STS, 25 de Noviembre de 1986
| Ponente | AURELIO BOTELLA TAZA |
| ECLI | ES:TS:1986:6523 |
| Fecha de Resolución | 25 de Noviembre de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.486.-Sentencia de 25 de noviembre de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Viviendas de Protección Oficial. Principio «solve et repete».
DOCTRINA: Reitera la doctrina de que el principio «solve et repete» ha de estimarse sin ninguna
posibilidad de vigencia a partir de la publicación de la Constitución por la evidente restricción que
implica para el 1 ASA derecho fundamental del art. 24.1 a obtener la tutela efectiva de los Jueces y
Tribunales.
En la villa de Madrid, a veinticinco de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Raúl , representado por el Procurador don Fernando Gala Escribano, bajo la dirección del Letrado don José María del Valle Sánchez; siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la sentencia dictada en 28 de noviembre de 1983 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Aministrativo de la Audiencia Nacional , en recurso sobre sanción de multas por supuestas infracciones al Régimen de viviendas de Protección Oficial.
Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Aurelio Botella Taza.
Antecedentes de hecho
El Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo acordó en 20 de diciembre de 1979 declarar inadmisible el recurso de reposición interpuesto por don Raúl contra la resolución ministerial de fecha 23 de diciembre de 1977, mediante la que se resolvió el recurso de alzada formulado por don Juan Francisco , confirmando la resolución recurrida de la Dirección General de la Vivienda de fecha de 11 de abril de 1977, por la que se imponía al señor Raúl cuatro multas de cien mil pesetas y otras dos de veinte mil, por supuestas infracciones al Régimen de viviendas de Protección Oficial.
Don Raúl interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala 3ª de la Audiencia Territorial de Madrid, formalizando la demanda con la súplica de que se dictara sentencia «por la que estimando el recurso contencioso-administrativo por esta parte interpuesto contra la resolución dictada por el excelentísimo señor Ministro de Obras Públicas y Urbanismo de fecha 20 de diciembre de 1979 por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por mi representado contra resolución del mismo departamento de fecha 23 de diciembre de 1977 declare no ser conforme a derecho tal resolución, anulándola totalmente, o en su defecto, retrotrayendo las actuaciones seguidas al trámite de propuesta de resolución al objeto de que mi representado pueda presentar cuantas alegaciones interesen a su defensa, declarándolo así». Dado traslado al Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia «por la que se declare la inadmisibilidad de este recurso con base en lo establecido en el art. 82-f en relación con el art. 57-1-e, ambos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción y subsidiariamente se declare conforme a derecho la resolución recurrida». Evacuado el trámite deconclusiones, la expresada Sala acordó inhibirse del conocimiento del recurso por estimar que competía a la de igual Jurisdicción de la Audiencia Nacional, elevándose las actuaciones a la mencionada Sala, la cual dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que con rechazo de la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada, y desestimando el recurso contencíoso-administrativo, formulado por la representación procesal de don Raúl , debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho de la resolución de 20 de diciembre de 1979 del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, en cuanto declara la inadmisibilidad del recurso de reposición interpuesto por el mismo frente a la de 23 de diciembre de 1977, confirmatoria en alzada de la Dirección General de la Vivienda de 11 de abril de 1977, por la que se imponía a aquél determinadas sanciones de multa por infracción al régimen de viviendas de protección oficial; sin expresa imposición de costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes considerandos: «Primero: Que la causa de inadmisibilidad invocada en la contestación a la demanda con fundamento en el articulo 82-0, en relación con el 57-2.e), de la Ley Jurisdiccional, al no haberse acompañado al escrito de interposición de este recurso, el documento acreditativo del pago de la multa impuesta en el acto originario a quien formula aquél, debe decaer ante la mera consideración de ser exigible este requisito formal "en los casos en que proceda con arreglo a las Leyes", y precisamente constituir esta cuestión la debatida como de fondo en este proceso, contraído a resolver sobre la legalidad de acto que en único pronunciamiento declara la inadmisibilidad del recurso de reposición por falta de consignación o aval de la dicha multa, y hasta cuya resolución, pues, no podría saberse si tal requisito era o no necesario en este supuesto. Segundo: Que este recurso jurisdiccional se dirige contra la resolución del Ministro hoy de Obras Públicas y Urbanismo de 20 de diciembre de 1979, declaratoria de la inadmisibilidad del recurso de reposición interpuesto frente a la de 23 de diciembre de 1977, por la que se desestimaba la alzada interpuesta por don Juan Francisco , denunciante del hecho desencadenador de las actuaciones, frente a la de la Dirección General de la Vivienda de 11 de abril de 1977, impositiva al actual recurrente de determinadas sanciones de multa por infracción al régimen de viviendas de protección oficial, resolución aquélla que no contiene más fundamento que la obligación legal de consignar o prestar aval bancario como requisito previo e ineludible para la interposición del recurso ejercitado, y cuyo único pronunciamiento es el de su inadmisibilidad por esa causa...»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en un solo efecto, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 16 de septiembre de 1986; en cuya fecha, para mejor proveer y con suspensión del plazo para dictar sentencia, se acordó se hiciese constar por el señor Secretario, previas las comprobaciones oportunas, si la diligencia de comprobación de actuaciones recibidas de la Sección Primera de la Audiencia Nacional, extendida en este rollo de apelación n.° 84.935 el 6 de marzo de 1984, y en la cual no aparece el número de folios del expediente administrativo sancionador, que se encuentra sin foliar y compuesto de hojas sueltas, correspondía al mismo estado en que se envió por la Audiencia Nacional, completándose con los pertinentes datos al respecto el contenido de la mencionada diligencia de comprobación, y verificado, pasaron las actuaciones al excelentísimo señor Magistrado Ponente para la resolución que procediera.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada primero y parte inicial del segundo.
En el presente caso son posteriores a la Constitución Española los presupuestos expediéntales determinantes de la aplicación administrativa de los ordinalmente coincidentes artículos 37 del Texto Refundido de la Ley de viviendas de protección oficial de 24 de junio de 1963 y de su Reglamento de 24 de julio de 1968 en el sentido de que la última de las resoluciones, es decir, la que agotó la vía administrativa, fue posterior a la Constitución permitiendo aplicar ésta aun en situación de expediente abierto; por lo que difícil resulta apreciar hipotéticas invocaciones de contradicción con la ya antigua jurisprudencia de esta Sala concerniente a bases procedimentales totalmente anteriores a dicha Ley Fundamental del Estado en orden la Sala «a quo» a enunciar como única cuestión de fondo la que de suyo es de forma y única planteada en cuanto que definidora de la materia del proceso a los efectos de su resolución por sentencia, la cual, a tenor de la tesis sustentada por la Audiencia Nacional, debe ser desestimatoria del recurso contencioso- administrativo al no haber cumplido el recurrente en vía administrativa el requisito habilitante para interponer los conjugados recursos ante el hoy Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, que desestimaron la alzada interpuesta frente a la resolución sancionadora de la Dirección General de la Vivienda, por carencia de afianzamiento, aval bancario o consignación del importe de las multas, tal como exigen para esa interposición los preceptos de precedente referencia.
Como observación preliminar al tratamiento resolutorio de dicha única cuestión planteada, cumple aquí destacar que la directa e inmediata ejecutividad del acto sancionador, en cuanto partícipe de esa esencial característica de todo acto administrativo, distingue y separa ese momento de eficacia o ejecutividad del de ejecutoriedad del acto administrativo y en la propia vía administrativa, por lo que aquí al respecto concierne; de tal manera, que la privación de un recurso administrativo por incumplimiento de aquella consignación es privilegio excepcional agregado a la normal eficacia del acto en cuanto componente definidor de la actuación administrativa, el cual debe ejecutarse mediante el correspondiente apremio para hacer efectiva la multa, mientras que la exigencia de previa consignación o aval para hacer válida la admisión del recurso no es, en definitiva, otra cosa que facilidad recaudatoria de la sanción, al propio tiempo que, obviamente, repercute en sentido impeditivo del acceso a la vía jurisdiccional con el derivado alcance de suprimir para esta particular materia el control en Derecho y por los Tribunales de la actividad de la Administración conforme a lo establecido por el artículo 106.1 de la Constitución ; control incluso extensivo a los fines que justifican la expresada actividad, asimismo impugnables según dicho precepto constitucional desde el momento en que de modo discordante con los artículos 24.1 y 9.3 (prohibición de la arbitrariedad) cumple el acto de inadmisión de la alzada una adscripción teleológica a los objetivos de política administrativa centrados en simplificación y aseguramiento recaudatorio, pero a costa de la libertad y plenitud de ejercicio del referido derecho fundamental de tutela judicial efectiva y prohibición en todo caso de indefensión, operantes sobre la subsiguiente vía jurisdiccional como determinante finalista de un recurso administrativo correspondiente a materia, la de viviendas de protección oficial, extraña al interés público no legalmente especificado en la supresión de recursos para mejor cobrar las multas; circunstancias todas que configuran, dentro del ámbito del derecho fundamental de defensa, patente menoscabo del mismo y consecuente contradicción con su garantía constitucional, quedando así incluida, la supeditación del recurso a la consignación o aval de la multa en dicho régimen de viviendas, en la cláusula o disposición derogatoria tercera de la Constitución Española .
Queda así, como cuestión derivada aquí a dilucidar, la de si existen facultades en la jurisdicción contencioso-administrativa para apreciar la derogación de referencia producida en nivel constitucional, teniendo en cuenta que en su fecha de promulgación, bien que se trate de norma contenida en textos refundidos calificados de Decretos legislativos, no dejan de participar del carácter de ley formal incluso en el régimen anterior a la Constitución , al par que el artículo 1.° de la Ley Jurisdiccional excluye el rango jerárquico de ley de la revisión contencioso-administrativa. Cuestión que debe resolverse en sentido afirmativo, pues denotada la mediata restricción que el citado aval o consignación implica para el derecho fundamental del artículo 24.1 de la Constitución, el artículo 53.1 de la misma vincula a todos los poderes públicos al respeto de los mencionados derechos fundamentales, razón suficiente para justificar la intervención en este modo y forma del Tribunal sin necesidad en este caso de promover previamente la cuestión de inconstitucionalidad regulada al respecto en los artículos 35 y siguientes de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional .
En su virtud, con la correspondiente estimación del recurso de apelación, debe anularse la impugnada Resolución del Ministerio de la Vivienda de 20 de diciembre de 1979 desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la anterior de 23 de diciembre de 1977, a su vez desestimatoria del recurso de alzada promovido contra la de la Dirección General de la Vivienda de 11 de abril del mismo año que sancionó al hoy apelante por infracciones del régimen de viviendas de protección oficial; pues dictada la primera de las referidas resoluciones después de la vigencia de la Constitución , tuvo ocasión y debió aplicarla en cuanto que derogatoria, según lo antes razonado, del condicionamiento de la admisión del recurso de alzada al aval bancario o consignación del importe de la multa; correspondiendo en su lugar, a la susodicha Resolución de 20 de diciembre de 1979, dejar sin efecto la precedente y resolver el referido Ministerio sobre el fondo del recurso de alzada. Pronunciamientos que, consecuentemente, habrán de ser los que integren el actual fallo revisor en orden a restablecer la situación procedimental individualizada y adecuada a la vinculación al derecho fundamental del artículo 24.1 de la Constitución plenamente actuante en la fecha de agotarse la vía administrativa, previa a la jurisdiccional, en 20 de diciembre de 1979.
No son de apreciar motivos de temeridad o mala fe en orden a expresa imposición de costas en ambas instancias.
La Sala estima el recurso de apelación interpuesto a nombre de don Raúl contra sentencia dictada el 28 de noviembre de 1983 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Aministrativo de la Audiencia Nacional en autos número 14.652 promovidos por el mencionado recurrente. Y con renovación de la expresada sentencia, estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por dicho señor Raúl , y anulamos, dejándolas sin valor ni efecto, las conjugadas Resoluciones del Ministro de la Vivienda(hoy de Obras Públicas y Urbanismo) de 20 de diciembre de 1979 y la anterior de 23 de diciembre de 1977 recurrida en reposición, que denegaron la admisión del recurso de alzada promovido contra la Resolución sancionadora de la Dirección General de la Vivienda de 11 de abril de 1977 por falta de previa consignación o aval bancario del importe de la multa. Y se manda al referido Ministerio que, en ejecución de la actual sentencia, cumpla la misma haciendo efectiva en todos sus aspectos y consecuencias la anulación de las dos conjugadas Resoluciones de 20 de diciembre de 1979 y 23 de diciembre de 1977, y, en su lugar, admita a trámite el también mencionado recurso de alzada y previos los trámites pertinentes resuelva sobre el fondo del mismo. Todo ello sin expresa imposición de las costas procesales en ambas instancias.
ASI por esta nuestra sentencia, que se registrará, numera y publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Interlineado «el art. 82-f en relación con» «de la» «de 1979» «de» «una inmediata» «la».- Valen.- Aurelio Botella Taza.- José Ignacio Jiménez.- José María Reyes.- Manuel Garayo.- Antonio Bruguera.- Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Aurelio Botella Taza, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.
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STSJ Galicia , 30 de Noviembre de 2020
...decida esperar para ejecutarla, por ejemplo, a saber el criterio judicial, en el caso de que la sanción hubiera sido impugnada ( STS 25-11-1986 [RJ 1986, 6512]), o a que cese la causa de suspensión del contrato del trabajador infractor ( STSJ Valencia 20-10-1993 [AS 1993, 4619]; STSJ Andalu......