STS 536/2024, 3 de Abril de 2024

Mediante escrito presentado el 11 de enero de 2023, la representación procesal de la mercantil Patatas el Cántabro, S.L., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros desestimatoria por silencio administrativo de la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por la que se reclamaba una indemnización por los daños causados por la gestión de la pandemia de COVID-19.

Por diligencia de ordenación de esta Sala y Sección se tuvo por interpuesto recurso y se ordenó la reclamación del expediente administrativo.

Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que formalizara escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, en el que tras hacer las alegaciones que estimó oportunas, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia:

"2º)[...] estimando la demanda y declarando el derecho de la demandante a obtener la indemnización solicitada y condenando a la Administración a su pago, junto con los intereses legales que correspondan.

3. ) Subsidiariamente, se ordene a la Administración la incoación del expediente de valoración del justo precio de los derechos y bienes afectados, a los efectos de conceder a mi representada la indemnización que se desprenda del referido expediente.

4. ) Se condene, si procede, a la Administración demandada al pago de las costas devengadas en el procedimiento".

En el mismo escrito, fijó la cuantía del presente recurso en 3.360,86.-€.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la Administración General del Estado, contestó la demanda, en el que tras fijar los puntos de hecho y de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dictar sentencia desestimatoria del recurso con imposición de costas a la parte recurrente.

Siguieron las actuaciones el cauce establecido en la legislación procesal, y tras resolver sobre prueba y presentadas conclusiones por las partes, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Conforme al acuerdo de la Sala de Gobierno de fecha 13 de noviembre de 2023, respecto a la composición de las secciones de esta Sala y el reparto de asuntos a las mismas para el año 2024, se remitió de la Sección Quinta a la Sección Octava el presente recurso.

Se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 12 de marzo de 2024, en que efectivamente tuvo lugar.

Objeto del recurso y pronunciamientos precedentes.

La representación procesal de la mercantil Patatas el Cántabro, S.L. interpone recurso contencioso-administrativo frente a la resolución del Consejo de Ministros desestimatoria por silencio administrativo de la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por la que se reclamaba una indemnización por los daños causados por la gestión de la pandemia de COVID-19.

Esta Sala ha tenido ocasión ya de pronunciarse de manera reiterada y uniforme sobre reclamaciones esencialmente similares a la que nos ocupa en el presente caso, sirviendo como muestra las sentencias 1360/2023, de 31 de octubre (Rec. 453/2022, sobre hostelería y restauración); 1497/2023, de 21 de noviembre (Rec. 646/2022, sobre transporte aéreo); 1554/2023, de 23 de noviembre (Rec. 102/2022, sobre comercio en general); 1556/2023, de 23 de noviembre (Rec. 469/2022, sobre ocio nocturno); 1628/2023, de 4 de diciembre (Rec. 576/2022, sobre locales abiertos al público) o 1733/2023, de 20 de diciembre (Rec. 213/2022, sobre transporte de viajeros por carretera), entre otras muchas.

La crisis sanitaria producida por el virus SARS-COV-2. Antecedentes relevantes y medidas adoptadas por los poderes públicos, en particular los Reales Decreto relativos al estado de alarma.

En todos los recursos mencionados en el fundamento anterior, y en los demás que esta Sala ha tenido ocasión de resolver, realizábamos un análisis pormenorizado tanto de los hechos que llevaron a la primera declaración de estado de alarma como, posteriormente, de la respuesta normativa de los poderes públicos a esta situación.

Sin perjuicio de remitirnos íntegramente a dicho análisis, que damos por reproducido por su gran extensión, remarcaremos como más trascendentes algunos hitos:

- A partir del 2 de marzo de 2020 empiezan a detectarse casos en España en los que no es posible conocer el origen de la inicial transmisión del virus

- El 7 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) emitió una declaración instando a la acción para detener, contener, controlar, retrasar y reducir el impacto del virus a cada oportunidad.

- El día 9 de marzo de 2020, el Centro Interterritorial del Sistema Nacional de Salud acuerda medidas de contención o distanciamiento en el ámbito educativo y laboral, incluyendo la suspensión de la actividad docente, en varios ámbitos territoriales.

- El día 10 de marzo se aprueba el Real Decreto-Ley 6/2020 por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública.

- El día 11 de marzo la OMS modifica la calificación de situación de emergencia de salud pública a pandemia internacional. A partir de este momento se aprecia una duplicación de casos hasta el 13 de marzo, con transmisión comunitaria.

- El 12 de marzo de 2020 se aprueba el Real Decreto-Ley 7/2020 por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 (BOE número 65 de 13 de marzo de 2020).

- Finalmente, el 14 de marzo de 2020 se aprueba y publica el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Señalábamos en las sentencias citadas que, entre los diferentes instrumentos de los que disponía el Gobierno de la Nación para hacer frente a la situación descrita (como la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública o la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, entre otros), y con amparo en el artículo 116 de la Constitución y en Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante LOAES), se optó por acudir al estado de alarma, como medio apto para la gestión de crisis sanitarias, conforme al artículo cuarto, apartado b), de la citada Ley Orgánica.

Analizamos el Real Decreto 463/2020, así como sus sucesivas modificaciones (la operada por Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo) y prórrogas (hasta seis de ellas, y hasta el 21 de junio de 2020) y los cambios que por ellas se introdujeron.

Posteriormente, como igualmente se refleja en las sentencias de esta Sala, se declaró un nuevo estado de alarma en fecha 25 de octubre de 2020, por Real Decreto 926/2020, inicialmente con duración hasta el 9 de noviembre de 2020, pero posteriormente prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, hasta el 9 de mayo de 2021.

La situación de crisis sanitaria no se declaró oficialmente finalizada hasta la publicación de la Orden SND/726/2023, de 4 de julio. Finalizábamos el análisis con la enumeración de la abundante producción normativa, tanto legislativa como reglamentaria, derivada de esta situación de crisis y que alcanzaba hasta a 39 normas diferentes.

Las concretas medidas adoptadas para el sector empresarial dedicado a la hostelería y restauración.

En la sentencia 1360/2023, de 31 de octubre (Rec. 453/2022), y en muchas otras sucesivas (como, por ejemplo, la sentencia 1616/2023, de 30 de noviembre, Rec. 533/2022, o la 1621/2023, de 4 de diciembre, Rec. 539/2022) tuvimos ocasión de analizar las concretas medidas que afectaron al sector empresarial de la hostelería y restauración, siendo éstas las medidas que el recurrente estima que han perjudicado su negocio. Igualmente, sin perjuicio de la remisión que debemos hacer a lo que en dichas sentencias se motivó, señalaremos las medidas más relevantes y su regulación.

Como hemos reseñado en el fundamento anterior, mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en cuyo artículo 10 se establecieron las medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales. Estas medidas fueron las siguientes:

"1. Se suspende la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, médicos, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, peluquerías, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías y lavanderías. Se suspende cualquier otra actividad o establecimiento que a juicio de la autoridad competente pueda suponer un riesgo de contagio.

2. La permanencia en los establecimientos comerciales cuya apertura esté permitida deberá ser la estrictamente necesaria para que los consumidores puedan realizar la adquisición de alimentos y productos de primera necesidad, quedando suspendida la posibilidad de consumo de productos en los propios establecimientos.

   En todo caso, se evitarán aglomeraciones y se controlará que consumidores y empleados mantengan la distancia de seguridad de al menos un metro a fin de evitar posibles contagios.

3. Se suspende la apertura al público de los museos, archivos, bibliotecas, monumentos, así como de los locales y establecimientos en los que se desarrollen espectáculos públicos, las actividades deportivas y de ocio indicados en el anexo del presente real decreto.

4. Se suspenden las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse exclusivamente servicios de entrega a domicilio.

5. Se suspenden asimismo las verbenas, desfiles y fiestas populares."

   En virtud del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, se incluyó un apartado 6 en el mencionado artículo, el cual disponía literalmente:

   "Se habilita al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública."

   La duración de estas medidas se extendió hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020, si bien en el Real Decreto 514/2020 se preveía la posible progresión de las medidas adoptadas (así como su posible regresión), mediante un Plan que contemplaba cuatro fases de desescalada, con progresivos levantamientos de las restricciones.

   La Orden SND/388/2020, de 3 de mayo, por la que se establecen las condiciones para la apertura al público de determinados comercios y servicios, y la apertura de archivos, así como para la práctica del deporte profesional y federado preveía exclusivamente la entrega a domicilio y recogida de pedidos por los clientes para estas actividades, estando prohibido el consumo en el local y con una serie de garantías sanitarias y de prevención. A continuación, la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, permitió la apertura de terrazas al aire libre, así como la reanudación de la actividad hotelera y de alojamientos turísticos, sujeta a restricciones importantes. La posterior Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, permite ya la reapertura al público de los establecimientos de hostelería y restauración para consumo en el propio local (salvo discotecas y bares de ocio nocturno), con restricciones de aforo y condiciones, además de la reapertura de las zonas comunes de los hoteles y alojamientos turísticos, aforo que se vio ampliado por la Orden SND/458/2020, de 30 de mayo, manteniendo restricciones.

   Por su parte, la Orden SND/507/2020, 6 de junio permite ya la apertura de locales y establecimientos de ocio nocturno, sujeta a las condiciones que establece.

   Finalmente, el Real Decreto Ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 estableció en su artículo 1 que:

   "El presente real decreto-ley tiene por objeto establecer las medidas urgentes de prevención, contención y coordinación necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como prevenir posibles rebrotes, con vistas a la superación de la fase III del Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad por parte de algunas provincias, islas y unidades territoriales y, eventualmente, la expiración de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y sus prórrogas."

   Más en concreto, su artículo 12, en el ámbito de los hoteles y alojamientos turísticos, estableció que:

   "Las administraciones competentes deberán asegurar el cumplimiento por los titulares de hoteles y alojamientos similares, alojamientos turísticos, residencias universitarias y similares, y otros alojamientos de corta estancia, campings, aparcamientos de caravanas y otros establecimientos similares, de las normas de aforo, desinfección, prevención y acondicionamiento que aquellas determinen.

   En particular, se asegurará que en las zonas comunes de dichos establecimientos se adoptan las medidas organizativas oportunas para evitar aglomeraciones y garantizar que clientes y trabajadores mantengan una distancia de seguridad interpersonal mínima de 1,5 metros. Cuando no sea posible mantener dicha distancia de seguridad, se observarán las medidas de higiene adecuadas para prevenir los riesgos de contagio."

   Y el artículo 13, en materia de actividades de hostelería y restauración, dispuso que:

   "Las administraciones competentes deberán asegurar el cumplimiento por los titulares de bares, restaurantes y demás establecimientos de hostelería y restauración de las normas de aforo, desinfección, prevención y acondicionamiento que se determinen

   En cualquier caso, deberá asegurarse la adopción de las medidas organizativas que resulten necesarias para evitar aglomeraciones tanto dentro del establecimiento como en los espacios de terrazas autorizados y garantizar que clientes y trabajadores mantengan una distancia de seguridad de, al menos, 1,5 metros. Cuando no sea posible mantener dicha distancia de seguridad, se observarán las medidas de higiene adecuadas para prevenir los riesgos de contagio."

Planteamiento principal del recurso: Responsabilidad patrimonial derivada del impacto de la normativa COVID-19 en las actividades económicas del recurrente.

Posición de la parte actora.

La parte actora plantea en su demanda la procedencia de obtener el resarcimiento de los daños causados por la actuación de los poderes públicos en relación con la crisis sanitaria del COVID-19 y a través del instituto de la responsabilidad patrimonial.

Se enumeran los requisitos legales y jurisprudenciales para el reconocimiento de dicha responsabilidad, afirmándose que en el caso de autos concurren todos y cada uno de ellos. Además, se sostiene que tal responsabilidad es procedente por la más específica regulación contenida en la Ley Orgánica 4/1981, artículo 3.2.

Igualmente, se argumenta que no concurre ninguna causa de exclusión de dicha responsabilidad, como podría ser la fuerza mayor, y que no existe el deber jurídico de soportar los daños que se han ocasionado. Por otra parte, subsidiariamente, plantea la aplicabilidad de la normativa d expropiación forzosa para el resarcimiento de los daños sufridos. Cifra los daños en los términos señalados en el hecho segundo de la presente resolución.

Posición del Abogado del Estado.

La Abogacía del Estado, en la representación que le es propia, alega en primer término la prescripción del derecho a reclamar, al haberse formulado la reclamación administrativa fuera de plazo. Por lo demás, formula una extensa contestación que, sin embargo, es esencialmente coincidente y coherente con la planteada en los demás recursos resueltos por esta Sala, y que, sin perjuicio de venir reflejada con mayor detalle en los mismos, niega completamente la concurrencia de responsabilidad patrimonial del Estado en el caso, afirmando además que concurre fuerza mayor y el deber jurídico de soportar los daños, con expreso apoyo en sentencias del Tribunal Constitucional.

Como veremos, en este caso, asiste la razón a la Abogacía del Estado en cuanto a la prescripción de la acción, haciendo innecesario abordar los restantes fundamentos de la demanda.

La prescripción del derecho a reclamar.

Argumenta, en síntesis, el Abogado del Estado que, presentada la reclamación de responsabilidad patrimonial el día 2 de diciembre de 2021, habría prescrito el derecho a reclamar conforme al artículo 67 de la Ley 39/2015, al haber transcurrido un año desde que se produjo el hecho o acto que motivó la indemnización, que esta parte identifica con el dictado del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, mediante el que se declaró el primer estado de alarma; si bien tiene en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional cuarta del citado Real Decreto, que declaró suspendidos los plazos de prescripción, a los efectos de fijar el dies a quo para la reclamación el día 4 de junio de 2020, conforme al artículo 10 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, que acordó alzar los plazos de prescripción y caducidad con efectos desde el 4 de junio de 2020.

Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse con reiteración sobre la alegación de prescripción efectuada por la Administración en este tipo de procedimientos, sirviendo como ejemplo las sentencias 1657/2023, de 12 de diciembre (Rec. 188/2022), 179/2024, de 2 de febrero (Rec. 428/2022) o 346/2024, de 29 de febrero (Rec. 578/2022).

En efecto, y como dijimos, hemos de considerar que los daños y perjuicios que se reclaman, según se deduce del escrito rector, comprenden los sufridos durante el primer estado de alarma hasta la finalización de su sexta y última prórroga, el día 21 de junio de 2020 a las 00:00 horas, como consecuencia de las medidas de contención -confinamiento y cierre de empresas- que afectaron a la actividad de la demandante.

Así, con relación al dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial la Sala ha puesto de manifiesto, en sentencia de 21 de junio de 2007, recurso 2908/2003, con referencia a otra sentencia anteriores, que:

"Entiende la jurisprudencia (Ss. de 27 de diciembre de 1985, 13 de mayo de 1987 y 4 de julio de 1990, que son citadas por la de 6 de julio de 1999) que es de aplicación el principio general de la "actio nata", que significa que el cómputo del plazo para ejercitar la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad, criterio recordado por la posterior Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1991 y en las anteriores de 5 de abril de 1989 y 19 de septiembre de 1989.

A tal efecto, como se indica en la sentencia de 11 de mayo de 2004, la jurisprudencia ha distinguido entre daños permanentes y daños continuados, entre otras, las siguientes sentencias de 12 de mayo de 1997, 26 de marzo de 1999, 29 de junio del 2002 y 10 de octubre del 2002, según la cual, por daños permanentes debe entenderse aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, mientras que los continuados "son aquellos que, porque se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, es necesario dejar pasar un período de tiempo más o menos largo para poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o del acto causante del mismo. Y por eso, para este tipo de daños, "el plazo para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que cesan los efectos", o como señala la sentencia de 20 de febrero de 2001, en estos casos, para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial el "dies a quo" será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto ( sentencias, entre otras, de 8 de julio de 1993, 28 de abril de 1997, 14 de febrero de 1994, 26 de mayo de 1994 y 5 de octubre de 2000".

Así las cosas, al encontrarnos ante una reclamación por un perjuicio patrimonial que, si bien tiene su origen en un concreto acto normativo, se manifiesta a lo largo del tiempo de vigencia de las medidas de contención en su día adoptadas, no puede identificarse como dies a quo para el cómputo del plazo para la presentación de la reclamación en vía administrativa el de la fecha de publicación del Real Decreto que declaró el estado de alarma, sino, en su caso, el del día siguiente al fin de la vigencia de la última prórroga del estado de alarma, concretamente el día 22 de junio de 2020. En consecuencia, habiéndose interpuesto la reclamación de responsabilidad patrimonial el día 2 de diciembre de 2021, el motivo ha de ser estimado, como se ha adelantado, debiendo, por ello desestimarse la demanda interpuesta.

Costas.

En virtud de lo previsto en el artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte demandante, si bien la Sala, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso, establece que el importe máximo a satisfacer al respecto a la Administración demandada por todos los conceptos será de mil quinientos euros (1.500 euros), más el IVA correspondiente, si procediere.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 22/2023, interpuesto por la representación procesal de la mercantil Patatas el Cántabro, S.L., frente a la desestimación presunta por silencio administrativo por parte del Consejo de Ministros de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada con fecha 2 de diciembre de 2021.

Segundo.- Imponer las costas a la demandante en los términos establecidos en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.