STS, 7 de Octubre de 1994

La sentencia apelada contiene el siguiente fallo que copiado literalmente dice: «Fallamos: 1.° Desestimar el presente recurso contencioso núm. 545 de 1989, deducido por don Carlos Daniel . 2.º No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas.»

Notificada la anterior sentencia se interpuso recurso de apelación por don Carlos Daniel , en escrito de 9 de marzo de 1990, en el que, después de exponer las alegaciones que consideró pertinentes en Derecho, suplica a la Sala se sirva admitir la apelación con emplazamiento de las partes ante el Tribunal Supremo.

En Providencia de 15 de marzo de 1990, la Sala de instancia tuvo por interpuesto en tiempo y forma el recurso de apelación, que se admite en ambos efectos, y emplazar a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el mismo don CarlosDaniel por escrito en el que tras manifestar las que estimó convenientes en apoyo de sus pretensiones, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se declare que los Reales Decretos de 30 de abril de 1985, 23 de mayo de 1986 y 2 de septiembre de 1988, no son conformes a Derecho en aquello que afecta a la retribución del profesorado con dedicación «a tiempo parcial», o declararlos inaplicables en lo que se refiere al modelo retributivo, respecto del sueldo, pagas extraordinarias y trienios que deben ser reconocidos en su cuantía total a quien suscribe, y con efectos de la fecha en que solicitó su cambio de régimen de dedicación en la Universidad de Zaragoza. En el caso de que tal decisión no fuese considerada procedente por la Sala a la que me dirijo, y siendo que el fallo del presente litigio depende del ajuste a la Constitución de los preceptos legales en que se pretenden sustentar los Reales Decretos combatidos (arts. 44 y 46 de la Ley de Reforma Universitaria, l.°.2.° Ley 30/1984 y disposición final 11 de la Ley 46/1985 ), elevar al Tribunal Constitucional la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad por la posible vulneración del principio de reserva legal que contiene el art. 103.3.° de la Constitución Española de 1978 .

Continuado el mismo por el Abogado del Estado en representación de la Administración del Estado, lo evacuó por escrito en el que tras hacer las alegaciones que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se confirme la sentencia apelada.

La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha de 28 de septiembre de 1994.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

El recurrente, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza, voluntariamente acogido al régimen de «dedicación a tiempo parcial» con efectos de 1 de octubre de 1988 y autorizado para el ejercicio libre de la Abogacía, en virtud de resoluciones acordadas, en sus respectivas competencias, por el Rectorado de dicha Universidad y por el Ministerio para las Administraciones Públicas, interpuso recurso de reposición ante el Ministro de Educación y Ciencia «contra las nónimas de haberes (...) de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1988», extensivo a las que en iguales condiciones se le abonarán en meses sucesivos; fundado su reclamación en que los métodos utilizados para la confección de las referidas nóminas mediante la aplicación de los Reales Decretos 898/1985, de 30 de abril, y 989/ 1986, de 23 de mayo, así como el Real Decreto 1084/1988, de 2 de septiembre , son antijurídicos. La denegación presunta por silencio del citado recurso de reposición motivó la interposición del recurso contenciosoadministrativo por el reclamante, en cuyo procedimiento formalizó escrito de demanda instando:

a) Declarar nulos e inaplicables los Reales Decretos de 30 de abril de 1985, 23 de mayo de 1986 y 2 de septiembre de 1988, en lo que se refiere al régimen del profesorado con dedicación "a tiempo parcial", por contrarios a la Constitución.

Declararlos inaplicables respecto de quien suscribe y ordenar a la Administración estatal que aplique al recurrente el modelo retributivo fijado por la Ley de 2 de agosto de 1984, en lo que se refiere a sueldo, pagas extraordinarias y trienios, de modo completo, o cualquier otro modelo retributivo que no constituya medida desproporcionada e irrazonable contraria al principio de igualdad.

Elevar al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 46 de la Ley de Reforma Universitaria ; 1.°.2.º de la Ley de 2 de agosto de 1984 y, sobre todo, disposición final 11.a de la Ley Presupuestaria de 27 de diciembre de 1985 , por contradicción flagrante con el principio de reserva de Ley fijado en el art. 103.3.º de la Constitución al permitir que el desarrollo reglamentario suplante los obligados contenidos de las disposiciones legales.

La desestimación de la demanda por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en Sentencia de 28 de febrero de 1990 , motiva el presente recurso de apelación en que el recurrente pide a este Tribunal que dicte sentencia revocando la de instancia y «...declare que los Reales Decretos de 30 de abril de 1985, 23 de mayo de 1986 y 2 de septiembre de 1988 , no son conformes a Derecho en aquello que afecta a la retribución del profesorado con dedicación "a tiempo parcial" o declararlos inaplicables en lo que se refiere al modelo retributivo, respecto del sueldo, pagas extraordinarias y trienios, que deben ser reconocidos en su cuantía total a quien suscribe, y con efectos de la fecha en que solicitó su cambio de régimen de dedicación en la Universidad de Zaragoza».

Añade al mencionado pedimento que, «en el caso de que tal decisión no fuese considerada procedente por la Sala (...) y siendo que el fallo del presente litigio depende del ajuste a la Constitución de los preceptos legales en que se pretenden sustentar los Reales Decretos combatidos (arts. 44 y 46 de la Ley de Reforma Universitaria, l.°.2.° Ley 30/1984 y disposición final 11.ª Ley 46/ 1985 ), elevar al TribunalConstitucional la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad por la posible vulneración del principio de reserva legal que contiene el art. 103.3.º de la Constitución Española de 1978 ».

El recurrente ha querido dejar claro desde el primer momento, con un loable sentido de la lealtad procesal, que la existencia de pronunciamientos del más Alto Tribunal en la materia sobre la que se plantea el presente recurso de apelación habría podido disuadir perfectamente del planteamiento de un nuevo recurso que, por lógica jurídica y en atención al principio de unidad de doctrina, debiera ser resuelto bajo los mismos argumentos y fundamentos que otros recursos interpuestos con anterioridad.

En efecto, basta citar las Sentencias de 13 de octubre de 1987, 15 de abril y 16 de junio de 1988 y 31 de enero y 5 de abril de 1989, que resolviendo

recursos directos planteados contra el citado Real Decreto 989/1986, de 23 de mayo , sobre retribuciones del profesorado universitario, declararon su correcta acomodación al ordenamiento jurídico, previo análisis de los conceptos que aquí se plantean sobre el alcance del principio de reserva legal aplicado al régimen estatutario de los funcionarios públicos; la eventual existencia de una remisión en blanco o deslegalización, a través de la normativa cuestionada, que está constitucionalmente vedada y la racionalidad, en fin, del coeficiente reductor aplicado a las retribuciones del profesorado con dedicación a tiempo parcial y su hipotética incidencia en el derecho de igualdad y no discriminación reconocido en los arts. 14 y 23.2.° de la Constitución Española . Esta misma doctrina -reiterada en otras sentencias, en relación con recursos indirectos por actos de aplicación del referido Real Decreto como la Sentencia del Tribunal Supremo 3.ª.7.ª, de 29 de enero de 1992 -, es también mantenida, como no podía menos, al tratarse de norma legal que responde a los mismos principios, en sentencias de esta Sala dictadas con ocasión de impugnaciones al Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto ( Sentencias del Tribunal Supremo

3. 7.ª, 2 de junio y 16 de noviembre de 1992 ), que sustituyó y derogó el- repetidamente citado Real Decreto 989/1986.

Advierte, no obstante, el apelante que el planteamiento del presente recurso «ha encontrado apoyos jurídicos relevantes y suficientes» de signo innovador y que, «...desde esa perspectiva, puede y debe examinarse la presente apelación, con absoluto respeto a los fundamentos de la sentencia que se apela, aunque con desacuerdo respecto de la negativa a plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad», así como por el silencio en la respuesta a ciertos planteamientos de la demanda.

Enuncia el apelante como primera alegación la falta de respuesta judicial a la correlativa de la demanda acerca del Real Decreto 898/1985, de 30 de abril , del que surge el problema principal en torno al sistema retributivo, dado que, según su opinión dicho Real Decreto partiendo al parecer de una supuesta habilitación tácita, interpreta los dos regímenes de dedicación del profesorado universitario -el «a tiempo completo» y el «a tiempo parcial» a los que la Ley de Reforma Universitaria alude-, «en términos absolutamente irracionales e inaceptables jurídicamente».

Aduce justificadamente el Abogado del Estado que la nómina elaborada por el Ministerio de Educación y Ciencia no es un acto administrativo dictado en aplicación del mencionado Real Decreto. La problemática del régimen legal de «jornada» (con sus contenidos «absolutamente irracionales e inaceptables jurídicamente», según el recurrente) tiene su ámbito sustantivo propio, independientemente de su conexión con el régimen de retribuciones. El apelante se acogió voluntariamente al régimen de dedicación «a tiempo parcial» sin formular reserva o condicionamiento de clase alguna y sin que conste que, a partir de_ su disfrute, haya reclamado en relación con aspectos concretos de la funcionalidad de dicho régimen de dedicación. El único dato obrante en los autos consiste en la solicitud, seguida de autorización otorgada por el órgano competente, de compatibilización de la dedicación «a tiempo parcial» con el ejercicio libre de la Abogacía, autorización que no hubiera sido legalmente posible de estar sujeto a dedicación «a tiempo completo». Por consiguiente, este Real Decreto, carente en absoluto de cualquier norma o referencia al régimen retributivo del profesorado universitario no puede ser considerado bajo ninguna circunstancia causalmente relevante a los efectos de la resolución judicial del presente recurso.

A mayor abundamiento, tampoco tendría sentido plantearse la cobertura legal del citado Real Decreto desde su vinculación exclusiva al art. l.°.2.° de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, el 46 de la Ley de Reforma Universitaria y la disposición final 11.ª de la Ley Presupuestaria de 27 de diciembre de 1985 . La norma básica de cobertura es, por el contrario, el art. 45.1.° de la Ley de Reforma Universitaria en donde se establece que «el profesorado universitario ejercerá sus funciones preferentemente en régimen de dedicación a tiempo completo, o bien a tiempo parcial. La dedicación será en todo caso compatible con la realización de proyectos científicos, técnicos o artísticos, a que se refiere el art. 11 de la presente Ley, de acuerdo con las normas básicas que reglamentariamente se establezcan».A partir de esta última norma, con rango de Ley Orgánica, cobra su verdadero significado el art. 1.°.2.° de la Ley 30/1984 , en cuanto prevé que, «en aplicación de esta Ley podrán dictarse normas específicas para adecuarla a las peculiaridades del personal docente e investigador»; autorización que no puede equipararse en sus efectos a la norma «en blanco» o la «deslegalización», teniendo en cuenta las pautas o condicionamientos a que aquélla queja sujeta que consisten en conectar la especificidad de la norma a la peculiaridad concurrente en la actividad profesional del personal al que se aplica, añadiéndole una doble garantía; el carácter preferente atribuido a la dedicación a tiempo completo, en línea de máxima coincidencia con el régimen común de los funcionarios públicos y la exigibilidad de que la dedicación, en todo caso (también la dedicación a tiempo parcial), será compatible con la dedicación a proyectos científicos, técnicos o artísticos.

Entiende, pues, este Tribunal que la remisión reglamentaria incorporada a las normas con rango de Ley anteriormente reseñadas queda circunscrita -congruente con la doctrina constitucional-, a posibilitar un complemento de la regulación inserta en la Ley que se ha considerado indispensable por motivos de complejidad técnica o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas en la norma matriz. (Confróntese Sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984, 24 de julio ). No se acepta, por tanto, que de su redacción se desprende que el Poder Ejecutivo dispone de una facultad omnímoda para la regulación de una materia sometida al principio de reserva legal por nuestra Constitución, tesis mantenida por el apelante.

Insistiendo en la argumentación expuesta en la instancia sobre lo que califica de «presunción de ejecución legal inadecuada» detiene su análisis el apelante en tres postulados concretos: la endeblez de la cobertura legal del régimen de retribuciones del profesorado a tiempo parcial basada en la disposición final 11.ª de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre ; la falta de proporcionalidad inherente a los conceptos objeto de redacción y su montante económico y, finalmente, la impugnación de los «descuentos» aplicados a la nómina.

La disposición final 11.ª de la citada Ley de Presupuestos para 1986 , dispone que «el Gobierno, en el marco del nuevo sistema retributivo establecido en la Ley 30/1984 (...) adecuará las retribuciones del profesorado universitario funcionario y contratado al nuevo régimen de dedicación definido por el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril ...». Asimismo se establece en el art. 20.5.º que, «cuando con sujeción a la normativa vigente el funcionario realice una jornada inferior a la normal, se reducirán sus retribuciones en la proporción correspondiente, en la forma prevista en dicha normativa». Este precepto se reproduce en el art. 35.6.° de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos para 1988 , bajo cuya vigencia se libraron las nóminas objeto de la impugnación originaria en este proceso.

El mandato de la Ley contiene pautas orientativas suficientemente precisas y explícitas para poder descartar, una vez más, la tesis «deslegalizadora». En primer lugar, la regulación del régimen retributivo del profesorado deferido a la potestad reglamentaria se inserta necesariamente según el precepto reseñado, «en el marco» de la Ley de aplicación general ( Ley 30/1984) y tal regulación no tiene otro alcance que el de «adecuación» a las peculiaridades concurrentes en el personal a quien se aplica, tal como se prevé en el art. 1.°.2.º de dicha Ley. En segundo lugar, se parte del principio de la «proporción correspondiente» entre la cuantía de las reducciones retributivas y la reducción de jornada. Finalmente, no es aceptable la tesis del apelante según la cual la vigencia de estos preceptos estará temporalmente limitada al ejercicio económico siguiendo la suerte de los demás conceptos estrictamente presupuestarios.

Entrando ya en la concreta regulación reglamentaria, el apelante, a la vez que cuestiona la justa proporcionalidad de la reducción retributiva aplicada al profesorado con dedicación a tiempo parcial defiende la intangibilidad de las retribuciones básicas y muy particularmente los devengos por «trienios».

Es un principio deducido de la propia naturaleza de la prestación estatutaria que las retribuciones básicas fijadas en el Presupuesto vengan referidas a la jornada de trabajo ordinaria fijada por el órgano competente para la generalidad de los funcionarios públicos y, frente a lo afirmado en el recurso, es la excepción a este principio general lo que requiere norma expresa y no al contrario.

En este orden de cosas, puede mencionarse el antecedente de la Ley 31/ 1965, de 4 de mayo (hoy derogada), en donde se disponía que a los cuerpos o funcionarios que por la índole de su función o por estar autorizados debidamente prestaren una jornada de trabajo menor (...) la retribución de sueldo y complementos (...) se reducirá de manera permanente o temporal según los casos, para establecer la debida proporción entre la retribución correspondiente a la jornada normal de trabajo y la duración de la jornada menor a que se refiere este apartado (art. 8.°.1.°). En la legalidad vigente, el Real Decreto 861/ 1986, de 25 de abril , sobre régimen de retribuciones de los funcionarios de la Administración local, adaptado a los arts. 23 y 24 de la Ley 30/1984 , establece que, «los funcionarios de la Administración localque, de acuerdo con las normas en vigor, realicen una jornada de trabajo reducida, experimentarán una reducción proporcional sobre la totalidad de las retribuciones correspondientes a la jornada completa, tanto básica como complementarias, con inclusión de los trienios. Idéntica reducción se practicará sobre las pagas extraordinarias...» (art. 8.°.3.°). Por último, con referencia a la Ley 30/1984 , aun sin la formulación de un principio general es patente la aplicación de este principio a los casos concretos, tales como la disminución de jornada por razones de guarda legal, que lleva anejo «la reducción proporcional» de sus retribuciones (art. 30.f), sin hacer discriminación de conceptos, en cuya línea de continuidad se mantiene de modo explícito el art. 20.5.º de la Ley 46/1985 ; antes reseñado.

Argumenta el apelante que «la reducción de conceptos retributivos, como el del sueldo y pagas extraordinarias, atenta contra la integridad del estatuto mínimo de funcionario (...) y amenaza, incluso, su futuro, en el delicado momento de la jubilación. Pero donde alcanza mayores cotas de injustificación tal proceder es en la reducción de trienios: aquí resulta intolerable que retribuciones o conceptos retributivos que pivotan sobre el tiempo de servicios "ya prestados" se vean caprichosamente reducidos...».

La argumentación que antecede, de base esencialmente apodíctica y emocional, sin merma de su respetabilidad, no aporta, sin embargo elementos justificativos con fundamento objetivo y susceptible de una consideración positiva. Lo cierto es que cada devengo en sí lo mismo que su cuantificación están legalmente ligados a un determinado marco prestacional, de tal suerte que resulta razonablemente congruente que su modificación lleve aparejada de igual modo la correlativa modificación de cada uno de los conceptos. Además, no se trata en este caso, de tener que soportar coactivamente la aplicación de un nuevo régimen por efecto automático directo de una disposición legal o de la decisión de un órgano administrativo. Se trata de estar a las consecuencias de integrarse en un marco jurídico voluntariamente asumido por el interesado al acogerse a la opción de un régimen de dedicación laboral menos gravoso unido a la permisividad para el ejercicio libre de otra profesión.

En último término postula el recurrente que «no se produzca reducción tan desproporcionada en los componentes retributivos -sueldo, trienios, pagas extraordinarias y complemento de destino-, que la Ley 30/1984 fija como elementos sustanciales y mínimos de la retribución funcionarial». Pero como señala el Abogado del Estado en sus alegaciones de contestación a la demanda el apelante no utiliza correctamente los términos de comparación.

En el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril , claramente queda establecido (art. 9.°) que la duración de la jornada laboral de los profesores con régimen de dedicación a tiempo completo será la que se fije con carácter general para los funcionarios de la Administración Pública del Estado, jornada que comprende treinta y siete horas y treinta minutos semanales conforme al Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 1983. En contraste, el profesorado con dedicación a tiempo parcial no tiene establecida directamente una jornada semanal del mismo tenor ciñéndose la cuantificación legal de la referida dedicación parcial al señalamiento de un tiempo «entre un máximo de seis y un mínimo de tres horas lectivas (semanales) y un número igual de horas de tutoría y asistencia al alumnado, todo ello en función de las necesidades docentes e investigadoras de la Universidad». Esta especial dedicación es de ocho horas lectivas y seis horas de tutorías o asistencia al alumnado para el profesorado con dedicación a tiempo completo, naturalmente con observancia de la jornada semanal de los funcionarios antes reseñada.

El apelante valora la proporcionalidad relacionando exclusivamente los tiempos respectivos de horas lectivas y asistenciales (catorce horas el profesorado a tiempo completo y de seis a doce horas el profesorado a tiempo parcial), marginando totalmente el requisito de la observancia de jornada exigida al profesorado a tiempo completo. Obviamente el coeficiente reductor retributivo aplicado en virtud del Decreto 989/1986 , al profesorado con dedicación a tiempo parcial cambia sustancialmente de significado según que se aplique a una u otra base comparativa. En definitiva, partiendo de la generalidad de la norma y sin acepción de personas concretas puede afirmarse que el coeficiente reductor aplicado a los conceptos retributivos del profesorado a tiempo parcial guarda correlación con la reducción paralela de la carga de trabajo reglado que tiene asignada, teniendo en cuenta al mismo tiempo el carácter preferente atribuido por la Ley Orgánica a la dedicación a tiempo completo del profesorado, lo que excluye un cálculo meramente aritmético de las respectivas magnitudes.

Dentro de este capítulo retributivo se refiere específicamente el apelante al régimen de «descuentos» en las nóminas de haberes de los profesores dedicados «a tiempo parcial». «Siendo estos descuentos -afirma- los mismos para unos y otros profesores, excepto, naturalmente, los impuestos, no parece justificado el tratamiento diferente y desproporcionado, según se ha expuesto respecto de los ingresos».

En los términos genéricos en que está planteada la citada alegación no es viable la formulación de unjuicio de legalidad acerca de la aplicación de los referidos «descuentos». Falta aportar datos de su individualización y el título jurídico que ampara o descarta su inclusión en la nómina y la eventual aplicación del coeficiente reductor. Pero sobre todo, no consta que por este concepto haya hecho postulaciones concretas el interesado ante el órgano administrativo competente, trámite previo obligado a la utilización de la vía jurisdiccional revisora.

Las precedentes consideraciones nos llevan a reafirmarnos en la doctrina expuesta en las sentencias inicialmente reseñadas tanto en la legalidad de la normativa impugnada como en la improcedencia del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, ratificando igualmente la correcta motivación de la sentencia recurrida en esta apelación.

Dados los términos del art. 131.1.° de la Ley de la Jurisdicción no ha lugar a declaración de condena en costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Carlos Daniel contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 28 de febrero de 1990, dictada en recurso núm. 545/1989, la cual confirmamos, declarando ajustado a Derecho el acto administrativo impugnado. Sin declaración de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Enrique Cáncer Lalanne.- Vicente Conde Martín de Hijas.-Melitino García Carrero.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.-Rubricado.