STS, 19 de Junio de 2002
| Ponente | D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2002:4520 |
| Número de Recurso | 3913/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 19 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Junio de dos mil dos.
En el recurso de casación nº 3.913/1996, interpuesto por la entidad UNIÓN VITIVINÍCOLA S.A., VIÑEDOS EN CENICERO, representada por el procurador don Manuel Infante Sánchez y asistida de letrado, contra la sentencia nº 152/1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en fecha 6 de abril de 1996 y recaída en el recurso nº 161/1995, sobre petición de baja en Cámara Oficial de Comercio e Industria; habiendo comparecido como parte recurrida la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE LOGROÑO, representada por la procuradora doña María de los Dolores Girón Arjonilla, con asistencia de letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó sentencia desestimando el recurso promovido por UNIÓN VITIVINÍCOLA S.A., VIÑEDOS EN CENICERO contra acuerdo de 24 de octubre de 1994, dictado por el Comité Ejecutivo de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de La Rioja, por la que se denegó la petición de baja en dicha Cámara instada por la mencionada sociedad, y contra la resolución del Consejero de Industria, Trabajo y Comercio del Gobierno de La Rioja, de fecha 25 de enero de 1995, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra aquél.
Notificada dicha sentencia a las partes, por UNIÓN VITIVINÍCOLA S.A., VIÑEDOS EN CENICERO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de mayo de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la entidad recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 7 de junio de 1996 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los siguientes motivos de casación:
1) Vulneración por la sentencia impugnada del derecho fundamental consagrado en los artículos 22.1 y 28 de la Constitución, en relación con la doctrina contenida en la sentencia nº 179 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 16 de junio de 1994, y sentencias de este Tribunal Supremo de 10 y 11 de noviembre de 1994, 12 de enero y 14 y 29 de junio de 1995. La vulneración del citado artículo 22 lo es en su vertiente negativa del derecho a no asociarse.
2) Interpretación errónea de los artículos 6 y 13 de la Ley de 1993, en relación con el artículo 22.1 de la Constitución y con la doctrina anteriormente citada del Tribunal Constitucional y de este Tribunal.
3) Interpretación errónea por la sentencia recurrida del artículo 70 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Terminando por suplicar sentencia por la que se case la recurrida y se resuelva de conformidad con las pretensiones deducidas en el escrito de demanda presentado en la instancia, estos es, que se anulen las resoluciones allí impugnadas en cuanto desestiman sus peticiones de baja como "elector" de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de La Rioja y las demás que allí se contienen, condenando a dicha Cámara a que le elimine del censo de electores y que se anulen asimismo las cuotas camerales giradas o se condene a la devolución del importe si hubieran sido abonadas.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 25 de septiembre de 1996, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE LOGROÑO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 3 de octubre de 1996, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas al recurrente.
Por providencia de fecha 26 de marzo de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de junio del corriente, en que tuvo lugar.
El tema central de la litis se circunscribe a determinar si es o no conforme al artículo 22 de la Constitución la adscripción obligatoria de "UNION VITIVINICOLA S.A., VIÑEDOS EN CENICERO" a la Cámara de Comercio e Industria de La Rioja, y la satisfacción a la misma del denominado "recurso cameral". Para dicha entidad recurrente, frente al criterio sustentado por la sentencia recurrida, prevalece el derecho de asociación en su vertiente negativa, esto es, el derecho a no asociarse, como así lo vino a declarar la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de junio de 1994 y las del Tribunal Supremo de 10 y 11 de noviembre de 1994, y 12 de enero, 14 y 29 de junio de 1995. Añade, que el Tribunal de instancia ha interpretado erróneamente los artículos 6 y 13 de la Ley 3/1993, de 23 de marzo, reguladora de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, pues en la misma no se encuentra ni una sola función nueva que no exista en la regulación anterior.
El recurso de casación de esta forma razonado debe desestimarse. Las sentencias que se citan están dictadas contemplando la normativa anterior, que no es aplicable al caso que aquí se enjuicia, el cual se refiere a la baja a partir del 14 de octubre de 1994 y al no cobro de la exacción cameral desde esa fecha. La sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de junio de 1996, con referencia a la Ley posterior -Ley 3/1993, de 22 de marzo-, sustenta una doctrina distinta, no tanto por haber cambiado de criterio, sino por los cambios legislativos operados en la nueva norma. Señala que:
NOVENO.- Como ha puesto de relieve la doctrina constitucional, el principio general de libertad y la libertad negativa de asociación (arts. 10,1 y 22 CE), por un lado, y la legitimidad constitucional de la Administración corporativa, en la que se encomiendan funciones jurídico-públicas a ciertas agrupaciones sociales (arts. 9,2, 36 y 52 C.E.), por otro, "generan cierto grado de tensión interpretativa en el interior de la Constitución" que "no puede ser resuelto desde uno de sus extremos, sino, por el contrario, y como venimos operando, a partir de una interpretación sistemática y global de los preceptos constitucionales implicados; dicho de otro modo, sólo puede ser resuelto desde el principio de unidad de la Constitución" (SSTC 113/94 y 179/94).
Y en esta línea, este Tribunal ha elaborado un criterio constitucional, explicitado sobre la base de los mencionados preceptos, que viene a dar complemento de expresión a la Constitución: la afiliación obligatoria a los entes corporativos se justifica, en lo que ahora importa, por las características de los fines de interés público que se persigan y de las que ha de resultar, cuando menos, la dificultad de obtener tales fines sin recurrir a aquella afiliación.
La aplicación de este criterio constitucional impone, por una parte, la contemplación de la realidad de hecho, es decir, de los términos en que se desarrolla el comercio, la industria y la navegación, y, por otra, el análisis de los fines que se esperan obtener mediante la atribución de ciertas funciones a las Cámaras, para en último término concluir si desde aquella realidad existe o no dificultad para alcanzar estos fines sin la adscripción obligatoria. Así deriva claramente de la cuidadosa dicción de la doctrina constitucional reiteradamente sentada al respecto: se trata de "obtener" unos fines (STC 179/94), de llegar a su "consecución" (STC 244/91 y 113/94) o incluso, de forma muy expresiva, de "la consecución de los efectos perseguidos" (STC 132/89).
Ha de concluirse, pues, y esto es lo que se destaca, que el criterio constitucional no se limita a indagar si hay o no dificultad para que una cierta actividad o función pueda desarrollarse sin la adscripción obligatoria, sino que, más profundamente, impone un estudio sobre si resulta o no difícil que los fines perseguidos los efectos pretendidos puedan obtenerse, conseguirse sin la adscripción obligatoria.
El resultado de esa valoración de la realidad en relación con determinados fines integra un presupuesto para la constitucionalidad de la decisión del legislador que impone la afiliación forzosa, de suerte que, ante todo, implica un límite para su libertad configurativa y, por consecuencia, viene a resultar canon de la constitucionalidad de la ley: la valoración de los hechos formulada por el legislador queda así sujeta al control de este Tribunal.
Ahora bien, siendo la dificultad para la obtención de ciertos fines un concepto jurídico indeterminado, la intensidad de este control ha de quedar matizada separando aquellos casos en los que de forma patente y manifiesta no se aprecie dificultad para conseguir unos efectos sin necesidad de la afiliación obligatoria -zona de certeza negativa del concepto jurídico indeterminado- y aquellos otros en los que tal dificultad pueda ofrecer duda -zona de incertidumbre o penumbra del concepto-: mientras que en aquéllos este Tribunal está plenamente habilitado para la destrucción de la presunción de constitucionalidad propia de la ley, en éstos, en cambio, ha de recordarse que el "TC no puede erigirse en Juez absoluto de dicha dificultad, en cuya apreciación, por la propia naturaleza de la cosa, ha de corresponder al legislador un amplio margen de apreciación" (SSTC 113/94 y 179/94).
DECIMO.- Ya más concretamente ha de indicarse:
A) La Constitución ha venido a admitir expresamente la legitimidad de la genéricamente llamada Administración corporativa, es decir, de las "corporaciones no territoriales", "corporaciones sectoriales de base privada" o "entes públicos asociativos", entendiendo por tales, en términos generales, a diversas agrupaciones sociales, creadas por voluntad de la ley en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas frecuentemente de personalidad jurídico pública, y acompañadas, también frecuentemente, del deber de afiliarse a las mismas. Así lo hace, ante todo, en su art. 36 respecto de los "Colegios Profesionales", como una de las manifestaciones más características de esta Administración corporativa. Igualmente, de un modo bastante más genérico, y como el último de sus "principios rectores de la política social y económica", la Constitución declara en su art. 52 que "la Ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios" (SSTC 113/94). Y aunque este precepto, a diferencia de lo que ocurre en el art. 36 respecto de los Colegios Profesionales, no llama a las Cámaras por su nombre, hay que concluir que éstas, en cuanto organizaciones profesionales, encuentran un apoyo en el art. 52 CE con el que no contaban otras Cámaras.
Así las cosas, ha de subrayarse que el art. 52 CE "encomienda a la ley un particular protagonismo en la conformación concreta de estas organizaciones profesionales" (SSTC 113/94 y 179/94).
B) Por otra parte los entes que integran la Administración corporativa tienen su origen, no en un pactum asociationis sino en un acto de creación estatal. Su objeto viene definido por los intereses públicos para cuya defensa fueron creados y son también fijados por el poder público. Por ello, si bien cabe estimar la presencia de un cierto elemento o base asociativa (ya que sus integrantes no se encuentran sometidos a un régimen de tipo estatutario funcionarial, ni integrados en relaciones de jerarquía y subordinación, sino en posición de paridad), sólo en términos muy latos puede hablarse de que exista una asociación, en cuanto que ésta supone una agrupación libre para la obtención de fines, determinados, también libremente, por los miembros que la integran.
Como consecuencia de ello, estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal no pueden incardinarse (pese a contar con una "base asociativa" en el sentido señalado), sin profundas modulaciones, en el ámbito de los arts. 22 y 28 CE. Y, por tanto (STC 132/89), "con toda evidencia, en el caso de las Corporaciones públicas... no puede predicarse la libertad positiva de asociación, pues su creación no queda a la discreción de los individuos (ya que, como señalamos en nuestra STC 67/85 no puede hablarse de un derecho a constituir asociaciones para el ejercicio de funciones públicas)". Y si respecto de estas Corporaciones no aparece la libertad positiva de asociación, los aspectos negativos de ésta (derecho a no asociarse), habrán de operar con serias modulaciones: "dicho en otras palabras, la sujeción de estas Corporaciones a los requisitos constitucionales derivados del derecho fundamental a no asociarse, aún procedente, sólo puede tener lugar con importantes reservas" (STC 113/94 ).
C) En último término, ya para la aplicación al caso del criterio constitucional relativo a la dificultad para la obtención de ciertos fines sin la adscripción forzosa a las Cámaras, habrá que subrayar que la exposición de motivos de la Ley, como ya se ha visto, justifica la asunción por las Cámaras de las funciones públicas que les atribuye "ante la imposibilidad de que fuesen desarrolladas eficazmente por una multiplicidad de asociaciones representativas de intereses muchas veces contrapuestos".
El legislador postconstitucional, así, con una valoración de la realidad socio-económica del momento y contemplando expresamente las consecuencias de la "integración de España en la Comunidad Europea", ha llegado a la conclusión de que los cometidos encomendados a las Cámaras no podrían llevarse a cabo sin la adscripción forzosa.
Y el control que a este Tribunal corresponde en este terreno obliga a examinar si la apreciación de los hechos formulada por el legislador resulta o no manifiestamente alejada de la realidad.
Las funciones públicas detalladas en el art. 2 de la Ley quedan atribuidas a unas Cámaras cuya finalidad primaria es la "representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación" -art. 1,2-. El legislador, huyendo de la "multiplicidad de asociaciones representativas de intereses muchas veces contrapuestos", ha pretendido que aquellas funciones se lleven a cabo desde la contemplación de los intereses precisamente generales del comercio, la industria y la navegación, nota esta de la generalidad que espera obtener de la plenitud subjetiva que deriva de la afiliación forzosa.
Ciertamente las actividades previstas en el art. 2 Ley 3/93, con alguna salvedad para el asesoramiento, podrían ser desarrolladas por una pluralidad de asociaciones o, incluso, realizarse directamente por la propia Administración, como ya señalaba la STC 179/94. Pero el criterio constitucional elaborado por este Tribunal y recogido en el f. j. 9 de esta sentencia no atiende meramente a la facilidad o dificultad para la realización de una determinada actividad, sino, mas profundamente, a la facilidad o dificultad para obtener unos fines o conseguir unos efectos.
El legislador, en la exposición de motivos de la Ley aquí cuestionada, ha señalado expresamente que resulta imposible que las funciones atribuidas a las Cámaras puedan desarrollarse eficazmente sin la afiliación obligatoria, entendiendo que sólo con la plenitud subjetiva que deriva de ésta podrían obtenerse los fines a cuya efectividad aspira. Y así las cosas, este Tribunal, examinando los fines de seguridad jurídica perseguidos con la recopilación de costumbres y usos normativos mercantiles o de eficacia en la actuación administrativa a que se aspira con la función de asesoramiento y sugerencia de reformas, o de promoción de la competitividad exterior pretendida con el Plan Cameral, no encuentra base para concluir que, manifiestamente, tales fines podrían obtenerse sin dificultad con una pluralidad de asociaciones o por la propia Administración precisamente en los mismos términos que se esperan de unas Cámaras dentro de las que conviven intereses, experiencias y conocimientos que abarcan todo el círculo de protagonistas de un importante sector de la vida económica.
No estamos, pues, en la zona de certeza negativa del concepto jurídico indeterminado que es la dificultad y dentro de la cual resulta lícita a este Tribunal la destrucción de la presunción de constitucionalidad de la ley, sino en la zona de incertidumbre o penumbra, en la que ha de reconocerse al legislador un "amplio margen de apreciación" (STC 113/94).
UNDECIMO.- En definitiva, sobre la base del protagonismo que el art. 52 CE encomienda a la ley respecto de las organizaciones profesionales (SSTC 113/94 y 179/94) y de las reservas con que en este ámbito opera el límite de la libertad negativa de asociación (STC 113/94), el control que este Tribunal puede desarrollar en el terreno de la valoración de los hechos formulada por el legislador conduce a la conclusión de que no puede entenderse que, manifiestamente, resulte inexistente la dificultad para que la totalidad de los fines atribuidos a las Cámaras pueda obtenerse sin necesidad de la afiliación obligatoria
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La anterior doctrina es enteramente aplicable al caso presente, por lo que debe ser acogida por así imponerlo el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ello determina la desestimación de los dos primeros motivos alegados, lo que conlleva también la desestimación del tercero, puesto que si de lo expuesto resulta obligatorio el pago de la exacción denominada "recurso cameral", la pretensión de que la Cámara "se abstenga en el futuro de girar cuota alguna" carece de soporte jurídico.
Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 3.913/1996, interpuesto por la entidad UNIÓN VITIVINÍCOLA S.A., VIÑEDOS EN CENICERO, contra la sentencia nº 152/1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en fecha 6 de abril de 1996 y recaída en el recurso nº 161/1995; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
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Capítulo tercero: Las Expresiones Constitucionales de la libertad y la salud como ámbito de libertad
...utilizada, con cita expresa de esta resolución, por la jurisprudencia dimanante de otros órdenes jurisprudenciales; así la STS, Sala 3ª, de 19 de junio de 2002, declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por una sociedad mercantil recurrente contra la sentencia pronunciada po......