STS, 21 de Enero de 1992
| Ponente | ANGEL ALFONSO LLORENTE CALAMA |
| ECLI | ES:TS:1992:16430 |
| Fecha de Resolución | 21 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 159.-Sentencia de 21 de enero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Ángel Alfonso Llórente Calama.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Comunidades Autónomas. Reglamentos. Audiencia del Consejo de Estado, ídem de las
Corporaciones interesadas.
NORMAS APLICADAS: Ley Orgánica del Consejo de Estado. Ley de Procedimiento Administrativo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 24 de noviembre de 1989, 15 de diciembre de 1989, 7
de marzo de 1990, 1 de junio de 1990 y 27 de julio de 1990.
DOCTRINA: La jurisprudencia se ha orientado hacia la generalización de la dispensa del dictamen
del Consejo de Estado cuando se trata de reglamentos dictados por la Comunidad sobre materias
reguladas por normas no estatales de su exclusiva competencia, ya sea inicial o transferida, porque
el sentido propio del art. 23.2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado establece el carácter
preceptivo en los mismos casos previstos en la Ley para el Estado, es decir, en los supuestos de
ejecución de leyes estatales. En cuanto a la omisión del trámite del art. 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , debe prevalecer el canon hermenéutico más favorable al desarrollo
normativo regional, por lo que si se prescinde del dictamen del Consejo de Estado, con mayor razón habrá de relativizarse la exigencia de aquellos otros de la Ley de Procedimiento Administrativo que en menor medida vienen a coincidir sobre el mismo objetivo perseguido con la consulta del Consejo de Estado, ya anteriormente considerados frecuentemente prescindibles en determinadas ocasiones, incluso cuando se trata de reglamentos estatales.
En la villa de Madrid, a veintiuno de enero de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación pende ante esta Sala, interpuesto por la Generalidad Valenciana, representada por el Letrado Sr. Raya Medina, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia, de fecha 7 de abril de 1989 , sobre impugnación del Decreto 21/1986, de 24 de febrero del Consell de la Generalidad Valenciana , apareciendo como parte apelada la "Asociación de Fabricantes y Comercializadores de Máquinas Recreativas y de Azar», representada por el Procurador Sr don Antonio Viscor.
Antecedentes de hecho
Por la representación de la Generalidad Valenciana, se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia, la cual dictó Sentencia de fecha 7 de abril de 1989 , cuya parte dispositiva dice textualmente "Fallamos: en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la "Asociación Nacional de Máquinas Recreativas", contra el Decreto del Consell de la Generalidad Valenciana num. 21/1986, de 24 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 14/1985, de 27 de diciembre , y debemos declarar y declaramos la nulidad de la mencionada disposición reglamentaria, dejándola sin efecto, todo ello sin hacer expresa declaración sobre las costas".
Admitido el recurso de apelación contra dicha sentencia, interpuesta por el Letrado de la "Generalidad Valenciana", se remitieron las actuaciones a este Tribunal acordando el mismo formar el correspondiente rollo de Sala y tenerle por personado y parte en el proceso, dándosele traslado para las alegaciones por término legal.
Por presentado el correspondiente escrito evacuando el trámite de alegaciones en el que después de alegar cuanto consideró conveniente a su derecho, "suplicó a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que por presentado este escrito junto con sus copias, y documento que se acompaña, lo admita y por formuladas alegaciones dentro del plazo para ello conferido dicte en su día sentencia por la que, con revocación de la Sentencia núm. 222/1989 de 7 de abril, dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Excma. Audiencia Territorial de Valencia en el recurso contcncioso-administrativo núm. 715/1986, a través del que se impugnaba el Decreto 21/1986 de 24 de febrero del Consell de la Generalidad Valenciana , declare la conformidad a derecho de esta última disposición».
Dado traslado por igual trámite de alegaciones a la parte contraria, por ésta se evacuó el trámite mediante escrito en el que expuso, los hechos y fundamentos jurídicos que estimó oportunos, suplico a la Sala que dicte sentencia por la que, confirmando la sentencia anulada se declare:
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La nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada ex arts. 28 de la Ley de Régimen Jurídico y 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , por haberse omitido en su procedimiento de elaboración los trámites ordenados por los arts. 130.1 y 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y por haber sido dictada dicha disposición sin el previo y preceptivo dictamen del Consejo de Estado que exigen los arts. 23 en relación con el 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril del Consejo de Estado, y los arts. 10.6 y 23 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .
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La nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada por infracción del ordenamiento jurídico, ex arts. 41 y 83.2 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el art. 9.1 de la Constitución que declara a ésta integrada en el citado ordenamiento jurídico, por oponerse a infringir ambas disposiciones los preceptos, principios, derechos y mandatos constitucionales que seguidamente se indican: 1. Derecho fundamental de igualdad en materia tributaria (art. 14 en relación con el art. 31.1).2. Principios de generalidad, capacidad económica e igualdad (art. 31.1).3. Principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional (arts. 139 en relación con el 149.1.1.°).4. Principio de coordinación de las Haciendas autonómicas y la Hacienda del Estado (arts. 156.1, 157.1.a) en sí mismos, así como en relación con los arts. 133.2, 157.3, 149.1.14), todos ellos de la Constitución Española).5. Principio de no traslación de la carga tributaria a residentes en otras Comunidades Autónomas (art. 133.2 y 139.2 ).
6. Invasión de las competencias estatales exclusivas de los apartados 1.º. 11 y 14 del art. 149 de la Constitución .
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La nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada por infracción de lo establecido en normas de rango superior, en cuanto han infringido los arts. 3.2.g), 9.c), 2.1.a) y 12.1, todos ellos de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas .
Y suplica a la Sala se digne plantear ante el Tribunal Constitucional, si así lo considera procedente, la cuestión de inconstitucionalidad de los arts. 11, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 14/1985, de 27 de diciembre de la Generalidad de Valencia ».
Seguida la tramitación correspondiente a los de su clase, se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 14 de enero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Ángel Alfonso Llórente Calama.Fundamentos jurídicos
En fecha muy reciente se ha dictado por esta misma Sala y Sección la Sentencia de 28 de noviembre de 1991, abordando en primer lugar, bajo una estimable y divergente aportación argumental, sensiblemente paralela a la formulada por las partes en este proceso, la cuestión referente a si es o no perceptivo el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de Reglamentos regionales dictados en desarrollo de una Ley autonómica, pues de que concurra o no tal contingencia dependerá la nulidad o validez del Decreto del Consell de la Generalidad Valenciana 21/1986, de 24 de febrero , que en la citada sentencia revocatoria de la de instancia, ya fue declarado ajustado a derecho siguiendo la línea jurisprudencial más reciente y consolidada en la materia.
Han de hacerse en consecuencia frecuentes alusiones a la sentencia anterior comenzando por recordar que la alternativa que plantea el adherirse al carácter preceptivo o no del dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, en el procedimiento de elaboración de reglamentos regionales dictados en desarrollo de una Ley autonómica, en orden a su validez, ha dado lugar a soluciones contrapuestas en nuestro propio ámbito jurisdiccional.
Las posiciones extremas están representadas básicamente, de un lado por el criterio jurisprudencial que entendía obligada la aplicación literal del art. 23.2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado 3/1980, de 22 de abril, en relación con los arts. 22.3 y 2.1.1 de la misma disposición .
En extremo opuesto se sitúa otro importante sector, que no estimaba preceptivo el dictamen, ni siquiera incluso respecto de los reglamentos regionales que viniesen a completar una Ley básica del Estado, por entender que la valoración de los aspectos de oportunidad y conveniencia, estaban dados en función de necesidades especificas de la propia política autonómica, no subordinadas a !a interferencia de un órgano estatal. El factor preponderante era pues preservar el derecho fundamental a la autonomía de nacionalidades y regiones consagrado en los arts. 2 y 143 de la Constitución .
En un posicionamiento intermedio cabria situar la solución adoptada por el Estatuto de la Comunidad Andaluza (Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre) que en su art. 44 sólo precisa el dictamen del Consejo de Estado, cuando se trate c Reglamentos Generales que la Comunidad dicte en ejecución de Leyes Estatales, precepto del que cabe inferir la innecesidad de este requisito, cuando el reglamento autonómico desarrolla leyes estrictamente regionales.
En esta situación, la Sentencia de la Sala Especial del art. 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 24 de noviembre de 1989 , excusó la necesidad del dictamen, respecto de un Decreto de la Autonomía Catalana, porque autorizada ésta por el art. 41 del Estatuto (Ley Orgánica 4/1978 de 18 de diciembre ) había creado su propio órgano consultivo por Ley del Parlamento de Cataluña, de 25 de febrero de 1981, modificada por la de 25 de junio de 1985 , decantándose en aquel supuesto hacia la prescindibilidad del requisito de la Ley Orgánica del Consejo de Estado .
Sentencias posteriores se han orientado hacia la generalización de la dispensa de dicho requisito, cuando se trate de reglamentos dictados por la Comunidad sobre materias reguladas por normas no estatales de su exclusiva competencia ya sea inicial o transferida porque el sentido propio del art. 23.2 establece el carácter preceptivo en los mismos casos previstos en la Ley para el Estado, es decir en los supuestos de ejecución de leyes estatales. (Sentencia de 15 de diciembre de 1989; Sentencia de 7 de marzo de 1990; Sentencia de 1 de junio de 1990 y Sentencia de 27 de julio de 1990.)
Es por tanto procedente asumir esta solución y temperarse a ella en interés de la seguridad jurídica amenazada por la disparidad de criterios existentes al respecto, sobre una materia cuya misma complejidad interpretativa, impediría aferrarse a una postura de intransigente dogmatismo.
En aras de la uniformidad que debe de presidir la dirección jurisprudencial, procede, revocar, en este caso la declaración de nulidad del Decreto impugnado, por cuanto se trata de una reglamentación de desarrollo de una Ley autonómica, pasando a examinar el resto de las cuestiones que con el mismo propósito enervatorio, mantiene la asociación apelada.
Es de advertir que con arreglo al suplico de la demanda se solicitaba (I) la nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada, por haberse sometido (sic.) en su procedimiento de elaboración los trámites ordenados por el art. 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Salvado el error material de transcripción señalado, no es admisible que se invoque en la fase de alegaciones del recurso de apelación, una nueva causa de nulidad -la falta de audiencia de la asociación inicialmente recurrente- del art. 130.4 dela Ley de Procedimiento Administrativo , sobre la que la sentencia no tuvo ocasión de pronunciarse y que dado el carácter revisor de esta jurisdicción podría considerarse como cuestión nueva.
Por lo demás, si con arreglo a lo expuesto, debe prevalecer el canon hermenéutico más favorable al desarrollo normativo regional, suavizando las exigencias de los requisitos del proceso de elaboración, ante la primacía de la concepción autonómica, hasta el punto de prescindir del dictamen del Consejo de Estado, con mayor razón habrá de relativizarse la exigencia de aquellos otros de la Ley de Procedimiento Administrativo que en menor medida, vienen a coincidir sobre el mismo objetivo perseguido con la consulta del Consejo de Estado, ya anteriormente considerados frecuentemente prescindibles en determinadas ocasiones, incluso cuando se trataba de reglamentos estatales.
Establecido lo anterior, resulta oportuno examinar el resto de las causas de impugnación formuladas por la "Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas» con la validez del Decreto regional cuestionado, comenzando por las de legalidad ordinaria a cuyo efecto conviene recordar, que con arreglo al art. 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985 de 1 de julio y 106 de la Constitución , se otorga a este orden jurisdiccional el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, sin incluir por tanto las normas emanadas de los cuerpos colegisladores, y como quiera que ni se discute en este caso la sumisión del Decreto respecto de la Ley que desarrolla, sino su oposición a otros preceptos, concretamente a los arts. 3.2.g), 9.c), 2.1.a) y 12.1 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas 8/1980, de 22 de septiembre , es patente que si el Decreto se mantiene en la línea ordenada por su Ley de cobertura, lo que se está impugnando es la propia Ley, propósito que desborda el ámbito de competencia al que debe limitarse esta Sala. Razón por la cual los reparos formulados contra el Decreto por la supuesta disconformidad del mismo con otros textos legislativos, no puede acogerse.
Descartada la posibilidad en el supuesto enjuiciado de anular una disposición reglamentaria, declarando directamente la inconstitucionalidad de la Ley que el reglamento desarrolla, sin haberse apreciado en éste ningún género de extralimitación respecto a aquélla. El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad requiere albergar una duda razonable, extraída del examen comparativo de los preceptos o principios constitucionales supuestamente infringidos por la norma cuya validez se cuestiona.
Se citan como vulnerados los arts. 156.1 y 157.1.a) de la Constitución , porque el segundo de dichos preceptos sólo alude a los recargos sobre impuestos estatales, pero ello no significa que las Comunidades Autónomas estén impedidas de establecer recargos sobre sus propias tasas, pues tal previsión, necesaria respecto de los tributos que el Estado sigue conservando como privativos, es irrelevante cuando se trata de tributos cuyos ingresos han sido íntegramente cedidos, respecto de los cuales, las posibilidades de establecer recargos, va implícita a través de la competencia transferida. No aparece consecuente que las Comunidades tengan competencia para lo más -el establecimiento de tasas- y se les prive de ella para lo menos -su recargo- concepto de contenido accesorio, susceptible de ser incardinado en el apartado j) del art. 51 del Estatuto de Autonomía, previsto para cualquier tipo de ingresos que pudieran obtenerse en virtud de las leyes, rango normativo ostentado por la que desarrolla el reglamento impugnado.
El hecho imponible de la tasa de juego anteriormente definido posee una identidad absolutamente diferenciada de la que configura el hecho imponible de los impuestos que se citan en alegaciones y no se comprende que esta variedad de figuras tributarias pueda afectar a los principios de coordinación con la Hacienda estatal, ni al de capacidad contributiva ( art. 31 de la Constitución Española ) aun- 159 que el tributo se establezca mediante un tipo sobre una cuota fija, pues el hecho imponible, no se agota en el acto de autorización, sino que comprende también el mantenimiento de la autorización a lo largo del tiempo, con la posibilidad de explotar las máquinas o aparatos durante el mismo período, lo que explica que las cuotas sean exigibles por años naturales ( art. 1 del Real Decreto-ley 9/1980, de 26 de septiembre ).
Resuelta aún menos concebible la invocación del principio de igualdad del art. 14 de la Constitución para propiciar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pues la Ley regional supuestamente afectada, no establece discriminación alguna para las titulares de las máquinas recreativas, sujetos pasivos de la tasa y del recargo, por ninguna de las razones que el principio fundamental requiere.
Tampoco aparecen afectados los arts. 133.2 y 139.2 de la Constitución , pues su contenido se refiere respectivamente a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes, criterio con el que es consecuente la normativa combatida, así como a la libertad de circulación y establecimiento de las personas y libre circulación de bienes, derechos difícilmente interferidos por la especificidad tan distinta de la materia supuestamente susceptible de plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Finalmente tampoco se observa ninguna de las anomalías apuntadas respecto de la competencia exclusiva del Estado en orden a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y enel cumplimiento de los deberes constitucionales, Sistema Monetario, Hacienda General y Deuda Pública, del art. 149, apartados 1.º 11 y 14, pues no existe incompatibilidad alguna entre estas competencias exclusivas y la que viene atribuida a la Generalidad de Valencia en materia de juegos y apuestas por el art. 31, de su propio Estatuto (Ley Orgánica 5/1982 de 1 de julio) como autoriza el propio art. 149.3 de la Constitución . No procede pues acoger la petición deducida en orden al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, sin que se adviertan tampoco motivos bastantes para formular un especial pronunciamiento respecto a las cosías causadas en ninguna de ambas instancias.
En nombre de S. M. el Rey, y por la potestad de juzgar que nos confiere la Constitución,
Que estimando la apelación interpuesta por la representación procesal de la Generalidad Valenciana, en la que fue parte apelada la "Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas, FACOMARE", también personada en forma contra, la Sentencia dictada en fecha 7 de abril de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia , en el recurso a que el presente rollo se contrae.
Revocamos la expresada resolución por su disconformidad con el ordenamiento jurídico y declaramos por el contrario que el Decreto del Consell de la Generalidad Valenciana 21/1986, de 24 de febrero dictado en desarrollo de la Ley regional 14/1985, de 27 de diciembre es válido y eficaz por hallarse ajustado a derecho en el particular impugnado.
Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ninguna de ambas instancias, ni dar lugar a plantear la cuestión de inconstitucionalidad propuesta por la asociación apelada.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Ángel Alfonso Llórente Calama, Magistrado de esta Sala, estando constituida en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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