STS 526/2024, 2 de Abril de 2024

En el proceso contencioso-administrativo seguido bajo el número 455/2018 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Barcelona se dictó sentencia de fecha 6 de julio de 2020, por la que se desestimaba el recurso promovido por D.ª Virginia frente a la resolución dictada por el Director General de Transportes y Movilidad de 31 de enero de 2019. Esta resolución desestimaba el recurso de alzada que había interpuesto la demandante frente a la resolución de 18 de abril de 2018 del Jefe del Servicio Territorial de Transportes de Barcelona, que denegaba su solicitud (registro NUM000) de autorización de 15 nuevas licencias de arrendamiento de vehículo con conductor (VTC).

Recurrida la citada sentencia en apelación por la demandante, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia de 4 de marzo de 2022 en el recurso referenciado en el encabezamiento de esta resolución, por la que se desestima el recurso.

Notificada la última de las mencionadas sentencias a las partes, la recurrente en apelación presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 24 de mayo de 2022, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Tras recibirse las actuaciones se ha dictado auto de 29 de septiembre de 2022 por el que se admite el recurso de casación, declarando que la cuestión planteada que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en reforzar, completar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia de esta Sala a efectos de analizar la regla de proporcionalidad 1 VTC/30 taxis a la luz de los artículos 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (libertad de establecimiento) y de los artículos 102 y 107 (ayudas de Estado).

En la resolución se identifican como normas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y los artículos 49, 102 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, quien ha presentado un escrito en el que suplica que , previos los trámites procesales procedentes, en su día se dicte sentencia por la que, casando y anulando la recurrida, se estime plenamente el recurso en los términos que interesa, condenándose a la parte recurrida a la obligación de conceder las licencias VTC solicitadas en su día y que, subsidiariamente y tras los trámites legales oportunas y dada la previsible aplicación al caso del Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre, se plantee una cuestión prejudicial europea dada la confrontación de los artículos 49 y 107.1 TFUE con la amplia normativa española que ha consagrado la contingentación 1/30 (VTC/taxi).

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, habiendo presentado el Abogado de la Generalidad de Cataluña el correspondiente escrito en el que suplica que se declare que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la recurrente, con expresa imposición de costas, y que, en cualquier caso, con independencia de la doctrina que se fije, se declare no haber lugar al recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto.

Por providencia de 23 de enero de 2023, se ha acordado la suspensión de la tramitación por haberse dictado en el recurso de casación 3380/2021 -que versa igualmente sobre una solicitud de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor- auto de 20 de mayo de 2022 (rectificado por el posterior de 22 de junio) que acordó plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que dio lugar al asunto C-475/22. Las preguntas que se formulaban a dicho tribunal son:

"La regulación nacional española considera el mantenimiento de un servicio de taxis una modalidad de transporte urbano de vehículo con conductor de interés general y la somete por ello a una regulación administrativa intensa en garantía de objetivos de calidad, protección de los usuarios, política de transporte y política medioambiental, incluyendo el control de tarifas. A la vista de esta normativa nacional,

1. ¿Es compatible con la libertad de establecimiento imponer a otros servicios de transporte urbano de vehículos con conductor como las VTC limitaciones sometidas al principio de proporcionalidad con la finalidad de asegurar la compatibilidad y complementariedad de esos otros modelos de la misma actividad con el de taxis?

2. Si la pregunta anterior es afirmativa ¿es compatible con la libertad de establecimiento la previsión para servicios de transporte urbano de vehículos con conductor distintos al taxi con los VTC la concreta medida limitativa de establecer una proporción máxima de autorizaciones respecto a las licencias de taxi, como puede serlo la establecida por la legislación española de 1/30, sometida en su aplicación concreta por parte de la Administración competente al principio de proporcionalidad?

3. ¿Es compatible con la prohibición de ayudas de Estado contemplada en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea la medida limitativa para los VTC de establecer una relación de licencias 1/30 enunciada en la pregunta anterior?"

El 14 de junio de 2023 la representación procesal de la recurrente ha presentado un escrito formulando alegaciones respecto a la sentencia dictada el 8 de junio por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio en el asunto C-50/21, resolviendo una cuestión prejudicial similar planteada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

A continuación, por diligencia de ordenación de 21 de junio, se ha concedido plazo a las partes para que manifiesten si consideran que las cuestiones en su día planteadas por este Tribunal Supremo ya han sido resueltas por la citada sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La recurrente en el escrito cumplimentando este trámite manifiesta que ya se han resuelto las cuestiones planteadas, mientras que el Abogado de la Generalidad de Cataluña considera que deberían mantenerse las cuestiones planteadas por este Tribunal.

Por diligencia de ordenación de 6 de septiembre de 2023 se ha levantado la suspensión y se ha concedido plazo a las partes para alegar sobre la incidencia que la ya mencionada sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio tiene sobre el presente procedimiento, habiendo presentado las partes sus respectivos escritos, reiterando las pretensiones expresadas en su día en sus escritos de interposición y oposición al recurso de casación.

Por providencia de fecha 22 de enero de 2024 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 12 de marzo del mismo año, en que han tenido lugar dichos actos.

Objeto del recurso y planteamiento de cuestión prejudicial.

Doña Virginia impugna la sentencia de 4 de marzo de 2022 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que desestimaba el recurso de apelación 369/2020, interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Barcelona de 6 de julio de 2020. Esta última sentencia había desestimado el recurso interpuesto contra la denegación por el Jefe del Servicio Territorial de Transportes de Barcelona, en fecha 18 de abril de 2018, de quince autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor, clase VTC, solicitadas por dicha recurrente. La resolución administrativa fue confirmada en alzada por el Director General de Transportes y Movilidad de la Generalidad de Cataluña el 31 de enero de 2019.

La Generalidad de Cataluña fundamentó su decisión en la restricción cuantitativa de dicha clase de autorizaciones que establece el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre), la cual supone una limitación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor en la proporción de una autorización por treinta autorizaciones de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en el mismo territorio (1 VTC/30 taxis), relación que sería superada de concederse las solicitadas por la interesada.

Tanto el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Barcelona como la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en apelación, en la sentencia ahora recurrida en casación, confirmaron este criterio.

El recurso de casación fue admitido por auto de esta Sala de 29 de septiembre de 2022, que declaró de interés casacional reforzar, completar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia de esta Sala a efectos de analizar la regla de proporcionalidad 1 VTC/30 Taxis a la luz de los artículos 49 TFUE (libertad de establecimiento) y de los artículos 102 y 107 TFUE (ayudas de Estado).

Sobre la jurisprudencia en la materia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Como se ha indicado en los antecedentes, esta Sala planteó cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) por auto de 20 de mayo de 2022 a fin de obtener un pronunciamiento sobre estos extremos:

"1. ¿Es compatible con la libertad de establecimiento imponer a otros servicios de transporte urbano de vehículos con conductor como las VTC limitaciones sometidas al principio de proporcionalidad con la finalidad de asegurar la compatibilidad y complementariedad de esos otros modelos de la misma actividad con el de taxis?

2. Si la pregunta anterior es afirmativa ¿es compatible con la libertad de establecimiento la previsión para servicios de transporte urbano de vehículos con conductor distintos al taxi con los VTC la concreta medida limitativa de establecer una proporción máxima de autorizaciones respecto a las licencias de taxi, como puede serlo la establecida por la legislación española de 1/30, sometida en su aplicación concreta por parte de la Administración competente al principio de proporcionalidad?

3. ¿Es compatible con la prohibición de ayudas de Estado contemplada en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea la medida limitativa para los VTC de establecer una relación de licencias 1/30 enunciada en la pregunta anterior?"

Sin embargo, al dictar el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sentencia en el asunto C-50/21, en cuestión prejudicial promovida por el Tribunal Superior de Cataluña por auto de 19 de enero de 2021 en un litigio sobre la misma problemática, esta Sala acordó por auto de 6 de julio de 2023 no mantener las preguntas formuladas en la cuestión prejudicial por ella planteada, dado que podían ser resueltas a partir de la doctrina expuesta en la citada sentencia.

En efecto, la sentencia de 8 de junio de 2023 dictada por el TJUE en el citado asunto C-50/21 afecta de forma notoria a las cuestiones suscitadas en el seno de este recurso de casación, pues declaró:

"1) El artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición.

[...]

3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos."

El peso de estas declaraciones en los preceptos que regulan la materia y que la Sala debe aplicar en el presente procedimiento resulta corroborado por el legislador español, que mediante el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, consideró que la sentencia del TJUE obligaba de forma urgente a modificar la norma nacional -la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT)- para "reforzar en la regulación vigente las razones imperiosas de interés general que justifican el establecer limitación en la concesión de estas autorizaciones" de VTC.

Por tal razón, el Libro tercero del citado Real Decreto-ley, dedicado a las "Medidas urgentes para la ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea ", incluyó un Título IV que, bajo el enunciado de "Medidas para la adecuación al Derecho de la Unión Europea en materia de arrendamiento de vehículos con conductor", modificó el artículo 99 de la LOTT con el fin de condicionar las autorizaciones "al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización" (apartado 5), permitiendo a las Comunidades Autónomas "previa motivación y, de forma proporcionada y justificada, limitar cada solicitud a un número máximo de autorizaciones de arrendamiento con conductor" (apartado 6), así como estableciendo un sistema de numerus apertus para introducir por vía reglamentaria nuevas limitaciones basadas en criterios objetivos "amparados en razones imperiosas de interés general" (apartado 7).

Así pues, a tenor de lo decidido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y a los efectos de la resolución de este recurso conviene tener presente:

- la limitación genérica de autorizaciones VTC/Taxis en la proporción de 1/30 no vulnera el artículo 107 del TFUE porque no supone una ayuda implícita del Estado al sector del taxi;

- la limitación de autorizaciones en la mencionada proporción VTC/Taxis es contraria a la libertad de establecimiento del artículo 49 del TFUE salvo que se haya acreditado, por un lado, que la medida limitativa es apropiada o idónea para conseguir los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico, del espacio público y de protección del medio ambiente, y, por otro, que es proporcionada para alcanzar estos objetivos (apartados 94 a 100 de la sentencia).

Decisión del presente caso.

Las anteriores consideraciones conducen a estimar el recurso de casación, pues la denegación por la Generalidad de Cataluña de la solicitud de doña Virginia se sustentó exclusivamente en la norma que limita las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a una de estas por cada treinta autorizaciones de transporte público de viajeros en vehículos de turismo. Esta restricción del número de licencias de VTC solo es ajustada al Derecho europeo en el caso de que concurran imperiosas razones de interés general que la justifiquen, de modo que resulta indiferente que el fundamento jurídico del acto denegatorio fuera el artículo 181 del Reglamento de la LOTT, que era el aplicable por razones temporales, o el artículo 48.3 de la LOTT, que dio rango legal a la limitación incorporándola a su texto mediante el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril.

Los actos administrativos impugnados en la instancia, al acogerse sin más a la disposición legal que limita las autorizaciones, no adolece de un mero defecto formal de motivación que permita rectificarse mediante la retroacción de actuaciones, como propugna el Letrado de la Comunidad de Madrid, sino que supone una infracción jurídica de naturaleza material del artículo 49 del TFUE que determina su invalidez.

La reciente modificación operada por Real Decreto-ley 5/2023, a la que ya nos hemos referido, afecta a las solicitudes de autorización de VTC posteriores a su entrada en vigor y también, de acuerdo con su disposición transitoria quinta, a los procedimientos autorizatorios pendientes de resolución, entre los que, con evidencia, no se halla el presente. Por tanto, no es posible sujetar las autorizaciones solicitadas en este caso por la recurrente a los requisitos impuestos en la nueva norma.

En consecuencia, debemos casar la sentencia de instancia y estimar el recurso contencioso formulado por la actual recurrente, anulando el acto administrativo.

Ahora bien, las circunstancias que concurren en el presente asunto hacen que dicha anulación del acto denegatorio no pueda suponer la concesión de las 15 autorizaciones VTC solicitadas por la recurrente y denegadas por la Administración de la Generalidad de Cataluña. En efecto, la resolución denegatoria de la solicitud de 15 autorizaciones efectuada por doña Virginia, se limitó a comprobar si en el momento de la presentación de la solicitud se constataba la existencia en Cataluña de una situación de desequilibrio entre ambas modalidades de transporte, resultando de esta comprobación la existencia de más de una autorización de arrendamiento de vehículos en conductor (VTC) por cada 30 autorizaciones de transporte público de viajeros en vehículos de turismo (VT), concretamente una relación de 2,5079 autorizaciones VTC por cada 30 autorizaciones VT, y por ello, deniega el otorgamiento de las autorizaciones solicitadas.

Esto es, ante la existencia de una causa legal de denegación puramente numérica y que no precisa de valoración alguna, sino que sólo requiere constatar su concurrencia -que ninguna de las partes niega- la Administración procede a denegar la solicitud sin examinar el cumplimiento de los requisitos legales requeridos para la concesión de las autorizaciones.

Así pues, tras casar la sentencia de instancia, debemos retrotraer el procedimiento, para que la Administración de la Generalidad de Cataluña se pronuncie sobre la solicitud de 15 autorizaciones formalizada el 20 de marzo de 2018 con arreglo a la normativa vigente en su fecha, sin aplicar la limitación numérica 1/30 contemplada en el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y, tras la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2018, a partir del 22 de abril de 2018, en el artículo 48.3 de la propia Ley. Retroacción que constituye una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, al no reconocer sin más el derecho a obtener las autorizaciones aún condicionadas al cumplimiento de los requisitos como pide la recurrente.

Conviene señalar que esta retroacción no contradice la constante jurisprudencia de esta Sala sobre que la Administración no puede denegar una solicitud por determinadas causas de denegación y, si éstas son desvirtuadas por una resolución judicial, aducir posteriormente otras causas denegatorias alternativas, lo que podría derivar en una fraudulenta inejecución de las resoluciones judiciales adversas. Lo que separa el presente caso de la citada jurisprudencia es que aquí la Administración no examinó el cumplimiento por parte de la solicitud de los requisitos formales y materiales exigidos por el ordenamiento jurídico para la concesión de las autorizaciones, sino que se limitó a aplicar una causa impeditiva extrínseca puramente numérica que vedaba la concesión de cualquier autorización que incrementase el número de las ya otorgadas. Con independencia de la mayor o menor corrección del proceder de la Administración, no cabe duda de que no podría este Tribunal, actuando en instancia, otorgar las autorizaciones sin que la Administración comprobase el cumplimiento de los requisitos que la legislación exija para el otorgamiento de las autorizaciones solicitadas de acuerdo con la normativa aplicable en el momento en que se formalizó la solicitud. De ahí que proceda la retroacción del procedimiento a la Administración.

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Según el auto de admisión del recurso de casación, la cuestión de debía resolver la Sala consistía en definitiva en decidir si la regla de proporcionalidad 1 VTC/30 Taxis vulneraba los artículos 49 (libertad de establecimiento) y 102 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (ayudas de Estado).

Pues bien, esta cuestión está decidida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia 8 de junio de 2023 (asunto C-50/21), órgano competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación del Tratado ( art. 267 TFUE), por lo que ahora es suficiente con remitirnos a los apartados 1 y 3 de la parte dispositiva de aquella resolución, transcritos en el fundamento de derecho segundo de la presente sentencia, para ofrecer una respuesta a la cuestión de interés casacional.

Conclusión y costas.

De acuerdo con las consideraciones expuestas en los anteriores fundamentos de derecho, hemos de estimar el recurso de casación interpuesto por doña Virginia contra la sentencia de 4 de marzo de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que casamos y anulamos. Acordamos la estimación del recurso de apelación que había interpuesto, e igualmente anulamos la dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Barcelona el 6 de julio de 2020. Asimismo, por las razones expuestas en el fundamento de derecho cuarto, estimamos en parte el recurso contencioso administrativo entablado por la citada recurrente contra las resoluciones de 19 de abril de 2018 y de 31 de enero de 2019, que anulamos por contrarias a derecho, y ordenamos la retroacción del procedimiento a la Administración de la Generalidad de Cataluña, para que resuelva sobre la solicitud de quince autorizaciones VTC solicitadas por doña Virginia de conformidad con la normativa aplicable en el momento en que se formalizó la solicitud, sin aplicar la limitación cuantitativa 1/30 prevista en el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Conforme a lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer costas ni en la casación ni en la instancia.