STS 208/2024, 7 de Febrero de 2024

En el recurso contencioso administrativo 286/2019, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dicto sentencia el 5 de febrero de 2021 cuyo fallo dice literalmente:

1.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo número 286/2019, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil MAXI MOBILITY SPAIN, S.L. contra la Resolución de 15 de octubre de 2018, de la Viceconsejería de Transportes, Vivienda a Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la Resolución de 25 de abril de 2018, de la Dirección General de Transportes, por la que se denegó la solicitud de mil autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (clase VTC) en el expediente 06/092434.9/18.

2.- Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en el presente recurso, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

"SEGUNDO. - La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare: (a) la nulidad y/o anulabilidad de la resolución impugnada así como de aquélla de la que trae causa y se proceda, " bien al reconocimiento del derecho de la recurrente cumpliendo el resto de requisitos reglamentarios, o subsidiariamente, a que por la Administración demandada tras los trámites reglamentarios correspondientes se le reconozca el derecho"; (b) subsidiariamente a todo lo anterior, "se acuerde una única autorización por empresa con mil copias a razón de una por vehículo"; (c) sin imposición de costas a ninguna de las partes litigantes. En esencia, tales pretensiones se apoyan por la parte recurrente en tres motivos impugnatorios fundamentales, cuya exposición se sintetizará a continuación, precedidos, sin embargo, de la declaración expresa de que conoce " perfectamente" la parte la doctrina de esta Sala y Sección en las materias a las que afecta el fondo del asunto, e, incluso, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 4 de junio de 2018 que, dice, fue "seguida por los trámites de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (en adelante LGUM)"? y que reproduce parcialmente en la demanda. Con tales bases, dedica la actora un primer fundamento a justificar la que denomina "posibilidad legal de procedimientos judiciales distintos sobre diferentes aspectos de la cuestión debatida en este procedimiento respecto al suscitado ante el Tribunal Supremo por los trámites especiales de la LGUM" y todo ello para descartar un posible efecto de cosa juzgada que pudiera eventualmente oponer la Administración demandada. Expuesto lo anterior, pasa la recurrente a formular los tres motivos impugnatorios en los que basa las pretensiones ya recogidas. Tales motivos se resumen así: (1) Nulidad del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, al encuadrar el arrendamiento de vehículos con conductor en las disposiciones sobre actividades auxiliares de transporte. (2) Autorización por empresa con tantas copias como vehículos, según el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. (3) Infracción del Derecho Europeo. Finalmente, la parte recurrente solicita que por este Tribunal se plantee una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que el mismo se pronuncie sobre las cuestiones a las que posteriormente, en el correspondiente Fundamento de Derecho de esta Sentencia, se hará referencia más detallada.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso y desarrollo detalladamente, dando cumplida respuesta a los motivos impugnatorios de la actora, en el escrito de contestación a la demanda; de todo lo cual queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.

TERCERO. - Expuesto lo anterior, conviene recordar que, como ya se ha recogido de modo sintético, la parte actora no ha discutido en realidad la decisión de fondo que se contiene en la resolución desestimatoria de la alzada, relativa a la denegación de las mil autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (clase VTC) que solicitó en fecha 20 de abril de 2018. Y todo ello considerando que, en la Resolución de 25 de abril de 2018, de la Dirección General de Transportes, luego confirmada en alzada, además de motivarse la denegación de lo solicitado por razones de proporcionalidad, al existir limitaciones legales al otorgamiento de nuevas autorizaciones de VTC, lo cierto es que también dijo la Administración ahora demandada que la solicitud formulada no reunía los requisitos exigidos por la legislación específica para su tramitación y que, además, tampoco se había acompañado la preceptiva documentación. Por consiguiente, una hipotética estimación del presente recurso nunca podría ser total respecto de las pretensiones ejercitadas para la concesión de las autorizaciones solicitadas.

En este mismo sentido, hay que hacer constar que las cuestiones suscitadas en este proceso, a la vista de los motivos impugnatorios articulados en la demanda, no lo fueron ante la Administración demandada pues, tal como recoge la resolución recurrida y obra a los folios 13 a 23 del expediente, el recurso de alzada contra la denegación por razones de proporcionalidad, se basó exclusivamente en el mantenimiento del derecho a las autorizaciones solicitadas, por la derogación de la Ley 25/2009, y en una aducida vulneración de lo establecido en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre; y ello, recordando la resolución aquí impugnada que la denegación de las autorizaciones solicitadas se basó, esencialmente, en la existencia de una situación de desequilibrio en el mercado ya que la relación entre el número de autorizaciones VTC existentes en la Comunidad de Madrid y el de las de transporte público de viajeros en vehículo turismo domiciliadas en el mismo territorio es superior a una por cada treinta de éstas últimas, al estar dadas de alta, a la fecha de la solicitud formulada por la actora el 20 de abril de 2018, 3.435 autorizaciones clase VTC y 15.449 autorizaciones VT.

Pese a ello, aunque partiendo de los pronunciamientos contenidos en la resolución impugnada y consentidos por la actora, los motivos impugnatorios vertidos en la demanda serán examinados y resueltos en esta Sentencia, eso sí, sin necesidad de hacer razonamiento alguno sobre las cuestiones previamente suscitadas en la demanda acerca de la que identifica la actora como " posibilidad legal de convivir dos tipos de procedimientos judiciales diferentes", pues, al fin y al cabo, lo que quería prever la actora con tales alegaciones cautelares era la eventualidad de que la demandada opusiera en su contestación a la demanda la excepción de cosa juzgada, algo que finalmente no ha ocurrido. Y todo ello sin perjuicio de que por esta Sala se tengan en cuenta en lo procedente, no puede ser de otro modo, los pronunciamientos que el Tribunal Supremo haya realizado ya sobre alguna de las cuestiones planteadas por la recurrente en este proceso.

Sentado lo anterior, pasemos, pues, a resolver los tres motivos impugnatorios en los que se sustentan las pretensiones actoras.

CUARTO. - En el primer motivo impugnatorio, la mercantil demandante sostiene que, hasta la fecha en que entró en vigor (el 22 de abril de 2018) el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) en materia de arrendamientos de vehículos con conductor, no había una norma con rango de ley que estableciese limitaciones a la concesión de autorizaciones VTC respecto a las licencias de taxi (vehículos de turismo) "quedando su supuesta limitación en el artículo 181.3 del ROTT (norma reglamentaria).

Examinado detenidamente el expediente administrativo, resulta ser que la solicitud que da lugar al mismo se presentó, en efecto, el día 20 de abril de 2018. Así lo recogió, incluso, la Resolución denegatoria dictada el 25 de abril de 2018 por la Dirección General de Transportes de la Consejería Autonómica correspondiente.

Siendo ello así, es igualmente cierto que, como afirma la recurrente, las normas contenidas en el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril (entre ellas, el apartado Dos de su Artículo Único -que añadió un nuevo apartado 3 al artículo 48 de la LOTT, consagrando, con rango de ley, la conocida regla de proporcionalidad 1/30 a tener en cuenta para la concesión de autorizaciones de VTC-) conforme a su Disposición Final Segunda entró en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, lo que ocurrió el 21 de abril de 2018. No estaba, pues, en vigor el citado precepto legal (que cobró vigencia el 22 de abril siguiente) cuando la solicitud de la que se trata en estos autos fue presentada el anterior 20 de abril de 2018.

Ocurre, sin embargo, que, en tal fecha de presentación de la solicitud, la misma regla de proporcionalidad sí que estaba vigente, y le era aplicable, a través del artículo 181, apartado 3, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT); Reglamento que en este punto concreto había sido modificado por el Articulo Único, apartado Uno del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre. Y ello pese a que el repetido artículo 181.3 del ROTT perdió vigencia a través de la Disposición Derogatoria Única del Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, que, como se ha dicho antes, entró en vigor el 22 de abril siguiente.

Recordemos que la Administración demandada, en la Resolución de la Dirección General de Transportes, lo que hizo fue considerar que no era preciso requerir de subsanación a la ahora demandante puesto que, conforme a lo dispuesto en los entonces vigentes artículos 48.2 de la LOTT y 181.3 del ROTT, en todo caso, aplicando la regla de proporcionalidad que ya entonces estaba vigente, terminaría denegando la solicitud. Todo ello confirmado después en alzada con las cifras mencionadas en la Resolución aquí recurrida; cifras sobre las que la actora no hace referencia alguna en el escrito rector quizás porque evidencian la superación de tal regla de proporcionalidad, sirviendo de fundamento a lo previsto por la Dirección General de Transportes.

Dado, pues, que la limitación derivada de la regla de proporcionalidad 1/30 no era "supuesta", como sostiene la actora en su demanda, sino existente, y vigente a través de una disposición reglamentaria ( artículo 181.3 del Real Decreto 1057/2015) que, además, fue sometida a control jurisdiccional ejercido por el Tribunal Supremo en STS de 4 de junio de 2018 (RCA 921/2018), siendo desestimado el motivo que se dirigió a la impugnación de la repetida regla de proporcionalidad, lo aducido al respecto en la demanda carece de fundamento a los efectos pretendidos en el suplico de la misma, por lo que queda ahora rechazado.

QUINTO.- Dentro del mismo motivo impugnatorio primero, añade la parte actora que, desde la modificación de la LOTT por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, el arrendamiento de vehículos con conductor es considerado como un transporte discrecional de viajeros. Y ello, dice, porque desapareció de la citada LOTT el Título IV (Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte por Carretera) donde se encuadraba anteriormente dicha actividad, quedando sometida a las disposiciones del Título II, Capitulo II (Los Transportes Públicos Discrecionales de Viajeros y Mercancías). A partir de tal razonamiento, concluye la parte demandante que el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, que modifica el ROTT en materia de arrendamiento de VTC (artículo 181.3), lo mantiene encuadrado en las citadas Actividades Auxiliares y Complementarias por lo que resultaría ser nulo de pleno Derecho.

El motivo impugnatorio así articulado no puede ser acogido por las razones que se pasa a exponer.

Para definir el término "discrecional" referido a los transportes públicos de viajeros por carretera, convendrá que acudamos a lo dispuesto en el artículo 64.1, párrafo segundo, de la LOTT a cuyo tenor

"1. Los transportes públicos de viajeros por carretera pueden ser regulares o discrecionales.

(...)

Son transportes discrecionales los que se llevan a cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario preestablecido".

En puridad, pues, el servicio de transporte público [en la definición consagrada en el artículo 62.2 LOTTy conforme interpreta la STS de 4 de junio de 2018 (RCA 438/2017)] de viajeros (en la definición dada por el artículo 63.1.a) de la LOTT y conforme al artículo 99.4 LOTT) en vehículos de turismo con conductor (VTC) puede propiamente considerarse como un servicio discrecional.

Siendo, pues, aplicable a la solicitud de la actora de mil autorizaciones VTC la LOTT -antes de su modificación por el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril- hay que recordar igualmente que el artículo 48 de dicho texto legal se encuadra en el Título II ("Disposiciones de aplicación general a los transportes por carretera y a las actividades auxiliares y complementarias de los mismos") y, dentro del mismo, en el Capítulo I ("Condiciones para el ejercicio del transporte y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo"), encuadrado, finalmente, en la Sección Segunda relativa, genéricamente -y, por tanto, aplicable tanto a los transportes por carretera, de lo que aquí se trata, como a las actividades complementarias y auxiliares- a la regulación de los "Títulos administrativos habilitantes para el ejercicio de la actividad".

La conclusión que se extrae de lo anterior es que, contrariamente a lo sostenido por la parte actora, el servicio de VTC es, según la LOTT, discrecional y se rige por las disposiciones generales de aplicación a los transportes por carretera, sin que se pueda afirmar que se trata de una actividad auxiliar y complementaria o que tan sólo le son aplicables las reglas propias de las mismas y no las de la actividad de transporte propiamente dicha.

En apoyo de lo anterior, bastará con que nos remitamos también al propio texto introductorio al articulado del Real Decreto 1057/2015 que recuerda que, conforme al preámbulo de la Ley 9/2013, de 4 de julio, de modificación de la LOTT,

"... puede significarse el encuadramiento definitivo de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor como una modalidad concreta de transporte de viajeros en vehículos de turismo, a la que, en consecuencia, le son de aplicación todas las reglas referidas a la actividad de transporte y no las señaladas para las actividades meramente auxiliares y complementarias del transporte.

En esta línea, la Ley 9/2013 ha procedido a dar nueva redacción al artículo 99 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, de tal forma que en su punto 4, viene a determinar que la citada actividad constituye una modalidad de transporte de viajeros y que su ejercicio está condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, (...)".

En todo caso, resulta igualmente necesario recordar que el ROTT, en el artículo 180.1 (no modificado por el Real Decreto 1057/2015), establece que el arrendamiento de vehículos de turismo con conductor "tendrá a todos los efectos administrativos la consideración de transporte discrecional de viajeros".

Dado, entonces, que la actora basa el motivo impugnatorio del que tratamos en que el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, que modifica el ROTT en materia de arrendamiento de VTC (artículo 181.3), mantiene, dice, esta modalidad de transporte de viajeros encuadrada en las repetidas actividades auxiliares y complementarias -por lo que, dice, resultaría ser nulo de pleno derecho- al haber quedado expuesto que, más allá de una, quizás, deficiente técnica normativa, no existe contradicción alguna entre la LOTT y el ROTT, en la redacción dada a éste último por el Real decreto 1057/2015, dicho motivo de impugnación también ha de ser rechazado.

SEXTO.- Bajo el título genérico de "Autorización por empresa con tantas copias como vehículos, según el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres", la parte actora introduce en su escrito rector un segundo motivo impugnatorio que desarrolla con los argumentos que ahora, en esencia, recogemos:

Propugna la demandante la posibilidad de que se le otorgue, como empresa, una sola autorización de la que se expidan tantas copias como vehículos tenga en cada momento como consecuencia del propio funcionamiento de la empresa. Y apoya tal posibilidad en lo que establecía el antiguo artículo 92 LOTT y en lo que razonó el Tribunal Supremo en STS de 14 de febrero de 2012 (RCA 427/2010); unos apoyos que, de entrada, carecen de fundamento teniendo en cuenta que el citado artículo 92 fue suprimido por el artículo Cincuenta y dos de la Ley 9/2013, de 4 de julio, y que la Sentencia invocada resolvió considerando la vigencia de un precepto que ahora no existe.

Junto a lo anterior, la Sala también ha examinado detenidamente los preceptos invocados en la demanda (artículos 42 y 43 LOTT, así como 33.1 y 110.1 ROTT) y concluye que ninguno de ellos puede servir de apoyo legal y/o normativo a la tesis que ha planteado. Ello es así porque, primero, el que los preceptos legales mencionen el término "autorización" en singular no implica que ésta deba ser una sola en el caso del servicio de transportes prestado con VTC sino que a lo que sirve es a consagrar la norma de que sin autorización los servicios a los que se refiere (los de transporte público de viajeros y mercancías, en general) no podrán prestarse legítimamente. Además el artículo 110.1 ROTT, que invoca como vigente a la fecha de presentación de las solicitudes, claramente se refiere a las autorizaciones para la realización de "transportes públicos discrecionales de mercancías y de viajeros en autobús" que, éstas sí, podrán consignarse en una "copia certificada de la autorización" expedida para cada vehículo. No resulta, por tanto, aplicable pues, por definición, un VTC es un vehículo de turismo con conductor y no un medio de transporte de mercancías, menos aún un autobús para el transporte de viajeros.

En todo caso, y sin perjuicio de recordar que lo que solicitó la actora en vía administrativa no fue una sola autorización con mil copias sino, propiamente, mil autorizaciones de VTC (lo que no carece precisamente de relevancia, a riesgo de entender que con tales actuales pretensiones, en sede jurisdiccional, habría incurrido en desviación procesal) lo cierto es que la tesis sostenida en su demanda está privada igualmente de fundamento considerando lo dispuesto en el artículo 180.2 del ROTT; un precepto que, sin ambages, se pronuncia así:

"2. Para la realización de la actividad de arrendamiento con conductor será precisa la obtención, para cada vehículo que se pretenda dedicar a la misma, de la correspondiente autorización administrativa que habilite al efecto".

El motivo examinado queda, por lo expuesto, rechazado al igual que los anteriores ya estudiados.

SÉPTIMO.- El tercer y último motivo impugnatorio en que basa la actora sus pretensiones es formulado, genéricamente, como "Infracción del Derecho Europeo".

En este motivo, la recurrente parte del principio que consagra la libertad de establecimiento a través del artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE); un precepto que, junto a la jurisprudencia que lo interpreta, considera la actora infringido. Tal infracción se explica en la demanda sobre la base de lo dispuesto en el artículo 48.2 LOTT (vigente a la fecha de las solicitudes formuladas en vía administrativa), afirmando que el artículo 49 citado no hace matizaciones o restricciones a su aplicación a cualquier actividad no asalariada así como que la jurisprudencia europea ha venido perfilando la definición del principio de no discriminación en consonancia con el de libertad de establecimiento " entendiendo que cualquier medida nacional que aun no siendo discriminativa por razón de nacionalidad pueda obstaculizar el ejercicio o hacer menos (sic) atractiva del derecho de establecimiento". Concluye, por esto, la demandante que, mantener limitaciones al otorgamiento de las autorizaciones VTC basadas en la existencia de una regla de proporcionalidad respecto a las autorizaciones de taxi, resulta contrario al Derecho Europeo. Cita las SSTJUE de 20 de diciembre de 2010 y 14 de enero de 2005 (ésta última sobre el "tratamiento diferencial a taxi y VTC en Londres") y afirma, para terminar su razonamiento, que la posibilidad de establecer una regla proporcional en beneficio del taxi en detrimento de las VTC afectaría al otorgamiento de las autorizaciones impidiendo la libre elección del usuario, y dado, afirma, que el propio TJUE habría entendido que "la exigencia de una autorización ya es constitutiva de limitación del art. 49 del Tratado", ello terminaría convirtiéndose en "una ayuda implícita en detrimento de un sector en beneficio de otro que impide o restringe la entrada de operadores de otros países de la UE aunque se les trate de igual manera que a los nacionales conforme a la jurisprudencia citada del TJUE".

Este último motivo impugnatorio, tal como ha sido formulado, ha de ser igualmente rechazado por las razones que se exponen a continuación, en las que trataremos separadamente las tres cuestiones en que se basa: (A) la posible contradicción con el Derecho de la Unión Europea de la regla de proporcionalidad; (B) la contradicción con el Derecho comunitario de la exigencia de autorización para la prestación del servicio de transporte VTC; y (C) la posible consideración de la regla de proporcionalidad como una ayuda implícita al sector del taxi en detrimento del sector VTC.

A.- Sobre la posible contradicción con el Derecho de la Unión Europea de la regla de proporcionalidad.

De entrada, ha de recordarse que la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, se aprueba para contribuir a la creación de un mercado interior sin fronteras interiores en el que se garantice la libre circulación de servicios. "La eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros es un medio esencial de reforzar la integración entre los pueblos de Europa y de fomentar un progreso económico y social equilibrado y sostenible" [Considerando (1)]. Igualmente, esta Directiva declaró que su objetivo era fomentar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo en la Unión Europea entendiendo que para ello es esencial que el mercado interior de servicios sea competitivo, por lo que previó la eliminación de una serie de "barreras" que impedían a los prestadores de servicios -en particular, pequeñas y medianas empresas- extender sus operaciones más allá de sus fronteras nacionales. "Un mercado libre que obligue a los Estados miembros a suprimir las barreras para la circulación transfronteriza de servicios y que, al mismo tiempo, ofrezca a los consumidores mayor transparencia e información, proporcionaría a los consumidores más posibilidades de elección y unos servicios a precios más bajos" [Considerando (2)]. Los obstáculos o barreras a eliminar, según la propia Directiva [Considerando (3)] se identificaban, en concreto, con "un exceso de trámites administrativos, en la inseguridad jurídica que rodea a las actividades transfronterizas y en la falta de confianza recíproca entre los Estados miembros". Procedía, por tanto, "eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado" [Considerando (5) de la Directiva 2006/123/CE].

Siendo tales las bases de la promulgación de la citada Directiva, en el Considerando (17) se apresura a aclarar que en su ámbito de aplicación se incluyen únicamente servicios realizados por una contrapartida económica, excluyendo, sin embargo, de modo expreso pese a ser realizados por tal contrapartida, "los que pueden existir en el sector del transporte". Una previsión que se reitera luego en el Considerando (21) ["Los servicios de transporte, incluido el transporte urbano, los taxis y ambulancias, así como los servicios portuarios, deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva"] y se convierte propiamente en previsión normativa en el artículo 2.2.d) de la reiterada disposición comunitaria:

"Artículo 2

Ámbito de aplicación

1. La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.

2. La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:

(...)

4. los servicios en el ámbito del transporte, incluidos los servicios portuarios, que entren dentro del ámbito de aplicación del título V del Tratado".

   A propósito de la aplicabilidad a estos casos del Derecho de la Unión Europea, el Tribunal Supremo en STS de 4 de junio de 2018 (RCA 438/2017), dejó dicho en su Fundamento de Derecho Cuarto lo que ahora es necesario reproducir:

   "Sobre los parámetros de la revisión de legalidad del Real Decreto 1057/2015.

   (...)

3. El derecho comunitario.

   Es preciso, por último, examinar la posible aplicación al caso de la normativa comunitaria. La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 20 de diciembre de 2017 (asunto C-434/15 ) dejó establecido que los servicios de intermediación análogos a los prestados por las empresas recurrentes mediante vehículos con conductor han de calificarse como servicios en el ámbito de los transportes a los efectos del artículo 58.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y que, en consecuencia, están excluidos del ámbito de aplicación del artículo 56 de dicho Tratado y de las Directivas 2006/123/CE (Directiva de Servicios) y 2000/31/CE (Directiva sobre el comercio electrónico).

   La Directiva de Servicios, cuyo artículo 2.2.d ) excluía expresamente su aplicación a los servicios en el ámbito del transporte, fue traspuesta al derecho nacional por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. La citada Ley (frecuentemente denominada "Ley paraguas") excluía asimismo, en congruencia con lo dispuesto en la Directiva, su aplicación a los servicios en el ámbito del transporte, mencionando en la exclusión de manera específica a "los transportes urbanos" (art. 2.2.d).

   A pesar de tal excepción, la Ley dictada para acomodar las leyes sectoriales a la Directiva de Servicios y a su trasposición interna (la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, habitualmente calificada como "Ley ómnibus",) modificó en su artículo 21 diversos preceptos de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y suprimió otros en un sentido liberalizador. Es decir, el legislador español y en materia de transportes, fue más allá de lo que le requería la Directiva de Servicios.

   En concreto y en lo relevante para el presente litigio, suprimió los artículos 49, 50, 135 y 136. Al suprimir los artículos 49 y 50 prescindió de la cobertura legal a las limitaciones cuantitativas para el acceso a la actividad de transporte; y al suprimir los artículos 135 y 136 eliminó la cobertura legal para imponer determinadas exigencias entre las que se incluían las de un número mínimo de vehículos para dedicarse a la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor y la relativas a las características de los vehículos.

   Así pues, pese a la no aplicabilidad al sector de los transportes de la Directiva de servicios y de la Ley 17/2009 de libre acceso a las actividades de servicios, con la Ley 25/2009 y por la libre opción del legislador español se produjo una amplia liberalización de estos servicios y, con ello, del transporte urbano mediante el arrendamiento de vehículos con conductor. Y si bien la posterior reforma operada en la LOTT por la Ley 9/2013 tiene un carácter restrictivo respecto a la Ley 25/2009, no por ello deja de confirmar de forma taxativa la plena vigencia de los principios de derecho comunitario en el ámbito de los servicios de transporte.

   (...)

   Así pues, el legislador, no ya solo en la LGUM, sino en la propia modificación de la LOTT operada en 2013 expresa la genérica vigencia en la materia de la normativa comunitaria, pese a no ser aplicable a la misma la Directiva de Servicios.

4. Conclusión.

   Todo lo dicho en los anteriores apartados sobre la pertinencia de examinar las alegaciones sobre la eventual vulneración de la LGUM o del derecho comunitario no obsta, como es natural, a que las concretas disposiciones y jurisprudencia invocadas por las partes, tanto nacionales como comunitarias, sean o no aplicables al caso. Pero la determinación de si son o no aplicables pertenece ya a la ordinaria labor de selección del corpus normativo aplicable a un litigio, sin que quepa en cambio excluir a priori la aplicación de cualquier otra norma distinta a la Ley de la que el reglamento impugnado constituye desarrollo".

   Consciente de lo anterior, el Tribunal Supremo en la misma STS de 4 de junio de 2018, en la que nos venimos apoyando, examinó similares críticas a la que aquí se formula por la parte actora a la normativa contenida en el Real Decreto 1057/2015. En concreto, las resumió así, dando cuenta de los principales argumentos impugnatorios del recurso contencioso administrativo que resolvía:

   " Sobre las restricciones a las autorizaciones de vehículos con conductor.

   (...) Las críticas que formulan los actores a dichas medidas impuestas a la actividad de los VTC se pueden resumir en a) su falta de justificación al no estar amparadas por una razón imperiosa de interés general; b) el carácter desproporcionado o discriminatorio de las mismas; y c) su carácter económico o su finalidad de ordenación o planificación de un sector".

   Tras recordar que es en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del Real Decreto 1057/2015, y no en su exposición de motivos, donde se aborda la justificación de la necesidad y proporcionalidad de las medidas que contiene -entre ellas, la regla de proporcionalidad que la demandante en nuestro recurso pretende volver a poner en cuestión-, explica el Tribunal Supremo que existe una razón genérica válida para someter la actividad de VTC a una regulación restrictiva y es que la evolución del sector ha conducido a que ambas actividades (VTC y taxis) hayan aproximado sus rasgos (tipo de vehículo, demanda a la que responden) hasta competir en la actualidad en un mismo mercado de transporte urbano. Y añade lo siguiente:

   " El sector del taxi, responsabilidad de las administraciones autonómicas y locales, si bien no es en sentido técnico jurídico un servicio público, siempre ha sido considerado un servicio de interés general, sometido a una intensa reglamentación (que incluye la regulación tarifaria y una contingentación del número de licencias) al objeto de garantizar su calidad y seguridad, con exigencias que hacen más onerosa su prestación. Si se mantiene tal concepción del servicio del taxi -lo que en gran medida es una opción que corresponde a las comunidades autónomas y ayuntamientos-, es preciso imponer determinadas limitaciones al servicio de VTC, pues de lo contrario este servicio acabaría por realizar la mayoría de los servicios más rentables al ofrecerlos en condiciones menos onerosas que los taxistas. Así, el conjunto de requisitos y limitaciones tiene por objeto permitir una competencia equilibrada entre ambas modalidades de transporte urbano y hacer posible con ello el mantenimiento del servicio del taxi en su concepción tradicional y que se mantiene en la actualidad como un servicio de interés general.

   (...) estando concebido y regulado el servicio de taxis de la manera antedicha y siendo así que el servicio de taxis y el de VTC constituyen dos formas de trasporte urbano que hoy en día compiten directamente en el mismo mercado y que prestan un servicio semejante, el objetivo de mantener un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano aparece como una forma de garantizar el mantenimiento del servicio de taxis como un servicio de interés general y, por tanto, amparado en la razón imperiosa de interés general de asegurar el modelo de transporte urbano antes señalado".

   Sobre la base de tales premisas, el Alto Tribunal en la repetida STS de 4 de junio de 2018 entra a razonar detalladamente sus fundamentos a fin de fundamentar que el objetivo declarado constituye una imperiosa razón de interés general que no resulta contraria a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Y, aunque no se centra en detalle en la posible contradicción del objetivo de equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano con " la regulación comunitaria sobre transporte, dado que dicha materia de transportes queda fuera de la Directiva de Servicios", lo cierto es que termina concluyendo que son conformes a Derecho las restricciones cuantitativas a las autorizaciones de vehículos con conductor (proporción 1/30 en licencias VTC/taxis) o regla de la proporcionalidad. Debemos, por tanto, deducir que el Tribunal Supremo no entendió, por tal afirmación, que la regla de proporcionalidad infringiese el Derecho de la Unión Europea.

   B.- Sobre la posible contradicción con el Derecho comunitario de la exigencia de autorización para la prestación del servicio de transporte VTC.

   Descartado que la regla de proporcionalidad pueda resultar contraria al Derecho comunitario, como pretende la actora, también ha de ser rechazada la pretendida contradicción con el mismo de la exigencia de una autorización para la prestación de servicios de transporte VTC.

   De entrada, ha de recordarse que la exigencia legal de prestar el servicio contando con una autorización se explica así en la Exposición de Motivos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre:

   "Las autoridades podrán elegir entre una comunicación, una declaración responsable o una autorización, en función del interés general a proteger, de los requisitos que, en su caso, se exijan para la salvaguarda de dicho interés general y en atención a la naturaleza de la actividad y de si el medio de intervención se dirige a la propia actividad o a la infraestructura física. La autorización es el medio de intervención que más limita el acceso a una actividad económica y su ejercicio. Por ello, desde la perspectiva de los operadores económicos, se consideran motivos que habilitan para exigir autorización administrativa, la existencia de razones de seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad y el orden público, dentro del cual se incluyen, entre otras, la prudencia y la garantía de la estabilidad financieras.

   (...) la autorización será el instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en los casos donde existe una limitación del número de operadores en el mercado por la escasez de recursos naturales, el uso del dominio público, las limitaciones técnicas de esa actividad o por la prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, incluidos aquellos cuya prestación necesita la utilización del dominio público o porque se trate de servicios que puedan poner en riesgo su adecuada prestación".

   Con tal base, la explicación del rechazo de esta Sala a tal argumento se encuentra especialmente en la STS de 4 de junio de 2018. Y es que, contemplando que el artículo 99.4 LOTT condiciona la prestación del servicio a la obtención previa de la correspondiente autorización, el Tribunal Supremo en la repetida STS de 4 de junio de 2018 tiene en cuenta que, impugnado en su recurso el Real Decreto 1057/2015, ninguna de las partes demandantes formuló ni planteó una posible impugnación indirecta de tal previsión legal, ni por razones de inconstitucionalidad ni por una posible contradicción con el Derecho comunitario, añadiendo expresamente que

   "Tampoco esta Sala encuentra razones para dudar ni de su constitucionalidad ni de su conformidad con el ordenamiento comunitario, dada en este caso la indudable caracterización del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor o la intermediación en el mismo como una actividad de transporte y la exclusión de esta materia de la Directiva de Servicios".

   Una conclusión que esta Sala y Sección comparte plenamente.

   Pero, es más; es el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea el que en su STJUE de 20 de diciembre de 2017 (Asunto C-434/15; Asociación Profesional Élite Taxi vs Uber Systems Spain, S.L.) resuelve que el servicio del que se trataba en el pleito principal " que tiene por objeto conectar, mediante una aplicación para teléfonos inteligentes, a cambio de una remuneración, a conductores no profesionales que utilizan su propio vehículo con personas que desean efectuar un desplazamiento urbano, está indisociablemente vinculado a un servicio de transporte y, por lo tanto, ha de calificarse de "servicio en el ámbito de los transportes", a efectos del artículo 58 TFUE , apartado 1. En consecuencia, un servicio de esta índole está excluido del ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE , de la Directiva 2006/123 y de la Directiva 2000/31". Tal conclusión, que forma parte del Fallo pronunciado, se hace en la Sentencia tras constatar, en su parágrafo 26, que la prestación del servicio de transporte VTC se ha de realizar en territorio español previa concesión de la correspondiente autorización, lo que afirma el Tribunal Europeo sin reparo alguno, como es lógico, al ser la actividad de transporte que nos ocupa un servicio excluido del ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE y de la Directiva de Servicios.

   En consecuencia, a partir de lo así expuesto es posible concluir que ni resulta contraria al Derecho de la Unión Europea la exigencia legal de contar con la oportuna autorización, ni es, por tanto, necesario someter tal cuestión a la prejudicial que insta la actora en Otrosí Tercero de su escrito rector; materia de la cual nos ocuparemos más adelante.

   C.- Sobre la posible consideración de la regla de proporcionalidad como una ayuda implícita al sector del taxi en detrimento del sector VTC.

   En este apartado final del último motivo impugnatorio articulado en la demanda, la mercantil recurrente sostiene que la regla de proporcionalidad 1/30 y la exigencia de autorización para la prestación del servicio de transporte VTC terminarían por convertirse, en tanto que restricción de la prestación de este tipo de servicio, en una ayuda impidiendo la entrada de operadores de otros países de la Unión Europea en el mercado nacional, aunque reconoce el tratamiento igualitario de estos eventuales operadores con los nacionales.

   En relación con ello, junto a la consideración de que no se incluye la actividad de transporte VTC en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123/CE, ha de recordarse que tal actividad, según la ya tratada STJUE de 20 de diciembre de 2017, queda fuera del ámbito de aplicación del artículo 56 del TFUE; precepto que, es sabido, prohíbe las restricciones a la libre prestación de servicios en el ámbito de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.

   En este marco, para tratar de concretar el alcance del término "ayuda" empleado en la demanda, será conveniente acudir al propio TFUE que, en su artículo 107.1 dispone lo siguiente:

   "Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".

   La actora, sin mayor explicación, pretende imponer la tesis que ahora analizamos basándose tan sólo en la cita del precepto reproducido y en la STJUE de 14 de enero de 2015 (Asunto C-518/2013) que reproduce, también sin argumentación adicional aclaratoria, en sus parágrafos 65 a 71. Ello impide a esta Sala considerar el alcance del argumento impugnatorio no obstante lo cual, leída de nuevo detenidamente la Sentencia invocada del Tribunal Europeo, no puede sino descartarse su aplicación en este caso para entender que, en efecto, la regla de proporcionalidad que rechaza la recurrente pudiera traducirse en una "ayuda implícita" al sector del taxi en detrimento del de VTC. Y ello por las razones que se exponen a continuación:

   En primer lugar, el concepto de "ayuda implícita" no encuentra acomodo en la normativa europea específica, esencialmente la contenida en el Reglamento (UE) 2015/1589, del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El citado Reglamento comunitario contiene en su artículo 1 las definiciones correspondientes a los conceptos usados en tal disposición y entre ellos, con evidencia, no se encuentra el utilizado por la recurrente. Sí define, sin embargo, el concepto genérico de "ayuda" como "toda medida que reúna todos los requisitos establecidos en el artículo 107, apartado 1 del TFUE", precepto que hemos dejado reproducido más arriba.

   En segundo lugar, en la, invocada por la actora, STJUE de 14 de enero de 2015 (donde, por cierto, queda recogido sin reparo alguno por el TJUE, que los servicios de transporte VTC, como los de taxi, en Londres también " son objeto de una licencia de explotación" expedida conforme a las disposiciones de una Ley de 1998) se examina la conformidad con el Derecho de la Unión de las disposiciones que en la capital británica autorizan a los taxis londinenses, y no a los VTC, a utilizar los carriles bus que gestionan los denominados "Boroughs" durante las horas en que se aplican las limitaciones de circulación. Aquel litigio fue planteado, en esencia, por la posible ventaja económica ("ayuda no notificada") que podría implicar el reservar un taxi en lugar de un VTC en cuanto que los taxis podían utilizar los carriles bus en las horas punta. Por ello, resulta de sumo interés reproducir cómo el Tribunal Europeo enseña a interpretar propiamente el concepto que la aquí recurrente pretende utilizar. Se dice en la Sentencia lo siguiente:

   "31 Mediante las cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente solicita en lo esencial que se dilucide si el hecho de autorizar, a efectos de crear un sistema de transporte seguro y eficaz, a los taxis londinenses a circular por los carriles bus establecidos en las vías públicas durante las horas en que se aplican las limitaciones de circulación relativas a dichos carriles, prohibiendo al mismo tiempo a los VTC circular por éstos, salvo para recoger y dejar a pasajeros que los hayan reservado previamente, implica que se comprometan fondos estatales y confiere a los mencionados taxis una ventaja económica selectiva a efectos del artículo 107 TFUE , apartado 1. Dicho tribunal desea saber también si debe examinarse, para responder a esta cuestión, si tal medida es proporcionada y no va más allá de lo necesario.

   32 A tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1, "salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".

   33 Por lo que se refiere al requisito relativo a que se hayan comprometido fondos estatales, procede recordar que el concepto de ayuda comprende no sólo prestaciones positivas como las subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos ( sentencia Frucona Ko?ice/Comisión, C-73/11 P, EU:C:2013:32 , apartado 69 y jurisprudencia citada).

   34 Por consiguiente, para constatar la existencia de una ayuda de Estado debe acreditarse un vínculo suficientemente directo entre, por una parte, la ventaja concedida al beneficiario y, por otra, una mengua del presupuesto estatal, incluso un riesgo económico suficientemente concreto de cargas que gravan al mismo (véase, en este sentido, la sentencia Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión y otros y Comisión/Francia y otros, C-399/10 P y C-401/10 P, EU:C:2013:175 , apartado 109)".

   A la vista de lo que interpreta el Tribunal de Justicia europeo, entiende esta Sala que ninguno de los requisitos exigibles, conforme al artículo 107 del TFUE, aplicaría en este caso; en particular, el relativo a que se trate de una ayuda estatal (entenderemos que también entraría en el concepto la eventualmente proveniente de cualquiera otro de los entes territoriales, por tanto, Comunidad Autónoma o Entidad Local con competencias en la materia), directa -que aquí no se da pues no se subvenciona al sector del taxi en detrimento del de VTC-, ni tampoco indirecta, ya que ni se "alivia" ninguna carga que hubiera de recaer sobre el presupuesto de una empresa o titular, persona física, de licencia de taxi; ni existiría vínculo "suficientemente directo" entre la pretendida ventaja concedida al beneficiario (según la actora al sector del taxi) y una correlativa mengua del "presupuesto" del ente territorial competente. Es más, de entender que existiera algún tipo de nexo entre una pretendida ventaja para el sector del taxi (que tampoco se da pues la regla de proporcionalidad es limitativa para ambos sectores y no sólo para el de VTC) nunca se produciría para el correspondiente presupuesto público por la limitación de licencias de VTC una "mengua" por la disposición activa de fondos para implementar directa o indirectamente la ayuda ya que la actividad de transporte por taxi no se vería incrementada en el número de titulares de tales licencias en detrimento de los posibles titulares de VTC.

   De igual modo, el TJUE en la misma Sentencia de 14 de enero de 2015 -traída, sin mayor explicación, recuérdese, al proceso por la actora- trata también del requisito exigido por el artículo 107.1 TFUE relativo al "carácter selectivo" de la ayuda, esto es, a que las ayudas favorezcan a determinadas empresas o producciones, para considerar que aquéllas son de las prohibidas por el citado precepto. Dice así el Tribunal europeo:

   "55 A este respecto, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el artículo 107 TFUE , apartado 1, requiere que se examine si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida nacional puede favorecer a "determinadas empresas o producciones" en relación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen ( sentencia Mediaset/Comisión, EU:C:2011:533 , apartado 36).

   Tal como el Tribunal de Justicia recuerda en el parágrafo 57 de la misma Sentencia de la que venimos tratando, la identificación de las respectivas situaciones de los sectores afectados, así como la apreciación de la eventual comparabilidad de ambas, es una cuestión que corresponde tan sólo a los órganos jurisdiccionales nacionales. Y en este punto, la similitud en la forma de prestación de los servicios por taxi y VTC no puede llevar a olvidar que una de las más notables diferencias en su régimen de prestación es que los primeros están sometidos a tarifas reguladas, contando con un régimen de horarios y libranzas obligatorias. Ateniéndonos, además, a lo razonado y resuelto por el Tribunal Supremo en la STS de 4 de junio de 2018 (RCA 438/2017) convendrá recordar que el establecimiento de la regla de proporcionalidad no se ha de entender como una ordenación del sector sino como

   "... una limitación a priori -aunque pueda ser adaptada por los órganos competentes en un sentido menos restrictivo- que no condiciona la concesión de las autorizaciones a la prueba o acreditación en cada momento de las circunstancias especificadas en el artículo 10.e) de la Ley 17/2009 : a "la prueba" de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que "se evalúen" los efectos económicos o, en fin, a que "se aprecie" si la autorización se ajusta a objetivos de programación. La autorización ha de concederse preceptivamente sin ningún condicionamiento cuando se cumplen las condiciones legales y reglamentarias (art. 48.1 LOTT), condiciones que incluyen que no se supere la relación 1/30, pero no ningún tipo de decisión de política económica que responda a una posible planificación y objetivo económico.

   Finalmente, tampoco puede afirmarse que el reparto pueda calificarse de discriminatorio una vez admitida la legitimidad de alcanzar un equilibrio entre las diversas modalidades en la prestación del servicio urbano de vehículos con conductor.

   Sobre la prohibición de que los requisitos no deben suponer la intervención de competidores en la concesión de autorizaciones es evidente que nada tiene que ver con la limitación cuantitativa que examinamos".

   Para terminar de responder a todas las cuestiones suscitadas en el motivo impugnatorio examinado, aun cuando la actora se ha limitado a afirmar -de modo prácticamente apodíctico- que la regla de proporcionalidad es una ayuda que impide o restringe la entrada de operadores de otros Estados miembros, habremos de recordar cómo interpreta el Tribunal de Justicia europeo razona sobre esta cuestión:

   "65 A este respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a efectos de la calificación como ayuda de Estado de una medida nacional, no es necesario acreditar la incidencia real de la ayuda de que se trate en los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente examinar si tal ayuda puede afectar a dichos intercambios y falsear la competencia ( sentencia Libert y otros, C- 197/11 y C-203/11 , EU:C:2013:288 , apartado 76 y jurisprudencia citada).

   66 En particular, cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro sirve para reforzar la posición de determinadas empresas frente a la de otras empresas que compiten con éstas en los intercambios comerciales intracomunitarios, dichos intercambios deben considerarse afectados por la ayuda (véase, en este sentido, la sentencia Libert y otros, EU:C:2013:288 , apartado 77 y jurisprudencia citada).

   67 A este respecto, no es necesario que las empresas beneficiarias participen en los intercambios comerciales intracomunitarios. En efecto, cuando un Estado miembro concede una ayuda a empresas, la actividad interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyen con ello las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar en el mercado del Estado miembro en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia Libert y otros, EU:C:2013:288 , apartado 78 y jurisprudencia citada).

   68 Por otro lado, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no existe un umbral o porcentaje por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios entre Estados miembros no se ven afectados. En efecto, la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios entre Estados miembros ( sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00 , EU:C:2003:415 , apartado 81).

   69 Por tanto, el requisito según el cual la ayuda debe poder afectar a los intercambios entre Estados miembros, no depende del carácter local o regional de los servicios de transporte prestados ni de la importancia del ámbito de actividad de que se trate ( sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, EU:C:2003:415 , apartado 82).

   70 En el asunto principal, debe considerarse en particular que no cabe excluir que la política relativa a los carriles destinados a los autobuses tenga por efecto hacer menos atractiva la prestación de servicios por los VTC en Londres, con la consecuencia de que disminuyan las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar en ese mercado, extremo que incumbe verificar al tribunal remitente".

   En este caso, esta Sala comparte plenamente todas las conclusiones alcanzadas por el Tribunal Supremo, y aceptando, hipotéticamente, que pudiera alcanzarse la misma conclusión a la que llega el Tribunal Europeo -que no lo afirmamos- sobre el hecho de que no quepa excluir que una regla limitativa como la de proporcionalidad tuviera como resultado final el hacer menos atractiva, para los operadores establecidos en otros Estados miembros, la prestación de servicios en España, lo cierto es que la labor que nos derivaría el Tribunal de Justicia en la repetida STJUE (parágrafo 70, reproducido) resulta aquí de imposible cumplimiento no sólo porque la actora, ya se ha dicho, se ha limitado a afirmar tal circunstancia apoyándose tan sólo en su propia conclusión y reproduciendo la Sentencia que hemos dejado expuesta en detalle, pero sin practicar prueba alguna hábil para avalar tales afirmaciones, por lo que deben rechazarse al igual que se ha hecho con el resto de los motivos impugnatorios ya resueltos.

   OCTAVO.- Según quedó recogido en los Fundamentos iniciales de esta Sentencia, la entidad mercantil recurrente ha solicitado de esta Sala el planteamiento de una cuestión prejudicial del modo siguiente:

   "A.- Si la exigencia del artículo 48.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio , de ordenación de los transportes terrestres, y su posterior desarrollo reglamentario del artículo 181.3 del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre , por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, (en adelante ROTT), en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, así como la posterior reforma por el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, (...).

   Si resultan contrarios a la libertad de establecimiento del art. 49 del TFUE en los términos de la jurisprudencia del propio TJUE al limitar el número de autorizaciones VTC en beneficio del taxi, y a pesar de aplicarse a los ciudadanos europeos indistintamente de que sea igual que a los ciudadanos nacionales.

   europeos indistintamente de que sea igual que a los ciudadanos nacionales.

   B.- ¿La limitación de las autorizaciones VTC por la normativa nacional cuestionada en beneficio del sector del taxi con el fin de lograr una competencia equilibrada de ambas modalidades de transporte urbano que permita el mantenimiento del servicio de taxis de acuerdo con la concepción de servicio de interés general de la jurisprudencia del TJUE debe entenderse como una razón imperiosa de interés general a los efectos del artículo 49 del TFUE y que la puede proyectar el legislador nacional con medidas limitativas concretas en el ejercicio de la actividad de las primeras en detrimento de los usuarios?

   C.- Si los referidos preceptos legales y reglamentarios nacionales citados pueden entenderse que se infringe el artículo 107.1 del TFUE ya que no cabe excluir que el hecho de limitar las autorizaciones a las empresas de VTC en beneficio del taxi según la regla proporcional pueda incidir en los intercambios comerciales entre los Estados miembros a efectos del artículo 107 TFUE , apartado 1

   D.- Si los referidos preceptos legales y reglamentarios nacionales citados pueden entenderse que se infringe el artículo 102 del TFUE al adoptar la legislación nacional limitaciones al otorgamiento de autorizaciones de vehículos de arrendamiento con conductor (VTC) en beneficio del taxi, considerando que será incompatible con el mercado interior y quedará prohibida, en la medida en que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado interior o en una parte sustancial del mismo, a través de limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores".

   Establece el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que

   "El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

1. sobre la interpretación de los Tratados;

2. sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión;

   Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

   Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal".

   Según expresa el propio Tribunal de Justicia en las "Recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales" (actualizadas y publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea de 25 de noviembre de 2016) el de la cuestión prejudicial es un mecanismo fundamental del Derecho de la Unión Europea y tiene por objeto garantizar la interpretación y la aplicación uniformes de este Derecho en el seno de la Unión, ofreciendo a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros un instrumento que les permita someter, con carácter prejudicial, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuestiones relativas a la interpretación del Derecho de la Unión o a la validez de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. Y es, conforme expresan las mismas Recomendaciones, al órgano jurisdiccional nacional a quien corresponde apreciar, habida cuenta de las particularidades de cada asunto, "tanto la necesidad de una petición de decisión prejudicial para poder emitir su fallo como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia".

   En este caso, a la vista de lo razonado y resuelto en los Fundamentos de Derecho anteriores, esta Sala entiende que no es necesario el planteamiento de la cuestión prejudicial para pronunciar el Fallo desestimatorio, ya se adelanta, al que conducen. Y no lo es, como no lo fue antes para el Tribunal Supremo -a cuyos razonamientos nos hemos adherido en lo pertinente acerca de las cuestiones sobre las que giraba el presente debate procesal- por las razones ya expresadas, de ninguna de las cuales se deriva la duda de este órgano jurisdiccional acerca de la posible contradicción de la normativa nacional con el Derecho de la Unión Europea.

   En particular, hemos descartado que la regla de proporcionalidad establecida en el Real Decreto 1057/2015 (cuya conformidad a Derecho -también el comunitario- confirmó el Tribunal Supremo en la reiterada STS de 4 de junio de 2018) pudiera ser contraria al Derecho de la Unión Europea y, concretamente, a la libertad de establecimiento.

   Hemos asumido, no puede ser de otro modo, el razonamiento y decisión del Tribunal Supremo en la misma Sentencia citada acerca de la consideración, como razón imperiosa de interés general, del mantenimiento del equilibrio entre las modalidades de transporte de viajeros por taxi y VTC, al objeto de preservar una opción pública por mantener un servicio de taxis con arreglo a determinados criterios, por lo que si el Tribunal Supremo no consideró preciso plantear una cuestión prejudicial al dictar aquella Sentencia, esta Sala tampoco entiende que sea necesario en este proceso.

   Hemos descartado razonadamente la posible contradicción aducida por la actora, de la normativa nacional (artículos 48.2 LOTT y 181.3 ROTT) con el Derecho de la Unión Europea, asumiendo, incluso, que, en la eventualidad de poder considerarse -lo que hemos negado- que la regla de proporcionalidad pudiera incidir en los intercambios comerciales entre los Estados miembros, haciendo menos "atractiva" en palabras de la actora, la prestación de servicios de VTC en España, la respuesta del Tribunal de Justicia sería en todo caso inoperante para la resolución del pleito pues, a la postre, el propio Tribunal europeo dejaría la verificación de tal resultado en manos de esta Sala, como órgano jurisdiccional nacional; manos que en este concreto proceso están vacías de elementos de convicción puesto que la parte actora se ha limitado a afirmar sus tesis, sin practicar prueba apta para apoyarlas, y a reproducir la STJUE de 14 de enero de 2015 (Asunto C-518/2013), de la que también se ha dado cuenta de modo detallado en ésta nuestra.

   Y, en fin, hemos descartado que la normativa nacional que consagra la regla de la proporcionalidad, como sostiene apodícticamente la actora en consonancia con sus pretensiones, persiga " en el fondo salvaguardar a un sector (taxi) en detrimento de otro (VTC)", cuando, en la tantas veces traída STS de 4 de junio de 2018 [dictada, hay que recordarlo, en un proceso (RCA 438/2017, en el que fue parte la mercantil aquí demandante), ya se dejó claro que la finalidad de la regla de la proporcionalidad no es tal favorecimiento sino todo lo contrario, garantizar el equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano aquí concernidas y preservar (que no favorecer) la opción pública de prestación del servicio. Por lo que, en consecuencia, no entiende esta Sala que la normativa nacional sea contraria a lo previsto en el artículo 102 TFUE ni que, en consecuencia, por tal concreto motivo hubiese sido necesario plantear una cuestión prejudicial.

   Por consiguiente, dado que, en palabras del propio Tribunal de Justicia (Recomendación 5 de las ya citadas) una petición de decisión prejudicial puede revelarse especialmente útil cuando se suscite ante el órgano jurisdiccional nacional una nueva cuestión de interpretación que presente un interés general para la aplicación uniforme del Derecho de la Unión, o bien cuando la jurisprudencia existente no parezca ofrecer la claridad imprescindible en un contexto jurídico o fáctico inédito, no dándose en este caso tales circunstancias, el planteamiento de una cuestión prejudicial resulta improcedente por lo que tal petición, junto con las pretensiones ejercitadas en la demanda, por los motivos expuestos, queda finalmente rechazada."

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de MAXI MOBILITY SPAIN SL, recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contenciosos-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo preparado mediante auto de 13 de abril de 2021, que al tiempo, ordeno remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dicto auto el 21 de julio de 2021, cuya parte dispositiva dice literalmente:

1.º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 3058/2021 preparado por el procurador de los Tribunales D. Ignacio Batlló Ripoll, en representación de la mercantil Maxi Mobility Spain, S.L., contra la sentencia n.º 141/2021, de 5 de febrero, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso n.º 286/2019.

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en forzar, completar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia de esta Sala -referida en el razonamiento jurídico segundo de esta resolución- a efectos de analizar la regla de proporcionalidad 1 VTC/30 Taxis a la luz de los artículos 49 TFUE (libertad de establecimiento) y de los artículos 102 y 107 TFUE (ayudas de Estado) y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión prejudicial que solicita la actora.

3.º) Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y los artículos 49, 102 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90 .4 LJCA .

4.º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6.º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

Por diligencia de ordenación de 27 de julio de 2021, habiendo sido admitido a tramite el recurso de casación, y recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se establece que una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará. El Procuradora en nombre y representación de MAXI MOBILITY SPAIN SL , presentó escrito de interposición del recurso de casación el 6 de octubre de 2021, en el que tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«tenga por presentado este escrito con el documento oficial adjunto, en tiempo y forma, y por Interpuesto Recurso de Casación contra la sentencia de instancia, por la que se desestima el recurso contencioso administrativo tramitado bajo el procedimiento ordinario núm. 286 /2019 de la Sala del TSJ de Madrid, y tras sus trámites, y conforme al siguiente Otrosí, se acoja el recurso, estimándolo, en los términos manifestados, y revocando la citada sentencia se dicte otra estimando el recurso contencioso administrativo, sin imposición de costas a ninguna de las instancias.

Por diligencia de ordenación de 12 de noviembre de 2021, se tiene por interpuesto recurso de casación, y se acuerda dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas y personadas, ASOCIACIÓN NACIONAL DEL TAXI, TAXI PROYECT 2.O y Comunidad de Madrid, para que puedas oponerse al recurso en el plazo de treinta días, lo que efectuaron:

- La representación procesal de la ASOCIACIÓN NACIONAL DEL TAXI mediante escrito de oposición presentado el 30 de diciembre de 2021, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyo con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito y por formulada OPOSICIÓN al recurso de casación formulado de contrario, tras los trámites de Ley oportunos, dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso de casación, con condena en costas a la parte recurrente.

- La representación procesal de TAXI PROYECT 2.0 mediante escrito de oposición presentado el 7 de enero de 2022, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyo con el siguiente SUPLICO:

que habiendo por presentado este escrito y el documento que lo acompaña, los admita, tenga por formalizada en tiempo y forma oposición al recurso de casación interpuesto por las parte recurrente y, en su mérito, acuerde que no ha lugar al mismo, confirmando así en su integridad la Sentencia de 5 de febrero de 2021 dictada por la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que desestimó el recurso 286/2019.

En caso que finalmente se acordara el planteamiento previo de una cuestión prejudicial ante el TJUE, se solicita que se formule considerando lo aducido en las Alegaciones Segunda (apartado II.4.2) y Tercera del presente escrito.

- El Letrado de la Comunidad de Madrid mediante escrito de oposición presentado el 11 de enero de 2022, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyo con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tenga por formuladas las anteriores alegaciones, y dicte sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto de contrario, con expresa imposición de las costas causadas.

Por auto de 15 de febrero de 2022 la Sala Acuerda desestimar el recurso de reposición planteado por la Asociación Nacional del Taxi, contra la diligencia de ordenación de 17 de enero de 2022 donde se denegaba la petición, por parte de la Asociación Nacional del Taxi, de que fuera llamado al presente recurso la Administración General del Estado.

Por providencia de 25 de febrero de 2022 se acuerda, no ha lugar al señalamiento de vista; y por providencia 3 de marzo de 2022 se señala este recurso para votación y fallo el 19 de abril de 2022.

Por Providencia de 30 de mayo de 2022, se suspende la tramitación del presente procedimiento, hasta que se resuelva la cuestión prejudicial que ahora se plantea por esta Sala ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea mediante auto de 20 de mayo de 2022, dictado en el recurso de casación 3380/2021.

Por providencia de 14 de noviembre de 2023 se acuerda, se designo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señala este recurso para votación y fallo el 6 de febrero de 2023, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso referido a la impugnación de la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2021 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la mercantil MAXI MOBILITY SPAIN S.L., al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en la redacción introducida por la disposición final de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2021, que desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido contra la resolución de la Viceconsejera de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de 15 de octubre de 2018, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la resolución de la Dirección General de Transportes de 25 de abril de 2018, por la que se denegaba la solicitud de mil nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.

La sentencia impugnada, cuya fundamentación jurídica hemos transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia, fundamenta el pronunciamiento de desestimación del recurso contencioso-administrativo, con base en el argumento de carácter sustancial de que la regla de proporcionalidad establecida en el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, no es contrario al Derecho de la Unión Europea, y concretamente a la libertad del establecimiento, al deber apreciarse la concurrencia de una razón imperiosa de interés general consistente en el mantenimiento de un equilibrio entre las modalidades de transporte por Taxi y por VTC.

El recurso de casación se sustenta en la alegación de que la sentencia impugnada infringe el Derecho europeo recogido en los artículos 49, 102 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en cuanto a la prohibición de restricciones al derecho a la libertad de establecimiento, tanto si esta se aplica a ciudadanos de una misma nacionalidad como indistintamente a ciudadanos de cualquier nacionalidad europea, así como, a la prohibición de ayudas de los Estados a una actividad en detrimento de otra, en relación, al artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (en su redacción vigente a fecha de la solicitud administrativa anterior al Real Decreto Ley 3/2018, de 20 de abril), al denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la proporción entre el número de las existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

En segundo término, se aduce la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, al denegar el planteamiento de cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la infracción alegada en este mismo apartado de inaplicación del derecho europeo (regla del artículo 181.3 del ROTT vigente a fecha de la solicitud).

Sobre el marco normativo aplicable y acerca de la jurisprudencia que resulta relevante para resolver el recurso de casación.

Antes de abordar las cuestiones jurídicas planteadas por la parte recurrente, procede reseñar el marco jurídico aplicable, así como recordar la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que consideramos relevante para resolver el presente recurso de casación :

A) El Derecho de la Unión Europea.

El artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dispone:

"En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro.

Dicha prohibición se extenderá igualmente a las restricciones relativas a la apertura de agencias, sucursales o filiales por los nacionales de un Estado miembro establecidos en el territorio de otro Estado miembro.

La libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y, especialmente, de sociedades, tal como se definen en el párrafo segundo del artículo 54, en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales, sin perjuicio de las disposiciones del capítulo relativo a los capitales."

El artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dispone:

"Será incompatible con el mercado interior y quedará prohibida, en la medida en que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado interior o en una parte sustancial del mismo.

Tales prácticas abusivas podrán consistir, particularmente, en:

1. imponer directa o indirectamente precios de compra, de venta u otras condiciones de transacción no equitativas;

2. limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores;

3. aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que Ocasionen a éstos una desventaja competitiva;

4. subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos."

   El artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dispone:

   "1. Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

   2. Serán compatibles con el mercado interior:

1. las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos;

2. las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional;

3. las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división. Cinco años después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, una decisión por la que se derogue la presente letra.

   3. Podrán considerarse compatibles con el mercado interior:

1. las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo, así como el de las regiones contempladas en el artículo 349, habida cuenta de su situación estructural, económica y social;

2. las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro;

3. las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común;

4. las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Unión en contra del interés común;

5. las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada a propuesta de la Comisión."

   B) El derecho Estatal

   El artículo 48 de la Le 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, dispone:

   1. El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello.

   2. No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor.

   3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el punto anterior, a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte, procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la proporción entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

   No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa.

   C) La doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

   En la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio de 2023 (Asunto C-50/21), resolviendo la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en relación con a regulación de la prestación de los servicios de arrendamiento de vehículo con conductor en la conurbación de Barcelona, adoptada por el Área Metropolitana de Barcelona, que establecía un limite al numero de licencias de servicios de VTC a una por cada treinta de taxi, otorgadas para dicha conurbación, se declara:

   "1) El artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición.

   2) El artículo 49 TFUE no se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, cuando esa autorización específica se base en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, que excluyen cualquier arbitrariedad y no se solapan con los controles ya efectuados en el marco del procedimiento de autorización nacional, sino que responden a necesidades particulares de esa conurbación.

   3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de sumedio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos."

Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se funda el recurso de casación, relativas a la vulneración de los artículos 49 , 102 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y del artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres .

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se refiere en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 21 de julio de 2021, consiste en reforzar, completar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia de esta Sala -referida en el razonamiento jurídico segundo de esta resolución- a efectos de analizar la regla de proporcionalidad 1 VTC/30 Taxis a la luz de los artículos 49 TFUE (libertad de establecimiento) y de los artículos 102 y 107 TFUE (ayudas de Estado) y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión prejudicial que solicita la actora.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala, siguiendo la doctrina fijada en la sentencia de este Tribunal Supremo 41/2024, de 15 de enero (RC 3380/2021), y con base en la aplicación de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio de 2023, resolviendo el asunto C-50/21, considera que la limitación genérica de autorizaciones VTC/Taxis en la proporción de 1/30 no vulnera el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea porque no supone una ayuda implícita del Estado al sector del taxi. Sin embargo, sostenemos que la limitación de autorizaciones en la mencionada proporción VTC/Taxis es contraria a la libertad de establecimiento del artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, salvo que se haya acreditado, por un lado, que la medida limitativa es apropiada o idónea para conseguir los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico, del espacio público y de protección del medio ambiente, y, por otro, que es proporcionada para alcanzar estos objetivos.

Así se desprende de forma clara del pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea formulado en la referida sentencia de 8 de junio de 2023, que declara que el artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición, y mantiene que el artículo 49 TFUE si se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos.

El valor jurídico vinculante de estas declaraciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de acuerdo con el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea, se proyecta respecto de los preceptos del ordenamiento jurídico español que regulan la materia, y que la Sala debe aplicar en el presente procedimiento, lo que resulta corroborado por el legislador de urgencia estatal, que, mediante el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, consideró que la sentencia del TJUE obligaba de forma urgente a modificar la norma nacional -la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT)- para "reforzar en la regulación vigente las razones imperiosas de interés general que justifican el establecer limitación en la concesión de estas autorizaciones" de VTC.

Por tal razón, el Libro tercero del citado Real Decreto-ley, dedicado a las "Medidas urgentes para la ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea ", incluyó un Título IV que, bajo el enunciado de "Medidas para la adecuación al Derecho de la Unión Europea en materia de arrendamiento de vehículos con conductor", modificó el artículo 99 de la LOTT con el fin de condicionar las autorizaciones "al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización" (apartado 5), permitiendo a las Comunidades Autónomas "previa motivación y, de forma proporcionada y justificada, limitar cada solicitud a un número máximo de autorizaciones de arrendamiento con conductor" (apartado 6), así como estableciendo un sistema de numerus apertus para introducir por vía reglamentaria nuevas limitaciones basadas en criterios objetivos "amparados en razones imperiosas de interés general" (apartado 7).

Las anteriores consideraciones conducen a estimar el recurso de casación, pues la denegación por la Comunidad de Madrid de la solicitud de la mercantil MAXI MOBILITY SPAIN S.L. se sustentó exclusivamente en la norma que limita las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a una de estas por cada treinta autorizaciones de transporte público de viajeros en vehículos de turismo. Esta restricción del número de licencias de VTC solo es ajustada al Derecho europeo en el caso de que concurran imperiosas razones de interés general que la justifiquen, de modo que resulta indiferente que el fundamento jurídico del acto denegatorio fuera el artículo 181 del Reglamento de la LOTT, que era el aplicable por razones temporales, o el artículo 48.3 de la LOTT, que dio rango legal a la limitación incorporándola a su texto mediante el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril.

Los actos administrativos impugnados en la instancia, al acogerse sin más a la disposición legal que limita las autorizaciones, no adolece de un mero defecto formal de motivación que permita rectificarse mediante la retroacción de actuaciones, como propugna el Letrado de la Comunidad de Madrid, sino que supone una infracción jurídica de naturaleza material del artículo 49 del TFUE que determina su invalidez.

La reciente modificación operada por Real Decreto-ley 5/2023, a la que ya nos hemos referido, afecta a las solicitudes de autorización de VTC posteriores a su entrada en vigor y también, de acuerdo con su disposición transitoria quinta, a los procedimientos autorizatorios pendientes de resolución, entre los que, con evidencia, no se halla el presente. Por tanto, no es posible sujetar las autorizaciones solicitadas en este caso por la recurrente a los requisitos impuestos en la nueva norma.

Sobre la formación de jurisprudencia relativa a la interpretación del articulo 48 de la ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres , en relación con lo dispuesto en el articulo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , y acerca de la decisión del presente caso.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación, que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia declara que:

Con remisión a la doctrina fijada en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, establecida en la sentencia de 8 de junio de 2023 (asunto C-50/21) cabe entender que la limitación genérica de autorizaciones VTC/Taxis en la proporción de 1/30 no vulnera el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea porque no supone una ayuda implícita del Estado al sector del taxi, y que la limitación de autorizaciones en la mencionada proporción VTC/Taxis es contraria a la libertad de establecimiento del artículo 49 del Tratado del Funcionamiento de la Unión Europea salvo que se haya acreditado, por un lado, que la medida limitativa es apropiada o idónea para conseguir los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico, del espacio público y de protección del medio ambiente, y, por otro, que es proporcionada para alcanzar estos objetivos.

En consecuencia con lo razonado procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil MAXI MOBILITY SPAIN S.L., contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2021, dictada en el recurso contencioso-administrativo 286/2019, que casamos.

Ahora bien, las circunstancias que concurren en el presente asunto hacen que dicha anulación del acto denegatorio no pueda suponer la concesión de las mil autorizaciones VTC solicitadas por la mercantil recurrente y denegadas por la Administración de la Comunidad de Madrid. En efecto, la resolución denegatoria de la solicitud de mil autorizaciones efectuada por MAXI MOBILITY SPAIN S.L., tras referirse a la ya comentada previsión del artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres respecto a la posibilidad de denegar nuevas autorizaciones VTC cuando la relación entre las existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma donde pretendan establecerse y los vehículos de transporte público sea superior a 1/30, añade lo siguiente:

"La existencia de esta circunstancia que impide la concesión de nuevas autorizaciones de esta clase es el motivo por el que, aun cuando la solicitud no reúne los requisitos exigidos por la legislación específica para su tramitación y no se acompaña de la preceptiva documentación, el interesado no ha sido requerido para que, conforme a lo previsto en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, subsanara la misma, pues en todo caso, teniendo en cuenta lo que antecede, por parte de la Dirección General de Transportes se iba a proceder a su denegación."

Esto es, ante la existencia de una causa legal de denegación puramente numérica y que no precisa de valoración alguna, sino que sólo requiere constatar su concurrencia -que ninguna de las partes niega- la Administración procede a denegar la solicitud sin siquiera requerir la subsanación de las deficiencias y omisiones de la solicitud ni, por tanto, valorar el cumplimiento de los requisitos legales requeridos para la concesión de las autorizaciones.

La sentencia recurrida ya advertía que en las resoluciones administrativas:

"[...] además de motivarse la denegación de lo solicitado por razones de proporcionalidad, al existir limitaciones legales al otorgamiento de nuevas autorizaciones de VTC, lo cierto es que también dijo la Administración ahora demandada que la solicitud formulada no reuniría los requisitos exigidos por la legislación específica para su tramitación y que, además, tampoco se habría acompañado la preceptiva documentación. Por consiguiente, una hipotética estimación del presente recurso nunca podría ser total respecto de las pretensiones ejercitada para la concesión de las autorizaciones solicitadas." (fundamento de derecho tercero)

Y la propia demandante en su suplico, consciente de que tal circunstancia impedía la concesión sin más de las autorizaciones por parte del tribunal contencioso, solicitaba que, tras la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas se procediera

"[...] bien al reconocimiento del derecho a la recurrente cumpliendo el resto de requisitos reglamentarios, o subsididariamente, a que por la citada Administración tras los trámites reglamentarios correspondientes se le reconozca el derecho [...]."

Petitum que reitera en casación ante esta Sala una vez casada la sentencia impugnada.

Así pues, tras casar la sentencia de instancia, debemos retrotraer el procedimiento, para que la Administración de la Comunidad de Madrid se pronuncie sobre la solicitud de mil autorizaciones registrada el 20 de abril de 2018 con arreglo a la normativa vigente en su fecha, sin aplicar la limitación numérica 1/30 contemplada en el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y, tras la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2018, a partir del 22 de abril de 2018, en el artículo 48.3 de la propia Ley. Retroacción que constituye una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, al no reconocer sin más el derecho a obtener las autorizaciones aún condicionadas al cumplimiento de los requisitos como pide la recurrente.

Conviene señalar que esta retroacción no contradice la constante jurisprudencia de esta Sala sobre que la Administración no puede denegar una solicitud por determinadas causas de denegación y, si éstas son desvirtuadas por una resolución judicial, aducir posteriormente otras causas denegatorias alternativas, lo que podría derivar en una fraudulenta inejecución de las resoluciones judiciales adversas. Lo que separa el presente caso de la citada jurisprudencia es que aquí la Administración no examinó el cumplimiento por parte de la solicitud de los requisitos formales y materiales exigidos por el ordenamiento jurídico para la concesión de las autorizaciones, sino que se limitó a aplicar una causa impeditiva extrínseca puramente numérica que vedaba la concesión de cualquier autorización que incrementase el número de las ya otorgadas. Con independencia de la mayor o menor corrección del proceder de la Administración, no cabe duda de que no podría este Tribunal, actuando en instancia, otorgar las autorizaciones sin que la Administración comprobase el cumplimiento de los requisitos que la legislación exija para el otorgamiento de las autorizaciones solicitadas de acuerdo con la normativa aplicable en el momento en que se formalizó la solicitud. De ahí que proceda la retroacción del procedimiento a la Administración.

Asimismo, por las razones expuestas en el fundamento de derecho cuarto, estimamos en parte el recurso contencioso administrativo entablado por la citada mercantil contra la resolución de la Viceconsejera de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de 15 de octubre de 2018, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la resolución de la Dirección General de Transportes de 25 de abril de 2018, por la que se denegaba la solicitud de mil nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, de conformidad con la normativa aplicable en el momento en que se formalizó la solicitud, sin aplicar la limitación cuantitativa 1/30 prevista en el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación ni de las originadas en el proceso de instancia.

Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil MAXI MOBILITY SPAIN S.L. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2021, dictada en el recurso contencioso-administrativo 286/2019, que casamos.

Segundo.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha recurrente contra la resolución de la Viceconsejera de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de 15 de octubre de 2018, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la resolución de la Dirección General de Transportes de 25 de abril de 2018, por la que se denegaba la solicitud de mil nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, de conformidad con la normativa aplicable en el momento en que se formalizó la solicitud, sin aplicar la limitación cuantitativa 1/30 prevista en el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Tercero.- Retrotraer las actuaciones administrativas a la Administración de la Comunidad de Madrid, a los efectos de que dicte una resolución que de respuesta a dicha solicitud en los términos en que se indica en el fundamento de derecho cuarto.

Cuarto.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, ni de las causadas en el proceso de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.