STS, 10 de Abril de 1996
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:1996:2128 |
| Número de Recurso | 9362/1992 |
| Fecha de Resolución | 10 de Abril de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a diez de Abril de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso de apelación que con el número 9362 de 1992 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE GALICIA (U.G.T), representada y defendida por el Letrado D. Daniel Pereiro Cachaza contra la sentencia de fecha 10 de febrero de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Galicia, en el pleito seguido ante la misma con el número 698/91, por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona y, contra el Decreto 148/91, de 2 de mayo, por el que se establecen los órganos de dirección y colegiados de los hospitales de la Sanidad Autónoma de Galicia dependientes de la Consellería de Sanidade y gestionados por el Servicio Galego de Saúde y por el que se determinan sus funciones. Siendo parte apelada la Xunta de Galicia representada y defendida por un Letrado de su Gabinete, y oído el Ministerio Fiscal
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto al amparo de la Ley 62/78, por el sindicato UNION GENERAL DE TRABAJADORES DE GALICIA (U.G.T), contra el Decreto de la Xunta de Galicia 148/1991, de 2 de mayo, por lo que se establecen los órganos de dirección y colegiados de los hospitales de la Comunidad Autónoma de Galicia dependientes de la Consellería de Sanidad y gestionados por el Servicio Galego de Saúde, con imposición de costas al Sindicato recurrente." A la que sirvieron de fundamento, entre otros, los siguientes: "Primero.- El sindicato recurrente, impugna el Decreto de la Xunta de Galicia 148/91, de 2 de mayo, por el que se establecen los órganos de dirección y colegiados de los hospitales de la Comunidad Autónoma de Galicia dependientes de la Consellería de Sanidad y gestionados por el SERGAS, al amparo de la Ley 62/78, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, por entender que el Decreto de referencia conculca el derecho a la libertad sindical. El sindicato recurrente argumenta que las organizaciones sindicales tienen que estar representadas, atendiendo a los criterios señalados en el Titulo III de la Ley Orgánica de Libertad Sindical y Ley General de Sanidad, en los diferentes órganos de participación en los servicios sanitarios, y al ser esto así, el art. 18 del Decreto recurrido, que regula el llamado Consello de Participación, establece una fórmula de representación que olvida a los Sindicatos más representativos al establecer un sistema de elección de representantes en el citado Consello, generador de un nuevo proceso electoral de representación de los trabajadores al margen de las organizaciones más representativas, condición que ostenta el Sindicato recurrente -UGT-; por otro lado, tampoco se recogía la presencia de las organizaciones sindicales, en los restantes órganos de participación creados por el Decreto recurrido. De esta forma, el Decreto estaba desconociendo el contenido básico del derecho a la libertad sindical en el aspecto o cara de la representatividad institucional que la Ley Orgánica de libertad Sindical reconoce a los sindicatos, al promover un proceso electoral para determinar la representatividad de los trabajadores en los referidos órganos de participación, al margen de los Sindicatos. Por último, se alega que el Decreto habíasido aprobado, sin ser negociado ni consultado con las organizaciones sindicales, siendo así que afectaba al ámbito de las relaciones de los funcionarios y de los sindicatos con la Administración Sanitaria, circunstancia determinante de la infracción de la ley 9/87 que regulaba la otra cara de la libertad sindical, esto es, el derecho de los Sindicatos más representativos para participar como interlocutores en la determinación de las condiciones de trabajo en las Administraciones Públicas, a través de procedimientos de consulta y negociación. Segundo.- Encuadrado de forma adecuada el objeto procesal, a lo que contribuyó el alto nivel técnico de los escritos de demanda y contestación, la Sala se ve precisada a hacer una puntualización previa, y que no es otra que la de la advertencia de que estamos en presencia del proceso especial sumario de la Ley 62/78, esto es, de objeto limitado, pensado con la finalidad de servir de vía para alcanzar la garantía y tutela de los derechos fundamentales o libertades públicas, reconocidos en los arts. 14 a 29 de la Constitución Española, que encuentra su razón de ser cuando de algún acto o resolución de la Administración resulte conculcado alguno de dichos derechos o libertades supranormativas, sin que sea procedente alegar, ni el Tribunal considerar y resolver cuestiones insertadas en la denominada legalidad ordinaria, que debe quedar al margen proceso mismo. Hecha esta precisión, corresponde, por tanto, determinar cuál sea el contenido básico del derecho de libertad sindical, elevado a rango de fundamental por el art. 28.1 de la Constitución, por ser el considerado como atacado y vulnerado por el Decreto que se recurre. Siguiendo los términos de la sentencia de esta Sala de fecha 29 de noviembre de 1991, en ésta se decía: "......constituyendo el contenido esencial de ese derecho, en los términos del art. 2
de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, el derecho a constituir sindicatos, el derecho a afiliarse a sindicatos ya constituidos, el derecho negativo de no afiliación, derecho a desempeñar dentro de los sindicatos las actividades propias de la acción sindical, y en fin, el propio derecho de los sindicatos a actuar sin entorpecimiento en la defensa y promoción de los intereses y derechos económicos y sociales que les son propios (Sents, T.C. 141/1985, de 22 de octubre y 61/1989, de 3 de abril, entre otras, y Sentencia T.S. de 6 de febrero de 1989, como paradigmática dictada por dicho Tribunal). Cuarto.- Entrando ya en la consideración del motivo de impugnación principal debe decirse que la Sanidad Pública en el ámbito autonómico se estructura por demarcaciones territoriales llamada Áreas de salud, responsables de la gestión unitaria de los Centros y Establecimientos del Servicio de Salud de las Comunidades Autónomas (art. 56 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad). Dichas Áreas constan, como mínimo, con los siguientes órganos: De participación, Consello de Salud de Área; de dirección, Consello de Dirección de Área; de gestión, Gerente de Área (art, 57 de la Ley de Sanidad); la misma Ley garantiza la participación de las organizaciones sindicales más representativas en el Consello de Salud de Área, órgano de participación para la consulta y seguimiento de la gestión, de acuerdo con lo enunciado del art. 5.2 de la misma Ley, precepto que en su párrafo 1º establece, y esto hay que destacarlo, que la organización de los Servicios Públicos de Salud se hará de forma que se posibilite la participación comunitaria a través de las Corporaciones Territoriales (incluye a las organizaciones empresariales y sindicales), en la formulación de la política sanitaria y en el control de la ejecución, la Ley no prevé la participación de los Sindicatos en los relacionados órganos de dirección y gestión, lo cual es concorde y ajustado al verdadero papel que los sindicatos están llamados a realizar, como organizaciones que luchan por la promoción y defensa de los intereses económicos y sociales de sus afiliados. Las Áreas de salud, a su vez, se dividen en Zonas Básicas de Salud, que son el marco territorial donde se desenvuelven las actividades sanitarias los Centros de Salud, sin que la ley se preocupe, por razones obvias, de determinar el organigrama de dichos Centros. Consecuente con la legislación básica del Estado, la Comunidad Autónoma Gallega dictó la Ley 1/1989, de 2 de enero, reformada por la Ley 8/1991, de 23 de julio, por la que se crea el Servicio Gallego de Salud (SERGAS), que prevé y regula, al igual que la Ley del Estado, un órgano de participación que denomina Consello Galego de Saúde, en el seno del Servicio Galego de Saúde, con participación de ocho miembros de las organizaciones sindicales de mayor representación en el sector. También prevé la Ley gallega la existencia de un segundo órgano participativo, denominado Consello de Saúde de Área, al que ya se hizo referencia, con participación de dos miembros por las organizaciones de mayor representación en el sector. Al igual que la Ley estatal, se establece que las áreas de salud, a su vez, se dividirán en zonas de salud, sin hacer previsión alguna respecto de los Hospitales y Centros Sanitarios, en el aspecto referido a la temática organizativa. A este aspecto se dedica, precisamente, el Decreto recurrido que regula los órganos unipersonales y colegiados de dirección y gestión y el llamado Consello de Participación de los Hospitales gestionados por el SERGAS. Cierto es que tanto la normativa básica estatal como la autonómica, fieles al papel institucional, de relevancia constitucional, que están llamados a desempeñar los Sindicatos, en palabras de Sentencia del T.C. 197/1990, de 29 de noviembre, por su carácter de organismos básicos del sistema político, contemplan su participación en los órganos de participación situados en la cima de la pirámide del organigrama de los Servicios Públicos de Salud, contribuyendo, de esta forma, a la formulación del diseño de las políticas sanitarias y en el control de la gestión, excluyendo la participación en los órganos de dirección y gestión, al no constituir el papel que le está encomendado por mandato constitucional. En este punto, se suscitaría la cuestión jurídica de la necesidad de que los sindicatos tuviesen idéntico protagonismo en los órganos de participación de los Centros Sanitarios y Hospitales de la Sanidad Pública, a través del Consello de Participación que diseña el Decreto Autonómico recurrido, órgano que según el art.18 del Decreto tiene como misión la de participar en la programación, seguimiento y evaluación de la actividad asistencial; por encima de consideraciones o criterios políticos que pudiesen manejarse, desde el punto de vista jurídico, estaría a informar, en este extremo, los términos amplios del art. 5 de la Ley 3/86, de Sanidad, norma de carácter básica, según su art. 2 en relación con el art. 149.1.16 de la Constitución, y en concreto el precepto referenciado, que prevé la organización de los Servicios Públicos de Salud, en un sentido general, mediante la articulación de la participación comunitaria, que abogarían por la tesis afirmativa; en este sentido el art. 18 del Decreto que se recurre, pudiese estar infringiendo dicho mandato, al disponer una participación del personal sanitario y no sanitario, de una forma democrática, eso si, más preferido a las organizaciones sindicales más representativas del sector, si se tiene en cuenta que la intervención individual del trabajador no puede suplir, por si mismo, la intervención de los sindicatos cuando eso fuese preceptivo. Ahora bien, sin prejuzgar lo que pueda ser objeto del correspondiente proceso ordinario, es incuestionable que tal diatriba tiene una naturaleza de cuestión de legalidad ordinaria, pues como se dijo anteriormente, el derecho de participar los Sindicatos en los órganos de participación de los servicios públicos sanitarios, por el propio objeto y finalidad de esa intervención o participación no forma parte del contenido esencial básico del derecho de libertad sindical establecido en el art. 28.1 de la Constitución, aunque, tangencialmente, lo integre, en una faceta concreta de la participación de los Sindicatos en el diseño de las políticas y en los controles de las acciones de gobierno y gestión de los asuntos públicos, allí donde esa intervención esté prevista. En este sentido, estamos en presencia de una cuestión de legalidad ordinaria, que no está afectando el contenido del derecho fundamental que se dice violado por el Decreto recurrido, circunstancia que lleva a la desestimación del recurso.
Notificada la anterior sentencia por la representación procesal de la U.G.T DE GALICIA, se interpuso recurso de apelación mediante escrito debidamente fundamentado en el que suplicó a la Sala dicte Sentencia de acuerdo con el contenido de su petitum, que fue admitido en un solo efecto por providencia en la que también se acordó elevar las actuaciones y expediente administrativo a este Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes ante el mismo por cinco días.
Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se persona el Letrado don Daniel Pereiro Cachaza, manteniendo su apelación.
El Procurador D Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la parte apelada, comparece mediante escrito que ha quedado unido a los autos.
El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia manifiesta procede desestimar el recurso de apelación.
Conclusas las actuaciones se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 27 de marzo de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Aceptamos los fundamentos de derecho primero, segundo y cuarto de la sentencia apelada y,
En el único punto traído a debate en la segunda instancia, que es el argumentado en los fundamentos de derecho que aceptamos, no se desconoce la eventual ilegalidad en que haya podido incurrir el Reglamento Autonómico impugnado con respecto a la Ley General de Sanidad, teniendo en cuenta la naturaleza básica de su artículo quinto, sino que, atendiendo a que el derecho de participación institucional de los sindicatos más representativos no forma parte del núcleo mínimo e indispensable de la libertad sindical, sino de aquellos derechos o facultades que pueden ser adicionados libremente por el legislador, el examen y determinación de a qué organizaciones públicas debe considerarse extendido este derecho de estricta creación legal forma parte del examen de la legalidad ordinaria y por eso una cuestión ajena al cauce especial y sumario de la Ley 62/78.
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Unión General de Trabajadores de Galicia contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 10 de febrero de 1992, dictada en el recurso 698/91. Con imposición de las costas a la parte apelante.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres,Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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