STS, 17 de Junio de 1994
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| ECLI | ES:TS:1994:12001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Junio de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.398.-Sentencia de 17 de junio de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Eladio Escusol Barra.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Disposiciones generales. Impugnación del Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre .
Tramitación. Legalidad.
NORMAS APLICADAS: Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ley de Procedimiento Administrativo. Ley de Colegios Profesionales.
DOCTRINA: Declara la conformidad a Derecho del Real Decreto impugnado.
En la villa de Madrid, a diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 486 de 1993, interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, representado por la Procuradora doña María Gracia Garrido Entrena, contra el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre (Ministerio de Educación y Ciencia), por el que se establecen directrices generales comunes de los planes de estudios de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional.
Es parte demandada la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
En el «Boletín Oficial del Estado» núm. 298, del día 14 de diciembre de 1987, se publicó el Real Decreto 1497 de 1987 , impugnado.
El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Industriales, en su sesión del día 30 de enero de 1988, adoptó el acuerdo de interponer recurso contencioso- administrativo contra el citado Real Decreto 1497/1987.
La representación procesal de dicho Consejo, mediante escrito de fecha 10 de febrero de 1988, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 497/1987 ; y por providencia de fecha 31 de octubre de 1988, se tuvo por interpuesto el recurso; se estuvo por personado y parte al Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, y se ordenó publicar el anuncio prevenido en la ley y que se reclama el expediente administrativo.
La parte actora, formalizó su demanda mediante escrito de fecha 15 de marzo de 1989. En la demanda se solicita que se declare nulo el Real Decreto recurrido o, en su defecto, que se declaren nulos los párrafos 1.º y 2.º del art. 3.º.3 y el art. 5.º.3 del Real Decreto impugnado.
El Abogado del Estado, mediante escrito de fecha 9 de mayo de 1989, contestó a la demanda e interesó que se declare la inadmisibilidad del recurso, en aplicación de lo dispuesto en el art. 82.b) de laLey Jurisdiccional, en concordancia con lo dispuesto en el art. 28 y siguientes de la misma, por falta de legitimación activa del Consejo recurrente y que, en todo caso, se desestime en todas sus partes la demanda y que se declare que el Real Decreto impugnado es conforme a Derecho.
La parte demandante solicitó el pleito a prueba y propuso la que se convino. Abierto el período probatorio y admitía la prueba propuesta, se acordó su práctica, si bien no llegó a la Sala la prueba.
Visto, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Eladio Escusol Barra.
Fundamentos de Derecho
El Abogado del Estado alegó que la petición de nulidad por parte del Consejo General recurrente respecto del Real Decreto impugnado, incide en la causa de inadmisibilidad que contempla el art.
82.b) de la Ley Jurisdiccional, en concordancia con el art. 28 y siguientes de la misma ley, por falta de legitimación activa. Este alegato debe ser desestimado, por las siguientes razones: 1.ª La legitimación es un presupuesto de la admisibilidad del proceso y de los actos singulares que en el mismo se realizan. Dentro del concepto «legitimación» hay que incluir no solo el derecho a ser recurrente, sino también el derecho a pedir una sentencia favorable: pero esto no significa que esa sentencia deba ser en el sentido pedido en la demanda [ Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1990 (A. 4813 )]. 2.ª El art. 28.1 apartados a) y
b), confiere legitimación para solicitar la nulidad de disposiciones generales, a quienes tuvieren interés directo en ello; y tratándose de la impugnación directa de disposiciones generales de la Administración General del Estado, la legitimación activa es atribuida a las entidades, corporaciones e instituciones de Derecho público y cuantas entidades ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo, siempre que la disposición impugnada afecte directamente a las mismas. 3.ª En la demanda se explícito que el Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, está legitimado activamente en cuanto representante y defensor de los derechos e intereses de los Ingenieros Técnicos Industriales. Y es que la profesión de Ingeniero Técnico Industrial está organizada a través de los Colegios Profesionales y del Consejo General recurrente. La legitimación descansa en la titularidad por el recurrente de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, y es un concepto que tendiendo a proteger el derecho subjetivo o el interés legítimo (en este caso el interés de la Carrera de Ingenieros Técnicos Industriales), debe conectarse con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 de la Constitución . 4.ª En el caso que nos ocupa, el interés del Consejo General recurrente es un interés directo y legítimo. Ello no es desconocido por el Abogado del Estado que centra su argumentación en orden a la causa de inadmisibilidad alegada, en lo siguiente: No es concebible -dice el Abogado del Estado- que el Consejo General recurrente, pueda formular la petición de nulidad del Real Decreto impugnado, «arrogándose la representación que no obstante, por ejemplo del Consejo General o Consejo Superior de Ingenieros de Caminos, o Ingenieros de Minas, o Colegios de Abogados». El análisis de la demanda en este punto, no refleja ningún signo de que la parte recurrente se haya arrogado representación y defensa de otros Colegios o Consejos Generales Profesionales: Únicamente la demanda explícita que los Consejos Generales de los Colegios Profesionales, como Corporaciones de Derecho Público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad, tienen como atribuciones las contenidas en el art. 5.º de la Ley de Colegios Profesionales ; este argumento, ampara su propia legitimación, sin que sea posible hacer otra interpretación.
El Abogado del Estado, en segundo término, expresa su oposición a la pretensión de nulidad del Real Decreto impugnado por no haberse oído en el expediente al Consejo General recurrente, por entenderse que el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece una facultad discrecional. Veamos: La parte demandante, invocando el art. 105.a) de la Constitución y el art. 5.º.f) de la Ley de Colegios Profesionales, en relación con el citado art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , se limita a señalar que la omisión del trámite determina la nulidad del Real Decreto impugnado. Con ello, la cuestión es la siguiente: ¿Era preceptivo -tesis del demandante- oír al Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales? Esta cuestión, obliga a la Sala a hacer las siguientes consideraciones: a) La Ley de Procedimiento Administrativo, contempla la elaboración de las disposiciones de carácter general como un procedimiento especial. De los distintos trámites que dicha Ley exige para la elaboración de las disposiciones generales, además del dictamen preceptivo de la Secretaría General Técnica, debe destacarse que el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , dispone que siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a las entidades que por ley ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición, la oportunidad de exponer su parecer razonado, sin más salvedad que la existencia de razones de interés público que se opongan a ello, b) El trámite de información que contempla el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , es el equivalente al trámite de audiencia del interesado que se exigía en el art. 91 de dicha ley: Se trata de un trámite esencial, tanto que el art.105.a) de la Constitución dispone que la Ley regulará el mismo para los procedimientos de elaboración de las disposiciones. La esencialidad de este trámite descansa en la conveniencia de garantizar la legalidad, el acierto y la oportunidad de la disposición en elaboración ( art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo ): por eso puntualiza dicho artículo de la Constitución que la Ley regulará el trámite. La parte demandante considera que para la elaboración de los planes de estudios de los centros docentes correspondientes a las profesiones respectivas (en este caso Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales), el dictamen del Consejo General recurrente es preceptivo. Se apoya la parte actora en el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , y específicamente en el art. 5.º.f) de la Ley de Colegios Profesionales . Pero debe tenerse en cuenta lo siguiente: 1. Que la Constitución, en su art. 105.a ), como hemos dicho, manda que la Ley regule el trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas en la medida en que la disposición en elaboración afecte a los interesados. 2. Que la Ley de Colegios Profesionales, en su art. 5.º.f), disponía que a los Colegios Profesionales les correspondía la función de participar en la elaboración de los planes de estudios en los términos que indica la parte demandante; pero ello ha quedado modificado por la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto , de Reforma Universitaria, de suerte que hoy, lo observable por la Administración en este punto es lo dispuesto en los arts. 28.1 y 29 de la citada Ley Orgánica. Y es que los planes de estudio miran directamente a la formación intelectual de quienes acceden a la Universidad para cursar sus estudios y obtener el título correspondiente, pero los planes no miran a aspectos profesionales de los futuros titulados universitarios, salvo en el aspecto dicho de obtener una buena formación intelectual. Por ello, compete al Gobierno, a propuesta del Consejo de Universidades, establecer las directrices generales comunes de los planes de estudios que deban cursarse para la obtención y homologación de los títulos correspondientes ( art. 28.1 Ley Orgánica 11/1983 ); y corresponde a las Universidades, la elaboración y aprobación de sus planes de estudio. 3. Por lo que se ha razonado, procede desestimar la causa de nulidad alegada por el Consejo recurrente, respecto de todo el Real Decreto impugnado.
La parte demandante postula la nulidad del art. 3.°.3 del Real Decreto impugnado, alegando que el precepto vulnera los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, consagrados en el art. 9° de la Constitución . Considera la parte demandante que la indeterminación en dos o tres años que se contiene en el precepto en cuanto a la duración del primer ciclo, supone, por sí, una inseguridad, y que, además, implica una renuncia a su competencia por parte del Gobierno lo que está prohibido en el art. 4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo . Este alegato ,tras la correspondiente deliberación, obliga a hacer las siguientes precisiones:
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Los estudios universitarios se estructuran, como máximo, en tres ciclos, y la superación del primero de ellos da derecho a obtener el título de Diplomado, Arquitecto Técnico o de Ingeniero Técnico ( art. 30 de la Ley Orgánica 11/83, de Reforma Universitaria ). 2.ª. El Real Decreto 1497/87, de 27 de noviembre , fue dictado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Consejo de Universidades y de acuerdo con el Consejo de Estado. Dicho Real Decreto, contiene directrices generales comunes de los planes de estudio, que ni comportan inseguridad jurídica, ni suponen renuncia de competencias por parte del Gobierno. Es de consignar que el plan de estudios conducente a la obtención del título de Ingeniero Técnico Industrial, ha de ser elaborado y aprobado por la Universidad Pública con arreglo no sólo a las directrices generales comunes que se contienen en el Real Decreto impugnado, sino también teniendo en cuenta las directrices genérales propias ( art. 1.º, 2.º y 3.º.3 del Real Decreto 1497/1987 ), y ello estructurando los ciclos de acuerdo con los dispuesto en la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria . 3.ª La parte demandante propuso como prueba sobe la carga lectiva y duración de la carrera de Ingeniero Técnico Industrial que fue admitida y que para su práctica se dispuso que se dirigiera oficio al Director de la Escuela Universitaria de Ingeniería Técnica Industrial de Madrid, a fin de acreditar dichos extremos. La prueba no llegó al Tribunal, por lo que por diligencia de ordenación de 11 de diciembre de 1991, se declaró terminado y concluso el período de proposición y práctica de prueba. La diligencia de ordenación dicha, fue notificada a las partes, que la consintieron.
1. El art. 30 de la Ley de Reforma Universitaria , tras establecer que los estudios universitarios se estructurarán en tres ciclos, en su último inciso, dispone: «En su caso, se establecerán las condiciones de convalidación o adaptación para el paso de un ciclo a otro»; por ello, el art. 3.º.2, párrafo 2.º, dispone que el segundo ciclo -encaminado a obtener el título de Ingeniero- está dedicado a la profundización y especialización en las correspondientes enseñanzas, así como a la preparación para el ejercicio de actividades profesionales de Ingeniero. Pero, evidentemente, el paso del primer ciclo al segundo, sólo puede serlo, en el caso de que hayan sido superados los estudios universitarios del primer ciclo. 2. Y puede suceder que quién haya accedido a la Universidad, lo sea para cursar y superar el primer ciclo y así obtener el correspondiente título, que en el caso que nos ocupa es el título de Ingeniero Técnico Industrial, por ello, el art. 3.º.2, párrafo 1.º del Real Decreto impugnado, dispone que el primer ciclo de las enseñanzas universitarias comprenderá las enseñanzas básicas y formación general, así como, en su caso, enseñanzas orientadas a la preparación para el ejercicio de actividades profesionales (las de IngenieroTécnico). 3. La Sala, valorando los escritos de las partes, y tras el análisis del precepto impugnado conforme al ordenamiento jurídico, no aprecia la infracción que la parte demandante denuncia.
Finalmente, la parte demandante considera que el art. 5.º.3 del Real Decreto impugnado, es nulo. Alega la parte demandante que, a su juicio, la exigencia contenida en dicho precepto de superar los complementos de formación que se precisen, para pasar del primero al segundo ciclo, va en contra del último inciso del art. 30 de la Ley de Reforma Universitaria . Veamos: a) Anteriormente hemos consignado que el pase del primero al segundo ciclo, se opera superando los estudios universitarios de primer ciclo. Ello es la regla que se contiene en el art. 30 del la Ley de Reforma Universitaria y se complementa con el art.
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2 del Real Decreto impugnado: Nótese que el primer ciclo comprende enseñanza básica y de formación general, que el interesado debe haber superado para poder pasar al segundo ciclo de la enseñanza universitaria, ciclo dedicado, como ya se ha dicho (el segundo), a la profundización y especialización en las correspondientes enseñanzas, b) El art. 5.º del Real Decreto impugnado, está contemplando aquellos otros supuestos que, excepcionalmente, no constituyan la incorporación directa (continuación de estudios), del primer ciclo una vez superados los estudios de éste, al segundo ciclo. Por eso dice dicho precepto que las directrices generales propias pueden establecer la incorporación al segundo ciclo de enseñanzas que no constituyan continuación directa del primer ciclo superado; para este caso de excepción, la norma exige que la incorporación venga avalada por los complementos de formación que se precisen; y la norma, además, contempla la posibilidad de no ser necesarios esos complementos, c) Nada hay en el reglamento que se impugna, en contra de la Ley: por ello, también este alegato de la demandante debe ser desestimado.
Todo lo anteriormente razonado, conduce a la desestimación del recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la representación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, contra el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre.
Dados los términos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución ,
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Que debemos desestimar y desestimamos la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, al amparo del art. 82.b) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el art. 28 de la misma Ley. 2.º. Que debemos desestimar y desestimamos, en su totalidad, el recurso contencioso- administrativo interpuesto por
el Consejo General de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, contra el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre . Declaramos que los preceptos del Real Decreto impugnado, cuya nulidad de postulan, son conforme a Derecho. 3.º Sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-Eladio Escusol Barra.-Pedro José Yagüe Gil.-Fernando Cid Fontán.-Benito Santiago Martínez Sanjuán.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Palencia Guerra.- Rubricado,
