STS, 17 de Marzo de 1995
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1995:1599 |
| Número de Recurso | 31/1992 |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Marzo de mil novecientos noventa y cinco. En el recurso extraordinario de casación preparado contra la sentencia dictada el 11 de mayo de
1.992 por la Sala de lo
contencioso-administrativo con sede en Granada, del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, en autos de recurso contencioso-administrativo sobre impugnación de los Decretos de la Junta de Andalucía nº 40, de 1 de
marzo de 1989, y 143, de 20 de junio de 1989 y Ordenes de la Consejería de Agricultura y Pesca de
10 de marzo y 4 de julio de 1989, que los
desarrollaron; recurso de casación que ha sido interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don
Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Federación Nacional de Cofradías de
Pescadores; de la Entidad «Interfederativa Andaluza de Cofradías de Pescadores» y de Don Pablo y Don Gregorio , bajo la dirección del Letrado Don Manuel Clavero Arévalo, siendo parte recurrida la Junta de Andalucía representada y defendida por su Letrado, Don Nicolás GonzálezDeleito, resultando los siguientes:
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso número 556/1.990, promovido por la representación de la «Federación Nacional de Cofradías de Pescadores», de la Entidad «Interfederativa Andaluza de Cofradías de Pescadores» y de Don Pablo y Don Gregorio , en el que ha sido parte demandada la Junta de Andalucía y que versa sobre declaración nulidad de los Decretos 40/89, de 1 de marzo y 143/89, de 20 de junio así como Ordenes de la Consejería de Agricultura y Pesca de 10 de marzo y 4 de julio de 1989, dictados en su desarrollo.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 11 de mayo de 1.992, con la siguiente parte dispositiva:
FALLO: Que, rechazando la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad invocada por la parte demandada, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores, la Interfederativa Andaluza de Cofradías de Pescadores, Don Pablo y Don Gregorio , representados por la Procuradora Dª Lourdes Contreras Tirado, contra losDecretos de la Junta de Andalucía nº 40 de 1 de marzo y 143 de 20 de junio de 1989 y Ordenes de la Consejería de Agricultura y Pesca de 10 de marzo y 4 de julio de 1989 que los desarrollaron, así como contra los actos presuntos desestimatorios de las reposiciones contra ellos deducidas, confirmando todos estos actos por ajustados a Derecho. Sin costas.
Contra la referida sentencia la parte demandante preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue tenido por
preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sección Sexta de esta Sala el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación del recurrente, presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite por providencia de 22 de febrero de 1993, formalizando escrito de oposición la parte recurrida.
Conclusa la discusión escrita se remitieron las actuaciones a la Sección Cuarta de la Sala Tercera, en virtud de las normas de reparto en la referida Sala. Por providencia de 19 de diciembre de 1994 se designó nuevo Magistrado Ponente y se acordó señalar para la votación y fallo del recurso el día 7 de marzo de 1995, en cuya fecha, y siguiente día, ha
tenido lugar.
El primero de los motivos se articula al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de este orden de Jurisdicción, imputando a las normas autonómicas impugnadas infracción de la reserva de Ley que establece el artículo 52 de la CE, para la regulación de las organizaciones profesionales que contribuyen a los intereses económicos
que les sean propios.
El Decreto 670/1978, de 11 de marzo, fue expedido conforme al sistema de ordenación de fuentes del Derecho que regía en el ordenamiento español antes del 29 de diciembre de 1978. No tenía que adoptar (principio «tempus regit actum») forma de Ley y tampoco resulta, a nuestro entender, derogado por la Constitución, a cuyos principios se debe conformar y en cuyo sistema de fuentes se inserta cumpliendo al mismo tiempo en tanto no sea sustituido por una norma de rango suficiente con la reserva sobrevenida de ley que dimana del artículo 52 de la Constitución y con la normativa estatal de regulación de la materia, sin perjuicio de las
competencias de las Comunidades Autónomas.
A la luz de estas consideraciones decae el primer motivo ya que los Decretos 40/89 y 143/89 de la Junta de Andalucía, así como sus Ordenes de desarrollo, no contienen una regulación «ex novo» de las Cofradías de Pescadores como Corporaciones de Derecho Público, lo que sí precisaría de una norma con rango de Ley, sino que se limitan a desarrollar en el ámbito de las competencias que el artículo 13.16 del Estatuto de Autonomía confiere a la Comunidad Andaluza la normativa estatal preconstitucional existente que cumple la reserva de Ley del artículo 52 de la CE. El supuesto es, así, esencialmente distinto del resuelto por la
jurisprudencia que se invoca.
El recurrente razona para fundamentar la insuficiencia de rango de la normativa autonómica impugnada que la materia regulada esimportante y que el contenido de la misma es trascendente. Confrontando el Decreto estatal de 11 de marzo de 1978 con las normas autonómicas impugnadas se observa que las mismas se limitan a desarrollar en su ámbito competencial propio los principios que establece la normativa preexistente en el Estado sin incidir indebidamente en el ámbito de materias reservadas a la Ley. El motivo debe así ser desestimado.
El Consejo de Estado fue consultado por la Junta de Andalucía con carácter previo a la expedición del Decreto 40/1989. El Consejo de Ministros requirió de incompetencia a la Junta de Andalucía al aprobar ésta el citado Decreto 40/1989, exigiendo la modificación de los artículos 1.1; 2.1 b) y 2.3, por oponerse al Decreto 670/1978. La Comunidad Autónoma atendió el requerimiento y aprobó el Decreto 143/1989, de 20 de junio. El motivo segundo del recurso denuncia infracción de los artículos 22 y 23 de la Ley orgánica del Consejo de Estado de 22 de abril de 1980 (LOCE) y del artículo 44.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en relación con el 62 y 63 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC) y 129 y 130.4 de la Ley de procedimiento
administrativo (LPA), por entender que se ha omitido indebidamente el dictamen del Consejo de Estado en la modificación del Decreto que se acaba de referir, así como la audiencia a las Cofradías del procedimiento de
elaboración de disposiciones de carácter general; defiende la parte
recurrente, en contra de la sentencia recurrida, la tesis de que el artículo 63 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional no constituye un procedimiento alternativo que sustituya al normal en la elaboración y modificación de disposiciones generales.
Comparte esta Sala el criterio de que la especificidad del procedimiento de requerimiento de incompetencia, previsto en el artículo 63 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, obliga a entender que no son trámite preceptivo del mismo la consulta al Consejo de Estado ni la audiencia del artículo 130.4 de la LPA, en los contados casos en que atender el requerimiento obligue al requerido a modificar o expedir una
disposición.
Las consultas al Consejo de Estado sólo son preceptivas cuando la Ley orgánica del propio Consejo u otra disposición legal así lo establece
(Artículo 2.2 de la LOCE). No ocurre así en el caso que se examina, en el que tanto la LOCE como la LOTC guardan significativo silencio sobre el
dictamen que se entiende omitido. La Ley orgánica del Consejo de Estado es posterior a la LOTC y se coordina con ella, como demuestra el la consulta específica en materia de procesos constitucionales de su artículo 22.6. A pesar de ello no prevé la intervención del Consejo de Estado en los requerimientos de incompetencia del artículo 63 de la LOTC. Es patente la dificultad de coordinar adecuadamente una intervención del Consejo de Estado en los requerimientos de incompetencia que se contemplan, ya queéstos se formulan en la forma rígida e intimatoria propia de toda reivindicación competencial (artículo 63.1 y 3 de la LOTC) e intentan ser composición extraprocesal previa que evite un litigio constitucional, previendo a tal efecto la existencia de plazos de carácter perentorio cuyo
cómputo, por obvias razones de seguridad jurídica, debe ser seguro
(artículo 63, apartados 4 y 5 de la LOTC).
La consulta al Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general tiende institucionalmente a ser una intervención resumen que garantice la legalidad y acierto de la
disposición, lo que se manifiesta en la flexibilidad y amplitud de los
plazos (art. 128.1 del RD 1.674/1.980). Los términos y plazos de un requerimiento no se compadecen adecuadamente con una intervención como la del Consejo de Estado y, en todo caso, resultarían de muy laboriosa coordinación con su consulta, máxime cuando no puede una Comunidad Autónoma imponer al Consejo de Estado plazos de urgencia inferiores a quince días para la emisión de dictamen (Artículo 19.1 LOCE). Es de excluir por ello la interpretación sistemática del artículo 22.3 y 23 de
la LOCE que propone la parte recurrente, debiéndose concluir que el Consejo de Estado no debe ser consultado, al menos con carácter
preceptivo, en los requerimientos de incompetencia que regulan los artículos 62 y 63 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979,
de 3 de octubre. Las mismas razones expuestas se oponen, junto a la naturaleza de la controversia sobre competencias jurídicopúblicas a que
nos referimos, a la aplicabilidad del artículo 130.4 de la LPA a los requerimientos de incompetencia, sirviendo la propia redacción del
referido artículo 130.4 de la LPA para excluir el trámite. Procede desestimar así el segundo de los motivos formulados.
El motivo tercero denuncia infracción de los artículos 149.1.1 y 149.1.18 de la Constitución, en relación con los artículos 1.1 y 3 del Decreto estatal 670/1978, razonando que aunque el Decreto autonómico 143/89 atendió el requerimiento de incompetencia que le formuló el Gobierno de la Nación y, en consecuencia, dio nueva redacción al artículo 1º del Decreto 40/89 incluyendo expresamente la comercialización entre las funciones de las Cofradías de Pescadores como órganos de consulta y colaboración con la Administración, el concepto de comercialización que contiene el Decreto 143/89 es excesivamente estrecho, por lo que se vulneran las normas básicas del Estado. El motivo debe ser rechazado como carente de toda consistencia.
La regulación del artículo 2.1 b) del Decreto 143/89 que es la que en lo esencial se ataca se enmarca dentro de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (Artículo 13.16 del Estatuto de Autonomía) en materia de Cofradías de Pescadores, de acuerdo con la normativa básica del Estado (que se recogeen la nueva redacción del artículo 1.1 que
constituye una simple reproducción del artículo 1º.1 del Decreto
670/1978). La redacción del artículo 2.1. b) es normal expresión de las competencias de desarrollo legislativo que ostenta toda Comunidad Autónoma en materias como la
que aquí se enjuicia; lo mismo acontece respecto de la Disposición transitoria 2ª del Decreto 40/1989. Las consideraciones de la parte recurrente sobre acatamiento fraudulento del requerimiento, o sobre una pretendida desnaturalización o vulneración del Derecho básico estatal deben ser rechazadas, en cuanto carecen del mínimo de fundamentación que resulta necesaria para que esta Sala pueda entrar en su examen.
El último de los motivos formulados, que denuncia infracción del artículo 130.4 de la LPA en cuanto, se dice, no fueron consultadas las entidades afectadas antes de expedir las Ordenes del Consejero de Agricultura y Pesca de 10 de marzo y 4 de julio de 1989, tampoco puede
prosperar. La objeción formal que se formula carece de relieve ya que como declara la sentencia recurrida las Cofradías de Pescadores fueron oídas en la elaboración del Decreto 40/1989, que se tramitó y elaboró conjuntamente con la Orden de 10 de marzo de 1989. La parte recurrente no razona ni fundamenta cuales son los perjuicios que ha ocasionado la falta de audiencia o en qué extremos de las Ordenes impugnadas se hace notar la ausencia de su participación, por lo que será forzoso concluir que la intervención que declara la sentencia recurrida ha sido suficiente a los fines de participación de los sectores afectados a que sirve el artículo
130.4 LPA. Respecto de la Orden de 4 de julio de 1989 la queja de falta de audiencia tampoco puede prosperar porque dicha disposición sólo atiende a la modificación del Decreto 40/1989 provocada por el requerimiento del
Gobierno de la Nación, no siendo aplicable el artículo 130.4 LPA en tales
casos, como anteriormente se razonó. El cuarto, y último, de los motivos
debe así perecer.
La desestimación de todos los motivos formulados conlleva la del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la
recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Don Luciano Rosch Nadal en representación de La Federación Nacional de cofradías de Pescadores y otros, contra la
sentencia dictada 11 de mayo de 1.992 por la Sala de lo contencioso-administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior deJusticia de Andalucía. E imponemos expresamente a la recurrente las costas del presente recurso Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación. La sentencia anterior fue leída y publicada, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; lo que como Secretario certifico. D. Antonio Auseré Pérez
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