STS, 8 de Julio de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Julio 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Julio de dos mil ocho.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la mercantil RESIDENCIA 3ª EDAD DE MOTILLA DEL PALANCAR, S.L., representada por la Procuradora Sra. Berriatua Harta, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 14 de junio de 2005, sobre acuerdo de adjudicación de la contratación de la redacción del Proyecto Básico y de Ejecución, así como la construcción, equipamiento y explotación del servicio público de gestión integral de un centro residencial para personas mayores en Cuenca.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA- LA MANCHA, representada por el Procurador Sr. Velasco Muñoz-Cuellar.
En el recurso contencioso-administrativo número 140/02 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 14 de junio de 2005, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso- Administrativo formulado por la "RESIDENCIA DE LA TERCERA EDAD DE MOTILLA DEL PALANCAR, S.L.", contra la resolución de la Consejería de Bienestar Social, de fecha 07 de Diciembre de 2001. Sin costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de RESIDENCIA DE LA TERCERA EDAD DE MOTILLA DEL PALANCAR, S.L, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por quebrantamiento del principio de legalidad constitucional consagrado en el artículo 103 de la Constitución.
Por violación del principio que supone que el pliego de condiciones es la Ley del Contrato.
Por Infracción, por inaplicación, del principio general del derecho y doctrina jurisprudencial sobre vinculatoriedad de los actos propios, que obliga tanto a la administración como a los administrados, siendo aplicable dicho principio en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo en numerosas sentencias.
Por vulneración del principio de mantenimiento del equilibrio financiero en la concesiones administrativas.
Por infracción, por aplicación indebida de las normas sobre interpretación de los contratos, contenidas en los artículos 1281 y concordantes del Código Civil.
Y termina suplicando a la Sala que "...acuerde estimar los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada, y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por RESIDENCIA DE LA TERCERA EDAD DE MOTILLA DEL PALANCAR, S.L., declare no ser ajustado a derecho el acto de adjudicación del concurso, anule la referencia realizada al ejercicio 2.003, reconociendo el derecho de la mercantil actora a que se le adjudique el concurso de acuerdo con el pliego de condiciones administrativas particulares que sirvieron de base, obligando a la Administración a realizar la oportuna revisión de precios sobre el precio ofertado en su día a fin de evitar un desequilibrio económico en la empresa adjudicataria".
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA-LA MANCHA, se opuso al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte en su día Resolución por la que se desestime íntegramente el Recurso de Casación interpuesto de contrario, confirmando la Sentencia de 14-6-2005, con imposición de costas a la recurrente y con cuantos pronunciamientos en Derecho correspondan".
Mediante Providencia de fecha 9 de abril de 2008 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 24 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
Por resolución del Secretario General Técnico de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 3 de agosto de 2001, se adjudicó a la mercantil actora, hoy recurrente en casación, el contrato cuyo objeto es la redacción del proyecto básico y de ejecución, la ejecución de las obras y del equipamiento y la gestión integral de un Centro Residencial para Personas Mayores, en régimen de concesión de servicios públicos, en Cuenca, por un importe de 42,85 euros (7.130 Ptas) por plaza de residente y día para el ejercicio económico del 2003.
En el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y como aspectos más significativos a los efectos del litigio, se lee lo que a continuación extractamos: El contrato tendrá la siguiente vigencia: a) fase de ejecución del proyecto: 3 meses desde la fecha de formalización; b) fase de ejecución de las obras y equipamiento del Centro: 17 meses a contar desde la fecha del acta de comprobación del replanteo; c) un mes como plazo máximo para la puesta en servicio del Centro, desde la firma del acta de finalización de las obras y equipamiento; y d) fase de gestión del servicio público: 40 años, a contar desde el acta de puesta en funcionamiento del Centro. Las plazas de éste se cubrirán por los usuarios designados por la Administración, que dispondrá de un mes, a contar desde la firma del acta de puesta en funcionamiento, como plazo máximo para que se produzca la total ocupación de aquéllas. Y, en fin, el precio de contratación será abonado al adjudicatario por mensualidades vencidas, previa presentación de facturas cuyo importe estará constituido por el presupuesto de adjudicación, al que habrá que descontar las cantidades satisfechas directamente al Centro Residencial por los usuarios.
La adjudicataria interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejero de Bienestar Social de 7 de diciembre de 2001, que desestimó el de alzada deducido contra aquella de 3 de agosto del mismo año. Su discrepancia se centraba y sigue centrándose en aquel particular de esta última que fija el importe por plaza de residente y día para el ejercicio económico del 2003. A su juicio, y dicho aquí en síntesis, ni la publicación de la licitación, ni el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, que pedía la presentación por los licitadores de una documentación técnica que había de contener, entre otros extremos, una memoria económica y financiera que, a su vez, contuviera una "previsión anual de costes operativos en tanto por ciento sobre el coste total (año de referencia 2001)", ni ninguno de sus anexos, podían hacer sospechar que el presupuesto a ofertar hubiera de referirse al ejercicio 2003 y que, por ende, la aplicación del régimen de revisión de precios tomaría como punto de partida este ejercicio y no el de 2001. "Las empresas licitadoras -se dice- ofertaron en relación al ejercicio que se les indicó, es decir al 2001, y prueba de ello es que todas las empresas a las que se les adjudicaron contratos similares en el ámbito de Castilla La Mancha se encuentran inmersas en recursos contencioso-administrativos, ya que todos los anuncios de licitación y todos los pliegos adolecían del mismo error, en ninguno de ellos había una referencia precisa al año 2003 que ahora la Administración pretende imponer".
La Sala de instancia desestima en su sentencia aquel recurso contencioso-administrativo, exponiendo que no puede compartir la tesis de la actora por las siguientes razones: "[...] a) Nos hallamos, en el presente caso, ante un contrato de naturaleza mixta (artículo 6 del R.D.L. 2/2000, de 16 de Junio ), que para la calificación y aplicación de las normas que lo regulan, el carácter de la prestación que tiene más importancia desde el punto de vista económico, es la de gestión de servicios públicos. b) Como bien dispone la Memoria Económica, de 15 de marzo de 2001, que forma parte integrante del proyecto; y ha de constituir por necesidad uno de los instrumentos exegéticos del contrato; se distingue entre el coste plaza/día de 6.641 ptas., para 2001; así como su actualización para el 2003, que nos darían unas 8.400 ptas., precio que el final fue el que se reflejó en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares como el presupuesto máximo de licitación. A su vez, se establecen, conforme a su naturaleza jurídica, las anualidades de ejecución del contrato; la fecha de su cómputo (01 de Mayo de 2003), y la revisión de precios a partir de mayo del ejercicio 2004. Criterio que se cohonesta con el informe de la Intervención General, que viene a señalar cuando se inician las obligaciones económicas del contrato, que serían para el ejercicio 2003; que es lógicamente cuando un contrato de gestión de servicios públicos, en régimen de concesión, puede resultar operativo y efectivo. De aquí la cohonestación y coherencia entre el precio de licitación y el de actualización que se incorpora en la Memoria, que se traslada al Pliego de condiciones, y que se establece en función y desde el momento en que el servicio puede ser prestado o ejecutado; que, por otra parte, es la filosofía jurídica que inspira el artículo 100 de la L.C.A.P.; que exige para la revisión de precios, no sólo la adjudicación del contrato, sino también que haya transcurrido un año desde su adjudicación y se haya ejecutado un 20% de su importe; lo que en el presente caso no sería real y eficaz, hasta que a partir del año 2003, se inicie la prestación del servicio. c) Por todo ello, ha de concluirse que el Pliego de condiciones particulares ha de interpretarse en el sentido mantenido por la Administración pública (artículo 59.1 L.C.A.P.); siendo, por ello, conforme al Ordenamiento jurídico el acto administrativo definitivamente impugnado [...]".
Contra dicha sentencia se formulan seis motivos de casación que en realidad son cinco, pues no hay un tercero, y que, aunque nada se dice, hemos de entender amparados en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. El primero denuncia "quebrantamiento del principio de legalidad constitucional consagrado en el artículo 103 de la Constitución", ya que la sentencia "vulnera lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -RD 2/2000 -, respecto al expediente de contratación y a los contratos administrativos (arts. 49, 67 y 94 LCAP )". La Memoria de 15 de marzo de 2001 a que se refiere la sentencia no forma parte ni se recoge en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, por lo que no puede operar como base contractual; se trata de un documento interno de la Administración, que no ha sido "publicitado", por lo que es totalmente desconocido por los licitadores y por ello carece de efectos frente a terceros. El segundo denuncia la "violación del principio que supone que el pliego de condiciones es la Ley del Contrato", con invocación aquí de las sentencias de este Tribunal Supremo de 20 de abril de 1992 y 21 de enero de 1994. El cuarto denuncia que la sentencia "infringe por inaplicación el principio general de derecho y la doctrina jurisprudencial sobre la vinculatoriedad de los actos propios", con cita de las sentencias de este Tribunal de 11 de diciembre de 1969, 21 de abril de 1970, 2 de octubre de 1975, 19 de diciembre de 1977, 5 de junio y 26 de diciembre de 1978, 10 de marzo de 1983, 21 de junio de 1985, 25 de junio de 1987 y 3 de diciembre de 1990. El quinto denuncia la vulneración "del principio de mantenimiento del equilibrio en las concesiones administrativas", invocando nuestra sentencia de 2 de octubre de 2000 y sosteniendo que "la cláusula de revisión de precios debe entrar en funcionamiento cuando marca el Pliego (Cláusula 9ª-3 ), y no trasladar sus efectos hasta el año 2004 en virtud de una modificación introducida por la Administración en el momento de adjudicar el contrato". Y el sexto la "infracción por aplicación indebida de las normas sobre interpretación de los contratos contenidas en los artículos 1281 y concordantes del Código Civil ", con cita de las sentencias de este Tribunal de 10 de marzo de 1999, 10 de marzo de 1982, 18 de abril de 1979 y 11 de marzo de 1980, y trascripción en parte de la de 2 de octubre de 2000, exponiendo que "el contrato se perfecciona y adquiere su vigencia con la adjudicación en agosto de 2001, por lo que la revisión de precios debe aplicarse con el IPC interanual de julio de 2001 a julio de 2002".
El supuesto que enjuiciamos es sustancialmente idéntico a aquél que resolvimos en el recurso de casación número 7607/2005, desestimado por nuestra sentencia de 10 de abril de 2008. Tan es así, que la sentencia allí recurrida transcribía en realidad la que lo es aquí, como se comprueba con la sola lectura del fundamento de derecho segundo de dicha sentencia de 10 de abril. El supuesto entonces enjuiciado era uno de aquellos similares a los que se refería la actora en su escrito de demanda.
Por tanto, basta la aplicación del principio de unidad de doctrina para llegar al mismo pronunciamiento desestimatorio que entonces alcanzamos.
En todo caso, en un contrato cuyo objeto es el descrito en el primero de los fundamentos de derecho de esta sentencia; que prevé el transcurso de veintiún meses desde su formalización hasta la puesta en servicio del Centro Residencial; y que prevé un precio por plaza de residente y día, a abonar mes a mes, y sólo tras esa puesta en servicio; en un contrato así, repetimos, lo lógico, lo que cabe esperar, no es que el precio ofertado haya de desplegar sus efectos desde el ejercicio en que se formaliza el contrato, sino, más bien, desde aquél en que había de comenzar la prestación del servicio público concedido, ya en el año 2003.
Esta previsión lógica cobra aún más sentido si ya en el recurso jurisdiccional no se alega ni se acredita que la Administración calculara de modo erróneo que el coste plaza/día "sería de 6.641 en pesetas del 2001"; pues es deducción razonable que el empresario que estaba dispuesto a asumir la prestación de un servicio como aquél hiciera sus propios cálculos y que, si no tacha ahora de erróneos los de la Administración, previera que "el precio máximo plaza/día" de 8.400 pesetas fijado como "presupuesto del contrato" en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares había de obedecer a alguna razón determinante de ese incremento. Lo es más aún al observar que éste no podía razonablemente obedecer sólo al concepto de amortización de la inversión a realizar para la proyección, construcción y puesta en servicio de la Residencia, pues la cifra resultante de multiplicar 120 plazas por 365 días por 40 años y por el incremento asciende a una cantidad que supera ampliamente el triple del coste estimado de la inversión. Y más si cabe al observar que las proposiciones económicas de los nueve restantes licitadores superaban, y no en poco siete de ellas, la cifra de 7.130 pesetas plaza/día ofertada por la adjudicataria; pues si los licitadores hubieran entendido que el precio ofertado lo era con efectos desde el ejercicio 2001, es también deducción razonable, tras todo lo dicho, la que inclina a pensar que se hubieran presentado proposiciones económicas más bajas.
Cobra así pleno sentido la idea de que un empresario diligente no habría dejado de analizar la total documentación obrante en el expediente administrativo en busca de la explicación por la que la Administración fijaba como presupuesto del contrato aquel precio máximo plaza/día de 8.400 pesetas. Explicación que habría encontrado ya en el documento número 1 de los que lo componen, de fecha 15 de marzo de 2001, titulado "Memoria sobre el Cálculo del Precio establecido para Plazas Residenciales mediante Construcción de Residencias y Explotación de las mismas fijado para una Residencia". En él, tras tomar en consideración los costes de personal, incluyendo los de seguridad social, los costes generales de funcionamiento, el beneficio industrial y el IVA, se calcula en 6.641 pesetas del 2001 el coste plaza/día; se añade que actualizando esa cantidad al ejercicio 2003 en que se tiene prevista la puesta en funcionamiento de la residencia, con una previsión de inflación del 3%, el coste plaza/día sería de 7.046 pesetas; y sumando a ésta el canon anual de amortización de la inversión por redacción del proyecto, construcción, urbanización y equipamiento de la Residencia, adiciona la cantidad de 1.352 pesetas plaza/día en pesetas también del ejercicio 2003; que arroja finalmente por redondeo y para este ejercicio un precio plaza/día de 8.400 pesetas.
Razones, las expuestas, que conducen a la conclusión de que el extremo o particular de la resolución de 3 de agosto de 2001 que se combate en el proceso, esto es, la precisión de que la adjudicación por el precio ofertado por la adjudicataria lo es "para el ejercicio económico del 2003", era una precisión que los licitadores no podían desconocer. Conclusión que obliga a desestimar todos y cada uno de los motivos de casación, confirmando así el pronunciamiento de la sentencia recurrida.
La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil "Residencia 3ª Edad de Montilla del Palancar, S.L." interpone contra la sentencia que con fecha 14 de junio de 2005 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso número 140 de 2002. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho séptimo de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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