STS, 21 de Mayo de 1992
| Ponente | EMILIO PUJALTE CLARIANA |
| ECLI | ES:TS:1992:12084 |
| Fecha de Resolución | 21 de Mayo de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.730.-Sentencia de 21 de mayo de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Emilio Pujalte Clariana.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única Instancia.
MATERIA: Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, sobre Reglamento para el Servicio y Venta de Gasolina y Gasóleos de Automoción .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1991 .
DOCTRINA: Reproduce doctrina sentada en Sentencia de la misma Sala y Sección de 21 de marzo
de 1991 (y posteriores de 6, 10, 13, 14, 20, 21, 24, 27 y 28 de junio de 1991,1 y 15 de julio de 1991
y 4 de mayo de 1992) que declaró conforme al ordenamiento jurídico el Real Decreto impugnado.
En la villa de Madrid, a veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y dos.
Visto ante esta Sección de la Sala Tercera el recurso núm. 608/88, interpuesto por doña Eugenia , representada por el Procurador de los Tribunales don Fernando Aragón Martín, bajo dirección letrada, contra el Real Decreto núm. 645/1988 , del Ministerio de Relaciones con las Cortes, de fecha 24 de junio de 1988, sobre aprobación del Reglamento para el servicio y venta de gasolinas y gasóleos de automoción.
Antecedentes de hecho
Interpuesto el presente recurso contra el Real Decreto 645/1988 , por la representación procesal de doña Eugenia , y admitido a trámite, se reclamó el expediente administrativo y acordó publicar en el «Boletín Oficial del Estado» el preceptivo anuncio.
Mediante escrito presentado el 14 de febrero de 1991 el mismo Procurador de los Tribunales formalizó la demanda en nombre de la citada recurrente y suplicó Sentencia en los siguientes términos:
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La anulación del art. 2.° y de las disposiciones adicionales 1 ,a y 2.a del Reglamento impugnado.
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La anulación del capítulo V del Reglamento impugnado; y subsidiariamente la anulación de los arts. 21, 22 (núms. 2, 4, 5 y 6), 23 (núms. 2, 3, 4, 5, 8, 10, 11 y 12), 24 (núms. 1, 3 y 4) y 25 del referido Reglamento; y
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Se condene a la Administración a dictar nueva normativa reguladora de la situación jurídica de las concesiones del Monopolio de Petróleos, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/1985 y legislación concordante.
Conferido traslado de aquélla al Sr. Abogado del Estado, éste presentó escrito contestando tal demanda, en el que pidió la inadmisibilidad parcial del recurso o, en su defecto, la desestimación del mismo.Tercero: No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del pleito por ninguno de los litigantes, se evacuó por éstos, y por su orden, el trámite de conclusiones sucintas escritas, con lo que el proceso quedó concluso y pendiente de deliberación y fallo, lo que tuvo lugar en el día de ayer, y a las 10,30 de su mañana.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Emilio Pujalte Clariana.
Fundamentos de Derecho
Propone el Sr. Abogado del Estado la inadmisibilidad parcial del recurso basada en el art. 82 f), en relación con el 57 de la Ley Jurisdiccional , y referida al tercer pedimento del «suplico» de la demanda, es decir, que «se condene a la Administración a dictar una nueva normativa reguladora de la situación jurídica de las concesiones del Monopolio de Petróleos, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/1985 y legislación concordante». Sin perjuicio de otra anterior y abundante doctrina de esta Sala, las Sentencias de 21 de marzo, 6, 7, 10, 13, 14, 17, 20, 21, 24, 27 y 28 de junio y de 1.° (2) y 15 de julio de 1991, señalan que deben descartarse los particulares referentes a la pretendida condena a la Administración para que ésta elabore y promulgue una nueva regulación de las relaciones entre Campsa y los concesionarios de estaciones de servicio, porque quedaría con ello desnaturalizada la función jurisdiccional que, salvo en materia de Ordenanzas fiscales ( art. 85 de la Ley Jurisdiccional ), sólo ejerce el control de la conformidad a Derecho del acto o disposición impugnados, procediendo a su anulación, total o parcial, si éste fuera el pronunciamiento pertinente, y reconociendo, en su caso, la situación jurídica individualizada, para adoptar las oportunas medidas en orden a su restablecimiento.
Ello, no obstante, y sin perjuicio de que, por lo dicho, no pueda acogerse tal tercer pedimento del «suplico» de la demanda, tampoco puede darse lugar a la inadmisibilidad parcial del recurso, pues, como ha sido reiterada y constante doctrina de este Tribunal Supremo (por ejemplo, Sentencias de 15 de diciembre de 1986 y 27 de enero de 1987), la inadmisibilidad sólo puede predicarse -salvo casos excepcionalesrespecto de todo un proceso contencioso-administrativo y no en cuanto a una parte de él.
Eliminada la traba procesal que, a juicio del Sr. Abogado del Estado, impedía entrar a conocer plenamente del fondo del asunto, y concretado el ámbito del recurso a la impugnación del Real Decreto 645/1988 , realizada por doña Eugenia , procede hacerlo si bien teniendo presente que las cuestiones que propone la recurrente no son por completo nuevas para esta Sala, que las abordó en diversas Sentencias antes citadas, de donde el principio de unidad de doctrina hace que deban tener igual tratamiento en este caso. Así:
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En cuanto a la posible vulneración del principio de legalidad por el «régimen de infracciones y sanciones» que se establece en el Reglamento impugnado que, en esencia, constituye el segundo pedimento del «suplico» de la demanda, aquellas Sentencias tienen dicho (fundamentos de Derecho séptimo y octavo) que parece oportuno recordar que los límites de la remisión normativa en materias reservadas a la Ley no alcanzan a imponer a la misma la misión de agotar de forma exhaustiva la configuración del tipo y la medida correcta, sin conceder el margen debido al indispensable complemento reglamentario especialmente en el campo de las relaciones de sujeción especial. Resulta, pues, admisible, que en el diseño de un cuadro marco de ilicitud, establecido por la Ley, el Gobierno oportunamente habilitado al efecto ejercite su potestad reglamentaria, justamente para precisar conceptos de mayor amplitud comprensiva y eliminar el riesgo de inseguridad jurídica, si debieran aplicarse directamente las figuras genéricas del marco legal, como sucedería, en este caso, con las de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General sobre Defensa de los Consumidores y Usuarios , y en la Ley 3/1985, de 18 de marzo, sobre Metrología y Metrotecnia . La jurisprudencia constitucional no permite en esta materia una remisión en blanco, pero se aviene, por lo expuesto, a tolerar cierta cuota de flexibilidad en la actividad reglamentaria de desarrollo, cuando la Ley de cobertura aborda el núcleo esencial del régimen sancionador, que es lo que ocurre en este caso, donde la Ley 26/1984 , después de establecer la protección prioritaria de los consumidores y usuarios (art. 2.2) cuando guarden relación directa con productos o servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado, garantizando un servicio técnico adecuado y la existencia de repuestos durante un plazo determinado (art. 11.5), establece como infracción el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones de esta Ley y disposiciones que la desarrollen (art. 34.9), así como sanciones de hasta 2.500.000 pesetas (art. 36), atribuyendo a la Administración del Estado el ejercicio de esta potestad correctora. En el mismo sentido, la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología y Metrotecnia , contiene criterios de resguardo, aptos para legalizar la misma competencia en favor del Gobierno; siendo perceptible en la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencia 2/1987 ) una graduación de la exigencia del principio de reserva de ley, según se refiera a cuestiones penales, administrativas generales o a aquéllas derivadas de una relación de sujeción especial, tanto más debilitada respecto de estas últimas, conforme pone de relieve el dictamen del Consejo de Estado al abordar este punto del proyecto del Real Decreto645/1988 , que le fue sometido a consulta.
Asimismo, cabe señalar que cuando el art. 21 alude como indistintos a los conceptos de «repetición» y «reincidencia» utiliza una sinonimia entre el término usado en lenguaje coloquial y el puramente técnico, que, afortunada o no, resulta, por su propia parvedad, irrelevante a los efectos enervatorios pretendidos, pues claramente se deduce que su alcance es el que le viene impuesto por la locución empleada en el art. 35 de la Ley 26/1984 .
Lo mismo ocurre cuando el art. 22.4 contempla como infracción leve el desabastecimiento de «algún producto», pues en el contexto del Reglamento ( Real Decreto 645/1988 ) no hay duda de que la supuesta imprecisión debe relacionarse con los productos que las estaciones de servicio o las unidades de suministro están obligadas a proporcionar con arreglo al art. 6.° del mismo texto. En esta línea se encuentra también el reproche que recae sobre la no formalización de pedidos con «la antelación precisa para garantizar el permanente abastecimiento» del punto de venta, precepto amparado en el art. 11.6 de la Ley 26/1984 , pues, además de que el resto del precepto impide considerar a esta frase como un concepto jurídico indeterminado, su exclusión no podría justificarse por el sistema de libertad de Empresa, al tratarse de productos básicos merecedores de una contrapartida de protección al consumidor, en tanto en cuanto que el sistema de libertad de Empresa en el marco de la economía de mercado suele ser suficiente para motivar a los titulares independientes de este servicio, por simples razones de competitividad (y por ello no propensos a caer en imprevisiones contrarias a sus intereses), y que, obedeciendo esta prescripción a la misma idea de proteccionismo en favor de consumidores y usuarios, no hay razón para una diferencia de trato entre los productos afectados por el Monopolio y los que no lo están.
El art. 22.5, además de no hablar de «antelación» como dice la recurrente, sino de «atención», sólo introduce un elemento objetivo para calificar de insuficiente la «atención» de los aparatos surtidores: «Las molestias o incomodidades causadas a los usuarios» (a cuyo servicio, no al revés, se halla la estación).
La frase «grave incorrección» del art. 23.3 no suscita la menor duda interpretativa ni en cuanto a su significado ni en cuanto a su conformidad a Derecho, cuando, además, en su trasfondo se halla el criterio habilitante del art. 34.9 de la ley 26/1984 .
El art. 23.10 no habla de «motivo injustificado», sino de «negarse injustificadamente a admitir los medios de pago dotados legalmente de poder liberatorio y/o a extender factura de los suministros efectuados a favor de aquellos usuarios que lo soliciten expresamente». El primer inciso encuentra su apoyo en la Ley de 9 de noviembre de 1939, que dispuso que los billetes del Banco de España son, preceptivamente, medio legal de pago y tienen pleno poder liberatorio; y, por lo que respecta al segundo, la Ley 26/1984 alude al documento o comprobante recibido (art. 8.1) y a la obligación de entregar, salvo renuncia del interesado, recibo, justificante, copia o documento acreditativo de la operación [art. 10.1 b)], siendo susceptible, además, de encuadrarse la infracción de uno y otro inciso en la cláusula general del art. 24.9 de la Ley 26/1984 .
El art. 24.3 habla, efectivamente, de «negarse sin motivo justificado», en el sentido de que la negativa a suministrar se tendrá por injustificada cuando afecte a productos de los que se tengan existencias.
Él art. 25, también impugnado específicamente por su pretendido carácter discriminatorio, al agravar -se dice- la sanción cuando la falta sea cometida por un concesionario, no implica desconocer el non bis in idem, sino que responde precisamente a esa naturaleza concesional respecto de la Compañía administradora del Monopolio, cuyo titular es el Estado. Se trata, por tanto, de una relación destinada a la prestación de un servicio público, con un régimen jurídico necesariamente exigente, de indudable tradición normativa, que alcanza la posibilidad, como secuela de las facultades inspectoras y sancionadoras, de provocar la caducidad de la concesión y la reversión de los terrenos, obras e instalaciones, medida que, prevista en los arts. 75 y 76 de la Ley de Contratos del Estado , no supone, naturalmente, una segunda sanción ni una agravación de la potencialmente impuesta, sino una simple consecuencia de la naturaleza del vínculo, sólo predicable respecto de los concesionarios, en plena congruencia con el art. 5.° del Real Decreto-ley 5/1985 .
La desproporción de que se acusa, en cierto aspecto, a la facultad de aplicar multas superiores a los 100.000.000 de pesetas, no se razona adecuadamente en la demanda, donde se exponen criterios personales pero discutibles, por cuanto pueden cometerse infracciones cuyo coste social o económico justifique esa magnitud, más aún cuando tal sanción aparece ya establecida en el art. 36.1 de la Ley 26/1984 , susceptible de modulación respecto de los actos de aplicación individual, único momento en que las circunstancias de cada caso permiten apreciar la concurrencia de ese exceso.El resto de los preceptos del capítulo V que, según la simple referencia literal de la demanda, provocan, en opinión del recurrente, una infracción del principio de legalidad, la Sala entiende que tal imputación carece de toda virtualidad, pues, con abstracción de la aplicación de lo que ha venido razonándose en este fundamento, es evidente que en dichos preceptos se está tratando de defender la continuidad y uniformidad del servicio de suministro, cualquiera que sea el sistema bajo el que éste se realice, y de proteger, en definitiva, a los consumidores y usuarios, y que, además de que no se analiza en la demanda, apartado por apartado, los motivos concretos de la ilegalidad (fuera de la presunta y genérica falta de cobertura legal), la mayor parte de los casos no son más que la específica plasmación del contenido de la Ley 26/1984 (y, con mayor precisión, de su art. 34.9).
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En cuanto a la impugnación de la disposición adicional 1 .a del Reglamento, que regula las relaciones existentes entre el Monopolio de Petróleos y los titulares de concesiones administrativas para la venta de carburantes y combustibles en estaciones de servicio y aparatos surtidores, las mencionadas Sentencias de esta Sala señalan que es simple reproducción del Real Decreto-ley 5/1985, de 12 de diciembre , por lo que no se aprecia extralimitación alguna en la que fundar un reproche de ilegalidad que permita anularla.
Junto con lo anterior, la demanda impugna, asimismo, el art. 2.° y la disposición adicional 2.a del propio Reglamento.
En cuanto al primero, como acertadamente expresa el Sr. Abogado del Estado, se trata en realidad de una impugnación nominal, toda vez que no se expresan motivos o causas determinantes de inadecuación con el ordenamiento jurídico superior. De ahí que no pueda ser estimada, máxime cuando la Sala tampoco observa que dicha norma conculque cualquiera otra de orden superior.
Respecto de la disposición adicional 2.a, en la medida que reconoce para los aparatos surtidores que se establecieron al amparo del Reglamento de 10 de abril de 1980 el mantenimiento del derecho a distancias regulado en el capítulo II del que aquí se impugna, tampoco se observa fundamentación en el reproche.
La circunstancia de que aquel Reglamento de 1980 fuera anulado por la Sentencia de esta Sala de 3 de marzo de 1986 no significa que los actos precedentemente otorgados a su amparo carezcan de validez, ya que, como establece el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , «la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma». De esta forma, aquellos aparatos surtidores, cuya existencia es anterior a la Sentencia de 3 de marzo de 1986 y derivan del Reglamento de 1980, ha de entenderse (como declara la disposición adicional 2.a) que mantienen el derecho a distancias y no lo pierden por efecto del art. 10.2 del Reglamento, cuyo régimen sólo será aplicable a los que se establezcan al amparo del nuevo Reglamento de 1988. De otra parte, en nada quiebra el principio de igualdad (y se robustece el de seguridad jurídica y respeto de los derechos adquiridos) por el hecho de que se salvaguarde el ámbito de los efectos atribuidos por la norma anterior y se restringa en otra posterior para los que en el futuro se produzcan.
Con arreglo a lo que disponen los arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución
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Desestimar la causa de inadmisibilidad parcial del recurso propuesta por el Sr. Abogado del Estado; 2° desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por doña Eugenia , contra el Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, por el que se aprueba el Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción , que se declara ajustado a Derecho, y 3.° no hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-Rubricados.Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Emilio Pujalte Clariana, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.
