencias en la materia sean transferidas a las Comunidades Autónomas, éstas podrán ejercer plenamente las potestades que les vienen reconocidas por sus Estatutos, por lo cual cada una de ellas podrá regular particularmente la estructura y el funcionamiento de sus propios hospitales.
Igualmente debe desestimarse la alegación relativa a la falta de validez de la deslegalización de materias operada por la Ley General de Sanidad en cuanto al funcionamiento y la estructura de los hospitales dependientes del Instituto Nacional de la Salud.
La vigente Constitución española, tan cuidadosa en la regulación de la delegación legislativa de las Cortes Generales en el Gobierno, no ha establecido cortapisas especiales para llevar a cabo la deslegalización de materias. Por tanto ésta debe considerarse plenamente válida en nuestro Derecho, debiendo admitirse en virtud de la misma que el legislativo renuncie a su primacía y admita la regulación por reglamento de una materia que hasta la fecha en cuestión venía normada por Ley. Por tanto nada puede oponerse a que se haya realizado con validez según las reglas vigentes en nuestro ordenamiento una deslegalización de materias antes reguladas por Ley formal.
De ello se desprende según ha establecido la jurisprudencia de esta Sala, y concretamente la citada Sentencia de 14 de diciembre de 1988 y las posteriores y concordantes, que no puede considerarse falta de validez la deslegalización de la materia sobre la que versa el objeto del litigio, debiendo afirmarse en consecuencia que el Gobierno tenía potestad reglamentaria suficiente para regular la citada materia sin contravención alguna del ordenamiento. En consecuencia han de considerarse válidos en Derecho todos aquellos preceptos que versan sobre materias en tas que no existía reserva de Ley, entre ellos los relativos a honorarios y a la existencia o no de los puestos de Jefes de Departamento, cuestión concreta esta última que entra dentro del ámbito de la potestad organizatoria del Gobierno.
No procede por tanto acoger la pretensión de que se declare no fundado en Derecho el Real Decreto en su conjunto, ni tampoco las pretensiones subsidiarias en cuanto se refieren a la regulación del art. 28.4 y de la Disposición Transitoria tercera .
En cambio no es posible aceptar la argumentación del representante procesal de la Administración, que tan correctamente centra las cuestiones planteadas, respecto al tercer punto debatido, que se refiere a la existencia de una reserva de Ley para la regulación de la provisión de puestos de Director y de Gerente de los hospitales.
El estudio de este último punto debe hacerse distinguiendo ciudadosamente dos aspectos que no siempre se contemplan con la claridad suficiente por la doctrina, a saber, la regulación del personal y sus derechos subjetivos en el seno de la relación que tenga entablada con la Administración, y de otra parte las normas objetivas que rigen respecto a la regulación del sistema de provisión de puestos. Ciertamente la materia de provisión de puestos de trabajo tiene una vertiente que forma parte de la administración de personal en cuanto gestión técnica de los recursos humanos al servicio de la Administración, pero esta vertiente o matiz no implica que la materia se rija estrictamente por el ordenamiento aplicable al personal. Junto a este aspecto existe otro que supone la necesidad de que los poderes públicos se atengan a unas reglas objetivas en cuanto a como debe hacerse la regulación de la provisión de los puestos.
Por ello no es pertinente en realidad la discusión planteada entre las partes sobre la aplicación de determinadas normas funcionariales o estatutarias a ciertos colectivos de personal y concretamente en el caso de autos a los Médicos y los Ayudantes Técnicos Sanitarios.
En el presente proceso la cuestión central consiste en cómo ha de regularse el modo de provisión de los puestos en cuanto norma objetiva de ordenación de la organización administrativa y no en cuanto a que ello constituya titulo suficiente para otorgar de forma directa un derecho subjetivo a personas que se rigen por normas que constituyen el estatuto común de los funcionarios, o por normas que suponen la existencia de un estatuto especial.
Centradas así las cosas el litigio debe resolverse teniendo en cuenta 296 la doctrina establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio , que se ocupa del tema en los párrafos quinto, sexto y séptimo del apartado b) de su fundamento jurídico tercero. A tenor de este pronunciamiento corresponde sólo a la Ley la regulación del modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas, pues no otra cosa se desprende de la opción genérica de la Constitución en favor de un régimen estatutario para los servidores públicos.
De ello se deduce que el Reglamento impugnado quebrantó la reserva de Ley al regular por Decreto este extremo, por lo que procede estimar parcialmente el recurso interpuesto.
Ciertamente es de tener en cuenta que el Real Decreto regulador es anterior a la sentencia del Tribunal Constitucional, pero de aquí no pueden deducirse consecuencias de mayor interés en Derecho pues evidentemente ello significa que en el momento de dictarse el Reglamento que ahora se discute era ya contrario a la Constitución, no siendo obstáculo a los efectos que ahora importan que esta inconstitucionalidad fuera notoria sólo a partir de la posterior declaración por la sentencia que antes se cita.
Por otra parte cabría la duda de si la regla de reserva de Ley antes citada afecta al Instituto Nacional de la Salud habida cuenta de la peculiar relación estatutaria que mantiene con dicho Instituto buena parte de su personal sanitario. Pero dicha duda se disipa teniendo en cuenta que el propio legislador se ha pronunciado con posterioridad en el sentido de que las reglas de provisión de puestos de trabajo no sólo se aplican a la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos sino también a las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, como declara expresamente el art. 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , en la redacción que le dio la Ley 23/1988, de 28 de julio, dictada según su propio preámbulo para adaptar sus preceptos a la repetida sentencia del Tribunal Constitucional.
Por tanto a la vista de la doctrina de dicho Tribunal más arriba citada resulta obligado declarar que, si bien el Reglamento impugnado era respetuoso con las competencias de la Comunidades Autónomas y en su conjunto no era contrario a Derecho en cuanto a la potestad normativa del Gobierno por haberse producido una deslegalización de materias, lo que ampara y fundamenta el texto reglamentario en cuanto a la mayor parte de su cuerpo normativo, no obstante dicho Reglamento no era conforme a Derecho en cuanto a la regulación de la provisión de puestos de trabajo. En consecuencia procede estimar en parte el recurso interpuesto.
No ha lugar a la imposición de costas a tenor del art. 131 de la Ley Jurisdiccional .
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación,FALLAMOS
Que debemos estimar y estimamos en parte el presente recurso y que declaramos nulos los arts. 8, 10, 12, y 14, del Real Decreto 512/1987, de 15 de abril , por el que se aprobaba el Reglamento sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de los Hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud en cuanto regulaban la provisión de puestos directivos de los hospitales; sin expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Julián García Estartús. Mariano Baena del Alcázar. Jorge Rodríguez Zapata Pérez. Eladio Escusol Barra. José María Reyes Monterreal. Rubricados.
