STS, 27 de Enero de 2009
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2009:373 |
| Número de Recurso | 254/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Enero de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de enero de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso contencioso-administrativo número 254 de 2005, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla - La Mancha representada por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla - La Mancha, contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 1 de julio de 2005, por el que se autorizó un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de agua con destino al acueducto Tajo-Segura, habiendo comparecido, en calidad de demandado, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
Con fecha 29 de septiembre de 2005, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla - La Mancha, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla - La Mancha, presentó ante esta Sala escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de julio de 2005, por el que se autorizó un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de agua con destino al acueducto Tajo - Segura.
Con fecha 13 de diciembre de 2005 se admitió a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el mencionado Letrado y se mandó requerir a la Administración para que remitiese el expediente administrativo y practicase los correspondientes emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de esta Jurisdicción, lo que se llevó a cabo oportunamente y, una vez recibido el expediente administrativo, se tuvo al Letrado del Estado por comparecido y parte en nombre de la Administración del Estado, y se mandó entregar el expediente al representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla - La Mancha para que, en el plazo de veinte días, dedujese por escrito la correspondiente demanda, lo que llevó a cabo con fecha 12 de diciembre de 2006, aduciendo, como motivos de impugnación del acuerdo del Consejo de Ministros, que fue adoptado sin el preceptivo informe de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo - Segura, ya que la propuesta que tal Comisión debe efectuar, conforme a lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto 2530/85, de 27 de diciembre, sobre régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del acueducto Tajo - Segura, ha de ser sobre "los volúmenes y caudales del trasvase", y así lo ha venido entendiendo en los casos anteriores que se relatan, mientras que en el supuesto presente tal propuesta no contiene ni la más mínima referencia a los caudales y volúmenes del trasvase, de manera que el defecto de dicha propuesta es determinante de la nulidad de pleno derecho del acuerdo impugnado, pues esa falta de propuesta ha sido suplantada por un informe sobre caudales trasvasables emitido por el Presidente de la Comisión en su calidad de Director General del Agua, en el que se propone que sea trasvasada la cifra de agua que el acuerdo del Consejo de Ministros aceptó para el trimestre julio - septiembre de 2005, y como segundo y último motivo de impugnación alegó que el referido acuerdo del Consejo de Ministros ha infringido la regla de explotación para la programación del trasvase del acueducto Tajo - Segura, que se elaboró tomando en consideración lo previsto en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo, según la cual, si se está en el nivel 3, el volumen trasvasable se reduce a 23 hm 3 por mes, en cuyo caso procede la elevación al Consejo de Ministros, de manera que, al estarse ante las circunstancias del mencionado nivel 3, el volúmen a trasvasar era de 23 hm 3/mes o 69 hm 3/trimestre, cantidad ampliamente superada en la propuesta del Director General del Agua, a pesar de que la cifra de 23 hm 3/mes se cita reiteradamente en el expediente administrativo y en la propia Acta de reunión de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo - Segura de 23 de junio de 2005, en la intervención del Director Técnico de la Confederación Hidrográfica del Tajo se expresa que se puede elevar al Consejo de Ministros la propuesta de autorizar un volumen de trasvase de 69 hm 3, y en el informe de situación elaborado por la Comisión Central de Explotación para su reunión de 23 de junio de 2005 se expresa que de la aplicación de la indicada regla resulta un volumen trasvasable de 23 hm 3, que, extendido a los tres meses del periodo julio - septiembre, supone un total de 69 hm 3, y otro tanto en el informe presentado a la Comisión por la Confederación Hidrográfica del Tajo, por lo que resulta incomprensible que el Directo General del Agua en su informe de 28 de junio de 2005 no propusiese dicha cifra, y así terminó con la súplica de que se dicte sentencia estimatoria del recurso por no ajustarse a derecho el acto impugnado, solicitando en otrosí el recibimiento del pleito a prueba y adjuntando a la demanda siete documentos.
Mediante providencia, de fecha 15 de diciembre de 2006, se tuvo por presentada la demanda y se ordenó dar traslado de la misma al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase y alegase respecto de la solicitud de recibimiento del pleito a prueba, lo que efectuó con fecha 9 de febrero de 2007, alegando que la propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo - Segura tiene el contenido que aparece en el expediente, en el que se señala que las aguas a trasvasar sólo serán excedentarias, de manera que su volumen no reducirá las reservas de Entrepeñas y Buendía por debajo de 240 Hm 3, debiéndose destinar a satisfacer prioritariamente las necesidades de agua de los abastecimientos urbanos y el resto para las zonas regables del trasvase, encomendando a la Comisión Central de Explotación el reparto, entre los distintos usos, de la cantidad que autorice el Consejo de Ministros, y después el Director General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente emite un informe en el que propuso el trasvase de 82 hm 3 para el trimestre julio - septiembre de 2005, y en atención a la propuesta e informe indicados el Consejo de Ministros en el acuerdo impugnado autoriza un trasvase de 82 hm 3 de la cabecera del Tajo destinados a abastecimientos de poblaciones, sin que se haya conculcado, por tanto, el precepto invocado por la Administración recurrente, ya que no adolece del defecto que se alega, puesto que la propuesta de la Comisión Central de Explotación existe, sin que en ella se fije el concreto volumen a trasvasar al limitarse a señalar que el acuerdo del Consejo de Ministros tiene que respetar unos límites, lo que se ha seguido en el mentado acuerdo, de manera que se ha respetado lo establecido en el Real Decreto 2530 de 1985, además de haber seguido el informe de la Dirección General del Agua, en el que se explican las razones por las que el trasvase puede ser de 82 hm 3 de agua, al existir un noventa por ciento de probabilidad de que los remanentes de los excedentes para otros usos al 1 de octubre de 2006 supuren los 148 hm 3, y otro tanto sucede con el segundo motivo de impugnación, que tampoco puede prosperar porque la regla de explotación del trasvase, aprobada por la Comisión para su propio uso, no es una norma que haya de ser rigurosamente respetada sino que se trata de una pauta que la propia Comisión no siempre ha seguido en atención a las circunstancias de cada caso, sin que el Consejo de Ministros, al tener que adoptar un acuerdo cuando concurran circunstancias hidrológicas excepcionales, tenga que sujetarse a la mentada regla o pauta de explotación del trasvase sino que debe ponderar los diferentes aspectos concurrentes en cada supuesto, que sobrepasan los meramente técnicos, para decidir la cantidad de agua a trasvasar justificando su decisión discrecional, como en este caso ha ocurrido, para lo que se ha atendido a todos los datos obrantes en el expediente y a las razones dadas por la Dirección General del Agua, existiendo precedentes en los que el Consejo de Ministros no se ha atenido a la propuesta de la Comisión, y, por consiguiente, tampoco concurre la segunda vulneración que la demandante achaca al acuerdo impugnado, por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso y se declare conforme a derecho la resolución impugnada.
Recibido el proceso a prueba, la representación procesal de la entidad demandante no propuso otro prueba que la de tener por reproducidos los documentos aportados con la demanda, a lo que se accedió por providencia de 31 de mayo de 2007.
Mediante providencia, de 14 de junio de 2007, se concedió a la representación procesal de la Administración demandante el plazo de diez días a fín de que presentase escrito de conclusiones sucintas, sin que evacuase dicho traslado, por lo que, mediante providencia, de fecha 14 de septiembre de 2007, se declaró caducado el referido trámite, si bien lo cumplimentó al día siguiente de serle notificada tal resolución, insistiendo en que el acuerdo impugnado se adoptó sin la correspondiente propuesta de la Comisión Central en los términos que exige el artículo 1 del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, al no contener caudales y volúmenes a trasvasar, estando el volúmen máximo a trasvasar establecido en la regla de explotación, que no fue respetada por dicho acuerdo, terminando con la súplica de que se dicte sentencia conforme a lo pedido en la demanda.
El Abogado del Estado, al evacuar el traslado para conclusiones, se reiteró en lo alegado y pedido en el escrito de contestación a la demanda, y, mediante diligencia de ordenación, de fecha 28 de septiembre de 2007, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó el día 13 de enero de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,
Son dos los motivos que, en definitiva, esgrime la representación procesal de la Administración demandante para sostener que el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado es contrario a derecho.
El primero porque la propuesta, que debe hacer la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo - Segura al Consejo de Ministros cuando, por haber sobrevenido circunstancias excepcionales (como admiten ambas partes que concurrían en el supuesto controvertido), se defiere la decisión del Consejo de Ministros, debe contener los volúmenes y caudales a trasvasar, según, a juicio de la demandante, lo exige el artículo 1 del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre.
El segundo porque la decisión sobre el trasvase del Consejo de Ministros tiene que respetar la regla de explotación fijada por la indicada Comisión, según la cual, cuando concurra una situación hidrológica excepcional (nivel 3), el volumen trasvasable se reduce a 23 hm 3 al mes, es decir, a una cantidad máxima de 69 hm 3 al trimestre, a pesar de lo cual el Consejo de Ministros ha autorizado, para el último trimestre hidrológico (julio - septiembre) de 2005, un trasvase de 82 hm 3 de agua con destino al acueducto Tajo - Segura.
Procederemos a examinar por el mismo orden ambos motivos de impugnación.
Del texto del artículo 1 del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, sobre régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del acueducto Tajo - Segura, la representación procesal de la Administración autonómica demandante deduce que la propuesta que la Comisión Central de Explotación del acueducto Tajo - Segura hace al Consejo de Ministros debe contener indicación de los volúmenes y caudales trasvasables, según se ha procedido en todos los supuestos que se citan y se acredita con los documentos que se adjuntan a la demanda, consistentes en actas de la referida Comisión relativas a propuestas de trasvase elevadas al Consejo de Ministros cuando concurrieron circunstancias hidrológicas excepcionales.
El mencionado precepto dispone que «la decisión sobre volúmenes y caudales de trasvase como consecuencia de la explotación del Acueducto Tajo - Segura corresponderá a la Comisión Central de Explotación del mismo, previo informe de las Confederaciones Hidrológicas afectadas. En circunstancias hidrológicas excepcionales tal decisión será adoptada por el Consejo de Ministros, a cuyo efecto la Comisión Central de Explotación procederá a elevar al mismo la correspondiente propuesta».
En contra del parecer de la Administración autonómica demandante, esa propuesta, que la Comisión Central debe elevar al Consejo de Ministros, no tiene necesariamente que contener, a pesar de que así se haya procedido en numerosas ocasiones, indicación de volúmenes y caudales a trasvasar.
Estos los fija el órgano competente para decidir el trasvase de agua, que, ordinariamente, será la mentada Comisión Central salvo en circunstancias hidrológicas excepcionales, que lo es el Consejo de Ministros, en cuyo caso la Comisión debe elevar una propuesta a éste, que, lógicamente, debe estar razonada y debidamente documentada, como sucedió en este caso, pero sin que, conforme al mentado precepto, tenga que indicar los volúmenes y caudales a trasvasar.
Como apunta el Abogado del Estado al contestar la demanda, la Comisión Central, después de examinar los informes de las Confederaciones y de oír a sus representantes, señaló en su propuesta los límites legales que se debían respetar por el Consejo de Ministros y que las aguas trasvasadas se destinasen a satisfacer las necesidades de los abastecimientos de agua y el resto a las zonas regables del trasvase.
El acuerdo del Consejo de Ministros recoge la misma cantidad de agua a trasvasar (82 hm 3) que había indicado en su informe de 29 de junio de 2005 el Director General del Agua y Presidente de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo - Segura, quien, después de explicar las razones, concluía que «como síntesis, existe, con el trasvase señalado de 82 hm 3 en el trimestre julio/septiembre de 2005 y las hipótesis realizadas, una probabilidad del orden del 90% (orden de magnitud de garantía utilizada en las normas del Plan Hidrológico de la cuenca del Tajo) de que los remanentes de los excedentes para otros usos a 1 de octubre de 2006 superen los 148 hm 3, tal y como se recoge en el cuadro siguiente: situación 1/10/05: 319 hm 3; consumos cuenca Tajo y evaporación 1/10/05 a 1/10/06: 415 hm 3; máximo Tablas de Daimiel 1/10/05 a 1/10/06: 30 hm 3; abastecimiento al Taibilla y Almería 1/10/05 al 1/10/06: 156 hm 3; aportaciones 1/10/05 a 1/10/06: 670 hm 3; balance a 1/10/06: 388 hm 3; remanente de excedentes para otros usos el 1/10/06: 148 hm 3.
El mencionado informe del Director General del Agua se emitió a partir de una serie de datos históricos y también de hipótesis, previendo una posible evolución negativa de la sequía en los meses siguientes, lo que aconsejaba una decisión prudente, sobre cuyas bases está adoptado el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, que, por consiguiente, está justificado sin que, por lo expuesto, adolezca del vicio denunciado, ya que la propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo - Segura, como hemos indicado, no es imprescindible que incluya volúmenes y caudales a trasvasar, razón por la que este primer motivo de impugnación es desestimable.
La segunda y última causa de anulación del acuerdo del Consejo de Ministros, alegada por la Administración autonómica demandante, consiste en que no se ha respetado la regla de explotación del trasvase que, elaborada y aprobada por la propia Comisión Central, sigue ésta, tomando en consideración las previsiones del Plan Hidrológico de la cuenca del Tajo, según la cual, cuando la situación hidrológica resulte excepcional (nivel 3) y, por tanto, la decisión corresponda al Consejo de Ministros, el volumen trasvasable se reduce a 23 hm 3 al mes, de manera que no puede exceder para el trimestre de 69 hm 3, a pesar de lo cual el acuerdo impugnado fijó 82 hm 3 para los meses de julio a septiembre de 2005.
Este motivo no puede prosperar porque, como hemos declarado en nuestra sentencia de fecha 20 de junio de 2007 (recurso de casación 8930/2003 ), esa regla de explotación de los embalses, aprobada por la Comisión Central a fín de que no se llegue a las circunstancias hidrológicas excepcionales, tiene un carácter técnico, indicativo y orientativo, por lo que, en este caso, ha servido a dicha Comisión para abstenerse de decidir por entender que se estaba ante una situación hidrológica excepcional en que la decisión, conforme al artículo 1 del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, corresponde adoptarla al Consejo de Ministros, el que evidentemente no queda sujeto para fijar el agua trasvasable a la referida regla, no sólo por ese carácter técnico, indicativo y orientativo que tiene, sino porque las circunstancias excepcionales requieren tener en cuenta una serie de datos o factores que son los que ha ponderado el Consejo de Ministros con independencia de que la mentada regla de explotación, utilizada con el expresado carácter, prevea un volumen trasvasable de 23 hm 3 al mes.
En el supuesto enjuiciado, el apartamiento de la regla referida está suficientemente justificado por los datos e hipótesis que han servido de base al Director General del Agua y Presidente de la Comisión Central para recomendar un volumen distinto y por ello la propuesta de la Comisión no aludió, a diferencia de lo que había hecho en otras ocasiones, a volúmenes y caudales trasvasables, razones por la que este segundo motivo de impugnación tampoco es atendible.
Al ser rechazables las causas por las que la Administración demandante pide que declaremos que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de julio de 2005, por el que se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos con destino al acueducto Tajo - Segura, es contrario a derecho, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado, sin que proceda formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas por no apreciarse mala fe ni temeridad en los litigantes, según establece el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 43 a 70 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla - La Mancha, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla - La Mancha, contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 1 de julio de 2005, por el que se autorizó un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de agua con destino al acueducto Tajo - Segura, sin hacer expresa condena al pago de la costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
