STS, 18 de Enero de 1994

La Sentencia apelada contiene el siguiente fallo: «Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Mariano contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Toledo de 30 de enero de 1992, debemos declarar y declaramos que el referido acto no vulnera el art. 24 de la Constitución ; con expresa imposición de costas a la parte actora».

Se impugna por el recurrente en la instancia -según expresa el fundamento de Derecho 1.° de la citada Sentencia- el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Toledo de 30 de enero de 1992 en lo relativo a la prohibición de toda utilización de la planta-sótano del establecimiento denominado«Bar Joppis», propiedad del recurrente y destinado a la actividad de cafetería especial tipo B, como consecuencia del uso de dicho sótano en contra de la prohibición dada por el Ayuntamiento al anterior titular del establecimiento, destinándose éste, en ocasiones, a actuaciones musicales con uso de megafonía y con el consiguiente incremento de ruidos y molestias, alegándose por el actor como derecho fundamental infringido el art. 24 de la Constitución , por considerar que nos hallamos ante un caso de imposición de una sanción «de plano» en materia de orden público, impuesta por la Administración sin haber observado el procedimiento legalmente establecido y sin intervención en el mismo del sancionado, a quien no ha sido dada audiencia y vista del expediente, con transgresión, en consecuencia, del elemental principio de justicia de que «nadie puede ser condenado sin ser oído».

En la motivación jurídica de la Sentencia -fundamentos 3.° y 4.°- se argumenta que «del examen del expediente administrativo se desprende la procedencia de estimar la tesis del Ayuntamiento demandado, esto es, que no nos hallamos ante un procedimiento sancionador ni la prohibición de utilización de la planta sótano del establecimiento propiedad del recurrente puede ser considerada como una sanción, y ello, por lo siguiente: En enero de 1988 fue concedida a don Ismael licencia municipal para el ejercicio de actividad dedicada a cafetería con la prohibición de utilización, en ningún caso, de la planta sótano por el público, al no contar tal dependencia con la altura mínima establecida por el art. 10 del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, de 27 de agosto de 1982 . Prescindiendo, por no ser objeto de este recurso, de la cuestión relativa al cumplimiento o incumplimiento por el anterior titular del local de la medida correctora impuesta, es lo cierto que por el recurrente se solicitó, en 15 de octubre de 1990, licencia de apertura del establecimiento para la actividad de cafetería especial B, dando lugar a un expediente de cambio de titularidad en el que, en el preceptivo informe del técnico municipal, se hacía constar que debía otorgarse la licencia con las mismas condiciones con que se otorgó al anterior titular. Consecuentemente con este informe, la Comisión Municipal de Gobierno acordó, en sesión celebrada en 4 de julio, conceder la Ucencia solicitada -en realidad cambio de titularidad- con las mismas condiciones impuestas en su día al anterior titular, y si bien éstas, y, concretamente, la prohibición de utilización de un sótano, no se hicieron constar en la resolución notificada al interesado, sí que se expresa en ésta que la concesión de licencia se realizaba en los términos reflejados en los informes obrantes en el expediente, es decir, en el informe del técnico municipal antes citado. Es por ello que el recurrente conocía, o, al menos, podía conocer perfectamente que la planta sótano no podía ser utilizada por el público, y ello, no sólo por lo expuesto, sino también por la razón fundamental de que, consistiendo la nueva licencia, otorgada al recurrente, en un mero cambio del titular del establecimiento, éste lo adquiere con las mismas limitaciones que pesaban sobre el anterior, y, en consecuencia, si la licencia no se extendía al uso del sótano, el nuevo titular carece de ella para el uso por el público. Sentado lo anterior y, partiendo de la conclusión fundamental de que el recurrente carece de licencia para el uso por el público de la planta sótano del local de su propiedad, y, con independencia del concreto destino que se dé a dicha dependencia, forzoso es considerar que la naturaleza de la prohibición acordada por la Comisión de Gobierno e impugnada en estos autos, no es la de una sanción, sino de impedir una actividad o un uso que, según las propias manifestaciones del recurrente, se venía llevando a cabo, y para lo que se carecía de licencia, así, puede observarse que, junto a dicha prohibición se acuerda, en la misma resolución el incoar expediente informativo sobre el cumplimiento o no de las medidas correctoras impuestas en su día al establecimiento. Por ello, la omisión del trámite de audiencia en el expediente administrativo no puede estimarse que haya ocasionado la vulneración, alegada por el actor, del art. 24 de la Constitución , ya que, según se establece reiteradamente por el Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencias de 5 de enero y de 30 de marzo de 1988, de 1 de junio y 10 de noviembre de 1987, el Tribunal Constitucional ha declarado la aplicabilidad de los derechos reconocidos en el artículo citado al procedimiento que la Administración siga para la imposición de sanciones, pero no cuando las resoluciones adoptadas no tengan, como ocurre en el presente supuesto, dicha naturaleza».

Contra la citada Sentencia formalizó la representación del demandante, don Mariano , en tiempo y forma, escrito preparatorio de recurso de casación fundado en el art. 95.4 de la Ley de la Jurisdicción, recayendo providencia de la Sala de instancia de 15 de mayo de 1992, en la que se tuvo por preparado dicho recurso y se acordó emplazar a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, donde comparecieron en momento procesal oportuno el recurrente, el Ayuntamiento recurrido, el coadyuvante y el Ministerio Fiscal.

En su escrito de personación, el recurrente formalizó asimismo la interposición del recurso de casación contra la referida Sentencia, en el que termina suplicando a esta Sala del Tribunal Supremo que dicte Sentencia por la que, casando la recurrida, «dicte otra estimando el presente recurso y declarando que el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Toledo de fecha 31 de enero de 1992 vulnera el art. 24 de nuestra Constitución Española ».En providencia de 19 de mayo de 1993 se acordó por la Sala la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto, dándose traslado del mismo a la parte recurrida para formalización del escrito de oposición, lo que tuvo lugar mediante escrito de 1 de julio de 1993, en el que la representación del Ayuntamiento de Toledo suplica «tener por formulada oposición al recurso de casación núm. 4/92, interpuesto por don Mariano contra Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, dictada en recurso 177/92, y, en su día, previos los trámites de ritual, dictar Sentencia por la que se desestime el recurso, confirmándose íntegramente la Sentencia recurrida, con expresa imposición de costas al recurrente».

Conferido traslado a la representación del coadyuvante, su representación procesal presentó escrito de fecha 24 de junio de 1993 en el que suplica a la Sala «tenga por formalizada oposición al recurso de casación de adverso, y, previos los trámites oportunos, dicte Sentencia por la que desestimando el recurso de casación, confirme en todos sus términos y por sus propios fundamentos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 2 de mayo de 1992

...».

Conferido traslado al Ministerio Fiscal, éste presentó escrito de 6 98 de septiembre de 1993 en el que manifiesta que «se opone a la estimación de este recurso de casación».

La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada de 11 de enero de 1994.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

La pretensión de tutela judicial promovida por el recurrente en este proceso ha sido instada al amparo del cauce específico establecido en la Sección segunda de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre . Se trata, pues, de un proceso de cognición limitada cuyo objeto se halla institucionalmente constreñido a la eventual vulneración de alguno de los derechos fundamentales mencionados en el art. 53.2 de la Constitución vinculada al acto administrativo impugnado en la instancia, y excluyendo, por tanto, cualquiera otra hipotética infracción del ordenamiento jurídico atinente a la legalidad ordinaria.

El acto administrativo impugnado en la instancia y del que dimana el presente recurso es el acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Toledo de 30 de enero de 1992 en el particular siguiente:

6.° bis.-Irregularidades en funcionamiento de industria.-Previa declaración de urgencia, por imanimidad de los asistentes, es conocido el escrito de denuncia que formula don Germán contra el establecimiento "Joppis", sito en Avenida de América, núm. 1, de esta ciudad, alegando que en dicho establecimiento se está utilizando la planta sótano del local para actuaciones con uso de megafonía, lo que incrementa los ruidos y molestias. La Comisión Municipal de Gobierno, dado que el propietario del establecimiento tiene orden de clausura de la planta sótano, para la que nunca se concedió licencia de apertura, acuerda: a) Abrir expediente informativo sobre el cumplimiento o no de las medidas correctoras impuestas en su día al establecimiento; b) prohibir la actuación musical prevista para el día 31 de enero en curso, así como la utilización de la planta sótano

.

Hay que añadir, para la exacta fijación del hecho, que el destinatario del acuerdo municipal anteriormente reseñado ostentaba licencia municipal de apertura del local en la actividad de «cafetería especial», que había solicitado por sustitución del anterior titular don Ismael y que le fue expedida en 9 de julio de 1991, previo informe del técnico municipal competente en el sentido de que debía darse «en las mismas condiciones que tiene el actual titular»; expresándose en el documento de otorgamiento que «la Comisión Municipal de Gobierno acuerda conceder licencia de apertura en los términos reflejados en dichos informes».

Asimismo es de interés consignar que la licencia de apertura originaria, concedida al anterior titular el 14 de enero de 1988, contiene las siguientes precisiones: a) La actividad queda definida con la calificación de molesta, por producción de ruidos, vibraciones y olores; b) el ejercicio de la actividad queda supeditado a la adopción de medidas correctoras contra ruidos y vibraciones y otras previsiones que se detallan en documento anexo; c) se dispone que la planta sótano en ningún caso deberá ser utilizada por el público, dado que no cuenta con la altura mínima libre establecida por el art. 10 del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de 27 de agosto de 1982 .

Invoca el recurrente como único motivo de casación el del art. 95.4 LJ (infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate) y, en este sentido, argumenta que «existe vulneración e infracción del art. 24 de nuestra Constitución , que recoge el derecho fundamental, constitucional, a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia, al haberse omitido el trámite de audiencia al interesado ( art. 91 LPA ), produciéndose de esta forma indefensión y transgrediendo el aforismo «que nadie puede ser condenado sin ser oído previamente».

Como tiene declarado el Tribunal Constitucional (v. gr. STC 68/85, 27 de mayo; ATC 45/87, 14 de enero ), las exigencias del art. 24 C.E . no son trasladables, sin más, a toda tramitación administrativa. Así, el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva no comprende, según doctrina reiterada de dicho Tribunal, el de audiencia de los interesados en el procedimiento administrativo, salvo que éste tenga carácter sancionador. (Cfr. ATC 586/87, 13 de mayo STC 181/90, 15 de noviembre .) Es, por tanto, el carácter sancionador del acto impugnado un presupuesto necesario para poder entrar a debatir la proyección constitucional de la supuesta indefensión, originada por la falta de audiencia previa a la resolución impugnada.

Partiendo del planteamiento anteriormente enunciado, llega la Sala de instancia a la conclusión de que la medida acordada por la Comisión de Gobierno municipal carece de contenido sancionatorio, tesis combatida por el recurrente apoyándose en los siguientes argumentos: a) «... si partimos de la legalidad extrínseca de una licencia de apertura, que no contiene ninguna limitación, ni su titular tiene conocimientos de las mismas, el mismo viene explotando su industria, con la utilización de la planta sótano, la sanción consiste precisamente en la prohibición de esa utilización, estaríamos en las llamadas penas accesorias...»; b) «... puesto que la concesión de una licencia de apertura es un acto declarativo de derechos, las limitaciones a dichos derechos deberán constar expresamente en su concesión y ser notificados al interesado, al ser restricciones de esos derechos...»; c)«... si dejamos sentado lo anterior, efectivamente el nuevo titular del establecimiento lo adquiere en las mismas condiciones que el anterior, pero más a nuestro favor, si las condiciones son limitativas, restringen derechos, deben ser notificadas expresamente para que su aplicación sea plenamente ajustada a Derecho; de dicha forma, mi representado, si hubiera tenido constancia de las referidas limitaciones no hubiera utilizado el sótano en ningún momento».

El acuerdo tantas veces mencionado de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Toledo de 30 de enero de 1992 contiene tres facetas operativas diferenciadas:

En primer lugar, ordena la apertura de un expediente informativo sobre el cumplimiento o no de las medidas correctoras impuestas en su día al establecimiento, a las que nos hemos referido en otro lugar (FD

2. ); aspecto resolutivo que por su propia naturaleza intrínseca excluye tanto la actividad sancionadora como la imperatividad del requisito procedimental de la audiencia previa de su destinatario, sin perjuicio de que a tenor de su resultado y con observancia de las debidas garantías de contradicción y defensa dichas diligencias pudieran llegar a transformarse en expediente sancionador.

En segundo lugar, dicho acuerdo municipal incluye la prohibición de utilización de la planta sótano del establecimiento denominado «Joppis», lo que no constituye sino una ratificación de signo admonitorio -correlativa a la denuncia presentada contra el establecimiento por la supuesta inobservancia-de la limitación incorporada a la licencia municipal, en el sentido de que «la planta sótano en ningún caso deberá ser utilizada por el público».

Finalmente, el acuerdo municipal cuestionado se extiende a prohibir la actuación musical que estaba prevista para el siguiente día 31 de enero de 1992, medida que aparece conectada a los presupuestos concurrentes en las otras dos anteriormente relacionadas y que, en todo caso, entraría en el ámbito de las potestades administrativas de policía y de defensa de la legalidad que legitima la adopción de las determinaciones cautelares necesarias, ante la evidencia de la utilización de la planta sótano y la no constatación de las medidas correctoras a las que estaba supeditada la efectividad de la licencia.

Toda la argumentación del recurrente, en defensa de su tesis, viene a reducirse a mantener que la licencia expedida a su favor le fue concedida sin limitación expresa alguna, sobre cuya hipótesis construye su concepción del acto sancionatorio encubierto, reflejado en las prohibiciones a que acabamosde referirnos.

No ofrece duda alguna que, al formular la solicitud de licencia municipal, el recurrente limitóse a instar el cambio de titularidad sustituyendo al dueño anterior, como igualmente se acredita, sin duda razonable, através del examen del expediente administrativo, que esta licencia le fue expedida al recurrente con subsistencia de todas las limitaciones y prohibiciones incorporadas a la de su anterior titular. Es por ello que -como afirma el Tribunal de instancia- «el recurrente conocía o, al menos, podía conocer perfectamente que la planta sótano no podía ser utilizada por el público».

En cualquier caso, las objeciones opuestas por el recurrente a la eficacia jurídica de las limitaciones de uso no incorporadas al acuerdo de licencia que a él le fue notificado, así como las alegaciones de buena fe, inherentes al desconocimiento de dichas limitaciones, son cuestiones planteables en el procedimiento administrativo ordinario y subsidiariamente en vía jurisdiccional, o bien defensas exculpatorias a esgrimir en un eventual expediente sancionador que se instruyera por infracción de las normas reglamentarias sobre actividades molestas o las concernientes a locales de espectáculos. Este no es el caso del presente recurso, en el que, como en otros numerosos de análoga significación, esta Sala ha rechazado el amparo judicial ante pretensiones que, bajo la cobertura formal de los derechos fundamentales que autoriza el cauce procesal de la Ley 62/1978 , se están planteando cuestiones de exclusiva legalidad ordinaria (Cfr. SSTS 5.ª, 2 de marzo de 1987; 5.ª, 17 de junio de 1988; 3.ª2,10 de marzo de 1989; 3.ª9, 24 de mayo de 1990; 3.ª7, 25 de mayo de 1992; 3.ª7, 5 de abril de 1993 ).

La desestimación total del recurso conlleva la imposición de las costas al recurrente conforme a lo establecido en el art. 101.3 de la Ley de la Jurisdicción y 131.2 de la misma Ley.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución ,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por don Mariano contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 2 de mayo de 1992, dictada en recurso núm. 177/1992 , la cual confirmamos, declarando que el acto administrativo impugnado en la instancia no vulnera el derecho fundamental invocado, condenando al recurrente al pago de las costas de este recurso.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Melitino García Carrero.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.