SAN, 24 de Septiembre de 2003
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 1ª |
| ECLI | ES:AN:2003:1340 |
SENTENCIA
Madrid, a veinticuatro de septiembre de dos mil tres.
Visto por la Sala constituida por los Srs. Magistrados relacionados al margen el Recurso nº.
964/2000, interpuesto por DON Juan Ignacio , representado por la
Procuradora Dª. María Jesús Jaen Jiménez, contra la resolución de 11 de agosto de 2000 dictada
por la Subsecretaria de Medio Ambiente por delegación del Ministro de Medio Ambiente,
desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de fecha 1 de
septiembre de 1999, por la que se declara la caducidad de una concesión otorgada el 21 de
noviembre de 1960; habiendo sido parte además la Administración General del Estado,
representada y defendida por su Abogacía. La cuantía del recurso es indeterminada.
Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado DON FERNANDO F. BENITO MORENO.
1) Interpuesto el recurso, fue admitido, y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la representación de la parte actora para que formalizara escrito de demanda, lo que hizo formulando las alegaciones de hecho y de derecho que estimó oportunas, concluyendo con la súplica de una sentencia estimatoria del recurso, con anulación del acto recurrido.
2) Dándose traslado de la demanda al Abogado del Estado, lo hizo, alegando en derecho lo que estimó conveniente, solicitando la confirmación en todos los extremos del acuerdo recurrido.
3) Habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se acordó la misma y se practicó con el resultado que consta en autos.
4) No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se emplazó a las partes para que evacuaran el trámite de conclusiones, no llevándolo a efecto el recurrente y si el Abogado del Estado.
5) Conclusas las actuaciones, se señaló para la votación y fallo la audiencia del día 23 de septiembre de 2003, en que tuvo lugar, quedando el recurso para visto para sentencia.
VISTOS los preceptos que se citan por las partes y los de general aplicación.
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Se impugna mediante el presente recurso contencioso-administrativo la resolución de 11 de agosto de 2000, confirmatoria de la resolución de fecha 1 de septiembre de 1999, por la que se declara la caducidad de una concesión otorgada por Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1960, para ocupar una parcela de 131 metros cuadrados de la zona marítimo terrestre "Las Rocas" en Coll de'n Rabassa, con destino a la construcción de un pequeño balneario, en el término municipal de Palma de Mallorca.
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Del expediente administrativo se deduce que con fecha de 20 de febrero de 1996, la Demarcación de Costas en Baleares acuerda la incoación de expediente de caducidad de la concesión otorgada a D. Humberto por Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1960, por haberse constatado, en la inspección realizada el 20 de febrero de 1995, que la superficie ocupada excede de la autorizada en más de 328 m2, así como por la construcción de una pared de unos 10 metros de largo por 1 de alto y forrado y por la instalación de tela asfáltica en unos 150 m2 por reformas, denunciada el 16 de febrero de 1996 por el Servicio de Vigilancia de la Demarcación.
Tras la oportuna tramitación del procedimiento, en el que los herederos del concesionario, Dª Carina y D. Juan Ignacio , tuvieron la ocasión y formularon las oportunas alegaciones y la posterior concesión de vista y audiencia y nuevo escrito, los informes emitidos por el Consejo de Obras Públicas y Urbanismo, el Servicio Jurídico del Ministerio y el Consejo de Estado (el primero contrario a la caducidad y los dos siguientes a favor de la misma), la resolución recurrida declara la caducidad de la referida concesión al considerar que se está ante un claro incumplimiento por el titular de la concesión de una de las condiciones fundamentales en que la concesión fue otorgada, relativa al proyecto que sirvió de base al otorgamiento de la concesión y la realización de obras no autorizadas, incumplimiento que legitima la declaración de caducidad con lo establecido en las condiciones 2ª y 12ª del título concesional y a tenor de lo previsto en el art. 79.1 h) e i) de la Ley 22/1988, de Costas.
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Por su parte, en su escrito de demanda, la actora, pide se declare la nulidad de la resolución impugnada, alegando la caducidad del procedimiento del expediente de declaración de caducidad; improcedencia de declarar la caducidad de la concesión sin conceder previamente la oportunidad de legalización, lo que da lugar a la nulidad de la tramitación; inexistencia de los motivos para declarar la caducidad e irretroactividad de la legislación vigente a una concesión otorgada anteriormente a su vigencia;
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La actora entiende que el expediente cuya resolución se recurre, como es un procedimiento iniciado de oficio y no susceptible de producir actos favorables al ciudadano, conforme al art. 42.2 de la Ley 30/92 RJAYPAC, anterior a la reforma de la 4/1999, el plazo para resolver es de tres meses, y consecuentemente, se debió declarar la caducidad al término de ese plazo, siendo así que el procedimiento se inicia el 20 de febrero de 1996 y no se dictó resolución hasta e el 10 de septiembre de 1999 .
La anterior Ley de Procedimiento Administrativo, trazó ya un doble sistema para tratar la duración de los procedimientos administrativos:
De un lado, para el supuesto que la resolución se dictase cuando ya se ha rebasado el plazo máximo de seis meses, el art. 61.2 de esa Ley preveía como consecuencia jurídica la responsabilidad disciplinaria del funcionario correspondiente; la resolución es, pues válida aunque pueda desencadenar una responsabilidad, sin eliminar el deber de dictarla (art. 94.3).
De otro, se establecía el instituto de la caducidad (art. 99), en el que por el transcurso del plazo, con paralización inicial, advertencia de la Administración y nueva paralización, da lugar a la extinción del procedimiento con eliminación del deber de resolver. Por ello se decretaba el archivo de actuaciones (art. 99.1).
Este sistema de caducidad operaba únicamente cuando la paralización del expediente se producía precisamente por causa imputable al administrado, lo que remite a los procedimientos iniciados a instancia de persona interesada.
Frente a tal concepción, la doctrina sugirió la conveniencia de introducir la figura de la caducidad en los procedimientos incoados de oficio, y en especial en los sancionadores, en los que la inactividad de la Administración daría lugar a la caducidad. Criterio doctrinal que ha sido incorporado por nuestro ordenamiento jurídico en el art. 18 del Real Decreto 1945/83, de 22 de junio, al que prestó a posteriori cobertura la disposición final segunda de la Ley General 26/1984, de 19 de julio, para la defensa de los Consumidores y Usuarios, y posteriormente por la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En la Ley 30/92, -bajo cuyo ámbito temporal se produce la iniciación del procedimiento de autos- se regula la caducidad en esa doble vertiente: referida a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 92), en que se exige que la paralización se produzca por causa imputable al mismo (transcurso de tres meses desde la advertencia de la Administración); y la correspondiente a los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, (art. 43.4) que se entenderán caducados y se producirá el archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado.
Ya fue puesto de manifiesto en la sentencia de esta Sala SAN de 13 de octubre de 2000 (Sección 3ª), que la caducidad contemplada por el art. 43.4 de la Ley 30/92 exige la previa determinación normativa de un plazo de duración del procedimiento, y dicho plazo no existe.
La conclusión es clara, sin saber cual es el plazo que tiene la Administración para resolver en el procedimiento disciplinario, no puede establecerse la consecuencia de la caducidad porque partiríamos de un supuesto fáctico indeterminado y una incertidumbre de tal naturaleza sería contrario al principio de seguridad jurídica, y como tal semejante interpretación habría de rechazarse.
Y no es aplicable el art. 20.6 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que exige para la caducidad el transcurso de seis meses desde su iniciación computado conforme al art. 43.4 de la Ley 30/92, es decir, treinta días desde el...
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