STS, 13 de Julio de 1994

La Sentencia apelada contiene el siguiente fallo: "Que desestimando el recurso Contencioso-Administrativo formulado por la Procuradora doña María del Carmen Ortíz Cornago, en nombre y representación de la entidad mercantil "Mediterráneo Exprés, S. A." contra la resolución de fecha 28 de diciembre de 1990. de la Dirección General de Transportes Terrestres. Ministerio de Transportes. Turismo y Comunicaciones, debemos declarar y declaramos que dicha resolución no vulnera los preceptos constitucionales invocados; con la imposición de las costas al actor".

Contra la citada Sentencia interpuso la demandante recurso de apelación mediante escrito razonado de fecha 17 de enero de 1992 en el que suplica que con la estimación del recurso interpuesto y revocándose y dejándose sin efecto la Sentencia recurrida, se dicte en su lugar, por acto de contrario imperio, Sentencia ñor la que se estimen todos y cada uno de los pedimentos a que se contrae el escrito dedemanda. Dichos pedimentos comprenden los siguientes extremos: 1°) Declarar la violación de los derechos fundamentales invocados. 2°) Revocar y dejar sin efecto las siguientes actuaciones: a) La anulación de las autorizaciones de transporte, serie VR, que se contiene en la resolución de la Dirección General de los Transportes Terrestres y del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de fecha 28 de diciembre de 1990; b) todas las comunicaciones y traslados derivados de dicha resolución, y, en particular, el de la Dirección General de Transportes de la Generalidad de la Comunidad Valenciana efectuada con fecha 3 de enero de 1991; c) el cese del servicio de transportes de viajeros entre Valencia y Barcelona prestado por "Mediterráneo Exprés, S. A.", que se dispuso el 3 de enero de 1991, con el acta de infracción de la misma fecha levantada por la inspección de Transportes de la Dirección General de Transportes de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana.

3. ) Disponer en su lugar, cuanto sea preciso para el restablecimiento del servicio paralizado a cargo de "Mediterráneo Exprés, S. A.", y para el reconocimiento de la vigencia de las autorizaciones de esa entidad.

En Providencia de 22 de febrero de 1992 la Sala de instancia tuvo por interpuesto el recurso de apelación, acordando la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo en la que ha comparecido el apelante para mantener el recurso.

En sus respectivos escritos de personación, en los que formularon alegaciones, suplica el Abogado del Estado que "en base a las alegaciones expuestas dice Sentencia desestimatoria de este recurso, confirmando la apelada por ser plenamente ajustada a Derecho y con imposición de costas a la parte apelante". La parte coadyuvante pide "tener por hechas las consideraciones que se contienen en el cuerpo de este escrito, y en su día confirmar la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid". Y el Ministerio Fiscal manifiesta, como resumen de sus alegaciones, que "se opone a la apelación".

La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha del 4 de julio de 1994.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

El eje principal en torno al que gira el conflicto que da vida a este proceso, sustanciado por los cauces de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales , se centra en la resolución administrativa anulatoria de una serie de autorizaciones de transporte "VR" que amparaban la actividad transportista de la entidad apelante "Mediterráneo Exprés, S.

A.", de la cual derivan otras actuaciones ulteriores también comprendidas en el contenido de la pretensión impugnatoria sostenida en el proceso por dicha entidad.

Previamente a cualquier consideración sobre el contenido de esta apelación conviene hacer una breve síntesis de antecedentes, reflejada en los siguientes datos que obran en los Autos y en el expediente administrativo: a) En el marco de la legalidad a la sazón vigente (Reglamento de Ordenación de los Transportes por Carretera aprobado por Decreto de 9 de diciembre de 1949 y Estatuto de "RENFE", aprobado por Decreto 2.170/64, de 23 de julio ), el Ministerio competente otorgó a "RENFE" por OM de 17 de octubre de 1974 la titularidad de una concesión de servicio público regular de transporte mecánico por carretera entre Málaga- Barcelona, con hijuelas y, de conformidad con su Estatuto. "RENFE" estaba facultada para prestar este servicio empleando personal, material e instalaciones ajenos; (art. 81); b) partiendo de estas premisas, el día 1 de agosto de 1986 las representaciones legales de "RENFE" y de la entidad mercantil "Mediterráneo Exprés, S. A." (apelante) suscribieron un contrato por el que la última entidad citada, como arrendador de los medios de transporte individualizadamente reseñados en el Anexo, asumía la prestación del servicio comprendido en el trayecto Valencia-Castellón-Barcelona, siendo cláusula esencial en el conjunto de estipulaciones que, "siendo "RENFE" titular de la concesión a que se refiere este contrato, asume la responsabilidad ante de Estado y ante los usuarios por incumplimiento de las condiciones de la concesión" (2.2) aparte de la exigencia de que los vehículos utilizados llevarán en la parte delantera y laterales los rótulos expresivos de los extremos de las líneas y las siglas "RENFE"; c) la disposición adicional 1.ª de la Ley 16/1987. de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres , que vino a sustituir a la vieja reglamentación de 1949. dio paso a la constitución de la "Empresa Nacional de Transportes por Carretera" ("ENATCAR"), consistiendo su objeto, entre otras actividades en asumir desde su constitución la titularidad de la totalidad de las concesiones y autorizaciones de servicios regulares permanentes de uso general o especial o temporales de transportes por carretera de las que en ese momento fuese titular "RENFE", subrogándose en todos los contratos de transporte suscritos por esta última empresa que hubieran de realizarse a través de los mencionados servicios: d) aprobados sus Estatutos por RD 1420/1988, de 4 de noviembre. "ENATCAR" quedó subrogada como arrendataria en el contrato de prestación de servicios "RENFE" "Mediterráneo Exprés. S. A." anteriormente reseñado; e) vigente el citado contrato, en fecha 20 de diciembre de 1990 mediante carta transmitida a través de Notario, larepresentación de ENATCAR notificó a la de "Mediterráneo Exprés. S. A." la resolución unilateral del mismo, con efectos de 1.° de enero de 1991. justificándola por motivos de supuesta gestión desleal, con anuncio de presentación de querella, además de participar al destinatario de la carta haber comunicado a la Administración de Transportes la "desascripción" de los vehículos de "Mediterráneo Exprés. S. A." que en virtud del contrato rescindido disponía de la tarjeta de transporte "VR" correspondiente que les habilitaba para su servicio en carretera: f) la Dirección General de Transportes Terrestres (una vez recibida la comunicación de "ENATCAR" notificándole la "desascripción" de los vehículos de la titularidad de "Mediterráneo Exprés, S. A.") procedió a anular las tarjetas de transportes "V.R" que le habían sido expedidas en el momento de la "adscripción" (resol. 28 diciembre 1990) y, al mismo tiempo, a través del Departamento homólogo de la Generalidad Valenciana, requirió a "Mediterráneo Exprés. S. A." para que consecuentemente con la anulación de las autorizaciones de transporte, se abstuviera de continuar realizando la prestación del servicio bajo apercibimiento de levantar, en su caso, acta de infracción; g) Funcionarios de la Inspección de Transportes de la Generalidad valenciana procedieron el 3 de enero de 1991, en la estación de autobuses de Valencia, al levantamiento de acta de infracción correspondiente al vehículo V-7410-CF. por carecer de documentación habilitante para el transporte de referencia, acordando su inmovilización (art. 143.4 Ley 16/87, 30 julio y art. 201.5 Reg. RD 1211/911 ).

El suplico de la demanda formalizada en la instancia por la representación procesal de "Mediterráneo Exprés. S. A." (ahora apelante) pide que se declare la violación de los derechos fundamentales invocados (arts. 24.1. 24.2. 25 y 14 de la Constitución) y "revocar y dejar sin efecto las siguientes actuaciones: a) la anulación de las autorizaciones de transporte, serie "VR", que se contiene en la resolución de la Dirección General (...) fecha 28 de diciembre de 1990; b) todas las comunicaciones y traslados derivados de dicha resolución, y en particular, el de la Dirección General de Transportes de la Generalidad de la Comunidad Valenciana efectuada con fecha 3 de enero de 1991; c) el cese del servicio de transporte de viajeros entre Valencia y Barcelona prestado por "Mediterráneo Exprés. S. A." que se dispuso el 3 de enero de 1991, con el acta de infracción de la misma fecha levantada por la Inspección de Transportes de la Dirección General de Transportes de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana".

Mantiene en sus alegaciones apelatorias al representación de la parte apelante que la Sentencia recurrida adolece de incongruencia, porque tanto el fallo como la motivación se circunscriben a la resolución de 28 de diciembre de 1990 sobre anulación de las autorizaciones de transporte "VR", marginando otros pedimentos de la demanda anteriormente transcritos.

Ante todo es preciso destacar que la articulación de pedimentos incorporados al suplico de la demanda tiene como base inicial petitoria la revocación de la resolución de 28 de diciembre de 1990, de anulación de las autorizaciones de transporte, serie "VR", a cuya pretendida revocación se anudan los restantes pedimentos, los cuales están relacionados con actuaciones que son secuela directa e inmediata de la citada resolución administrativa. Es por ello que, una vez declarado por el Tribunal de Instancia que tal resolución no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados está implícito en el fallo la desestimación de las restantes peticiones: con mayor motivo si en contra de lo sostenido por el apelante, la motivación de la Sentencia contiene suficientes datos explicativos acerca de la falta de fundamento jurídico de las alegaciones de la demanda.

En efecto, el FD 2.° de la Sentencia resume con precisión las vulneraciones de derechos fundamentales denunciadas en la demanda, que son: 1.ª) Vulneración del art 24.1 CE en cuanto se ha causado indefensión, no ha sido oído en el expediente, ni notificado de los actos administrativos, con ausencia de todo principio de contradicción y la falta de motivación de la actuación administrativa. 2.°) Vulneración del art. 24.2 CE presunción de inocencia, y excluirse la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa, al entender que se trata de una sanción. 3.ª) Contradicción del art. 25 CE en cuanto prescribe la observancia del principio de legalidad en la imposición de sanciones, al haberse adoptado éstas prescindiendo absolutamente de todo procedimiento legalmente establecido. 4.ª) Contradicción del art. 14 CE en relación con los preceptos mencionados y con el art. 117.3 CE en cuanto vinculado con el art. 24.1 CE .

El Tribunal de Instancia hace la reflexión inicial del reconocimiento de la complejidad de los problemas jurídicos que plantea la naturaleza jurídica de las "autorizaciones VR" como posibles títulos habilitantes creadores de derechos subjetivos y su conexión con la naturaleza jurídica de la "concesión administrativa" y la eventual incidencia en esa relación de un tercero: conjunto de problemas que conciernen al ámbito de legalidad ordinaria y que podrían haber justificado la declaración de inadecuación del procedimiento especial de la Ley 62/1978. Argumenta la Sección , sin embargo que al alegarse por la demandante la vulneración de derechos fundamentales que guardan "cierto grado de autonomía formal" procede en una interpretación laxa del principio de tutela judicial efectiva al examen de las vulneracionesalegadas. Este examen se realiza de modo circunstanciado y reflexivo en los FF DD octavo y noveno, en correlación con las respectivas alegaciones de la demanda, por lo que no puede afirmarse con fundamento que la referida resolución judicial incida en la incongruencia omisiva denunciada.

A este propósito cabe señalar que, conforme a la doctrina constitucional recogida en la STC 128/1992, de 28 de septiembre , el problema de la relevancia que corresponde a atribuir a la ausencia de respuesta judicial expresa, no es susceptible de ser resuelto con un criterio unívoco que en todos los supuestos lleve a considerar dicho silencio como lesivo del derecho fundamental, sino que hay que examinar las circunstancias que concurran en cada caso concreto para establecer si el silencio del órgano judicial puede o no ser razonablemente interpretado como desestimación tácita (Sentencias SSTC 175/1990 y 198/1990 ). Y ha de recordarse que no existe incongruencia constitucionalmente relevante si el órgano judicial resuelve genéricamente las pretensiones de las partes, aunque no se haya pronunciado sobre todas las alegaciones concretas, o no se haya dado una respuesta pormenorizada siempre que se resuelvan las pretensiones formuladas (Sentencias 29/1987, 14/1985 ).

En el caso que estamos analizando el fallo desestimatorio del recurso abarca obviamente, por propia definición, la totalidad de los pedimentos de la demanda y, asimismo, la motivación que le precede contiene respuesta suficiente y circunstanciada a las alegaciones del demandante en conexión con sus pedimentos.

Plantea la parte apelante la irregularidad manifestada en el procedimiento de instancia, que se deriva de haberle sido notificado el mismo día la Sentencia y la resolución denegatoria de la prueba solicitada en el trámite correspondiente. Dado que a la solicitud del recibimiento a prueba formalizada al amparo del art. 100.1 de la Ley de la Jurisdicción , y sobre la que manifestó su oposición el Abogado del Estado, no ha correspondido el dictado de una resolución expresa, debemos examinar previamente la trascendencia de esta omisión en concordancia con la razonabilidad de la prueba propuesta.

Dicha prueba, propuesta y denegada en la instancia y reiterada en esta apelación, consiste en documentación diversa obrante en los archivos de la Generalidad valenciana y se relaciona con las medidas adoptadas a partir de la resolución, tantas veces citada, de 28 de diciembre de 1990. sobre anulación de las tarjetas de transportes "VR". Se trata de actuaciones que en lo esencial, aparecen ya a los Autos por fotocopia y que al no haberse puesto tacha a la autenticidad de su contenido por las demás partes, sólo cabe refrendar el criterio de la Sala de Instancia en el sentido de la falta de pertinencia de la prueba. La parte interesada en su práctica tampoco ha formulado reclamación u objeción al respecto, muy especialmente al ser notificada en 19 de mayo de 1994, del señalamiento para votación y fallo fija do para el 4 de julio. Por todo ello, ratificando aquí formalmente ¡a falta de pertinencia de la prueba propuesta y acordes con el criterio que inspira el art. 242 LOPJ entendemos que no procede retrotraer el procedimiento para llevar a cabo actos y resoluciones que conducirían al mismo resultado.

Insistiendo en argumentos expuestos en la instancia la representación apelante se sitúa sobre una plataforma dialéctica inicial que consiste en afirmar que la entidad "Mediterráneo Exprés, S. A." no es un tercero en la relación administrativa concesional. Una vez que se le han concedido las "autorizaciones", -afirma-, ya no puede la Administración dejar de considerar la posición y los intereses tutelables de "Mediterráneo Exprés, S. A." ligados a la subsistencia de la autorización misma: ni por tanto puede aceptar como un hecho el que la relación contractual se entiende que ha dejado de existir simplemente porque "ENATCAR". unilateralmente, lo decida. Aún más: "... la aceptación por la Administración de la cesación de esa relación contractual constituye, en sí misma, una invasión de la Administración en la esfera jurisdiccional contraria al art. 117 CE y una violación del principio de igualdad, al optar la Administración por la posición contractual de una de las partes. "ENATCAR", sin siquiera oír ni atender a la otra".

Para poder dar una respuesta ponderada a la argumentación de la parte apelante es menester situarse en la vía reflexiva matizada por el Abogado del Estado en sus alegaciones. En la relación administrativa cuestionada "ENATCAR" es la única entidad que posee un título habilitante para efectuar el transporte: y las tarjetas "VR", objeto de anulación, no constituyen en sí títulos habilitantes para el transporte sino que sirven para documentar administrativamente los vehículos concretos con los que las empresas concesionarias de líneas regulares de transporte realizan materialmente los correspondientes servicios. Además, el mantenimiento o revocación de las autorizaciones "VR" dependen legalmente, de forma exclusiva, de la solicitud de la empresa concesionaria del servicio.

Siguiendo la citada vía de reflexión carece de sentido el planteamiento de la supuesta indefensión vinculada al art. 24.2 CE e inherente a una resolución administrativa sin audiencia previa. Falta de audiencia que, con abstracción de su irrelevancia constitucional en expedientes no sancionadores, tiene su justificación en que "Mediterráneo Exprés, S. A." no es parte directa en la decisión de la adscripción ni en la"desascripción" de los vehículos afectados a la concesión para la prestación del servicio. Y todavía tiene menos fundamento la tesis de que la actividad de la Administración al dictar la resolución anulatoria de las tarjetas "VR", afectantes a los vehículos de la apelante, constituye una invasión de la Administración en la esfera jurisdiccional contraria al art. 117 CE que repercute en el art. 14 CE .

Parece ocioso tener que aclarar que los razonamientos anteriormente expuestos no deben inducir al equívoco de que la tesis aquí mantenida sugiere que la resolución unilateral del contrato consumada por "ENATCAR" no es susceptible de consecuencias jurídicas que permitan a "Mediterráneo Exprés. S. A." la defensa de sus intereses lesionados en cuanto parte del contrato y titular de los derechos que del mismo se deriven. Pero lo que sí afirmamos, utilizando las propias palabras del Tribunal de Instancia, es que "... su conexión, a la vez, con la naturaleza jurídica de la "concesión administrativa", relación entre "concedente y concesionario", e incidencia de un "tercero" en esa relación jurídica por medio de un contrato privado entre "concesionaria" y "tercero", provocan cuestiones que exceden al ámbito de estudio de este proceso especial y sumario, por tratarse de cuestiones, todas ellas, de mera legalidad ordinaria a debatir en otro proceso".

Del levantamiento del acta de infracción por los funcionarios de la Inspección de Transportes de la Generalidad Valenciana y la paralización del vehículo afectado por la falta de autorización de transportes necesaria para la prestación de servicio quiere deducir la representación de la parte apelante la existencia de un acto sancionador al que le serían imputables la vulneración de los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 24.1 (indefensión), 24.2 (presunción de inocencia y 25 (legalidad sancionadora) de la Constitución. Es claro, sin embargo, que el levantamiento del acta de infracción no es asimilable a una resolución sancionadora ni puede estar sujeta su elaboración a los requisitos inherentes a esta última. Por el contrario, el acta no puede tener otro valor que el equivalente a una denuncia, a cuyo través de poner en marcha el procedimiento sancionador tramitado con las debidas garantías para la defensa y finalizado, en su caso, con la imposición de una sanción, siendo en este ámbito en el que han de cumplirse las exigencias de cobertura de legalidad y de respeto de los derechos de defensa de los art. 25.1 y 24 CE invocados en las alegaciones apelatorias.

Cierto que el levantamiento del acta de infracción lleva añadido la paralización del vehículo conforme a lo previsto en el art. 142.4 de la ley 16/1987, de 30 de julio. Ahora bien esta medida, en el tiempo y bajo las circunstancias en que fue adoptada, reviste marcado carácter cautelar y se corresponde con el ejercicio de potestades administrativas de Policía ostentadas en la rama de transportes que exigen acciones inmediatas respecto de cualquier vehículo que carezca de título habilitante, sea para la circulación en general por las vías públicas o, para la prestación del servicio específico realizado por el vehículo inmovilizado. (Cfr. ATC. 1.340/87, Sentencias 108/1984, 119/1991; Sentencias 5.a, 2 y 11 de marzo y 6 de octubre de 1987, 9 de junio de 1988,10 de marzo de 1989; y 3.ª 24 de enero y 24 de mayo de 1990 ).

La desestimación del recurso conlleva en virtud de lo establecido en el art. 10.3 de la Ley 62/1978 , la imposición de las costas al recurrente; estando en cuanto a las costas del coadyuvante a las reglas generales establecidas en el art. 131.2 de la Ley de la Jurisdicción .

Por lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la entidad mercantil "Mediterráneo Exprés, S. A." contra la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 4 de diciembre de 1991 , dictada en recurso núm. 484/91 tramitado con arreglo a la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , cuya firmeza declaramos. Se condena a la parte apelante al pago de las costas de este recurso correspondientes a la Administración; debiendo estar, en cuanto a las costas del coadyuvante, a lo establecido en el art. 131.2 de la Ley de la Jurisdicción .

ASI por esta nuestra Sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Melitino García Carrero.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando Audiencia Pública de lo que como Secretario de la misma, certifico.