STS, 31 de Octubre de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 31 Octubre 1986 |
Núm. 757.-Sentencia de 31 de octubre de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Inexistencia formal de contrato. Ejecución de las obras.
Pago y cláusula de revisión.
DOCTRINA: 1. La falta de formalización de contrato para la ejecución de las obras, omitiendo las
formalidades legales, no obsta a su existencia al amparo de la gestión de negocios ajenos y el
enriquecimiento sin causa que se deriva de la ejecución e impago de aquéllas. El art. 125 del
Reglamento de Contratos los considera negocios irregulares pero no inválidos"
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El precio de dichas obras ha de quedar referido a la cantidad que aparece acreditada en el
expediente y reconocida por la Administración, sin que pueda prosperar el propuesto por el
recurrente a quien incumbía la carga de su prueba, que no ha realizado.
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Tampoco es de aplicar a estos casos la fórmula de revisión de precios a que se refiere el Decreto
3650/1970, pues ésta es un derecho que nace ex contractu y no ex lege.
En la villa de Madrid, a treinta y uno de octubre de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sala pende en grado de apelación, entre partes, de una como apelante, la Administración General, representada y defendida por el Letrado del Estado, y de otra como apelado, don Pedro Jesús , representado por el Procurador don Emilio Alvarez Zancada, bajo dirección de Letrado, contra la Sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional -Sección Segunda-, con fecha 20 de enero de 1984, sobre abono de cantidad por realización de obras.
Antecedentes de hecho
Con fecha 25 de octubre de 1972 se le adjudicaron a la empresa "Canterías y Obras, S. A." ("CANTOSA"), por el Ministerio de Educación y Ciencia, obras de adaptación para Archivo del Colegio Mayor de Carmelitas, en Alcalá de Henares, por importe de 16.655.424 pesetas, cuyas obras no se iniciaron por falta de comprobación del replanteo; dos años antes de la referida adjudicación, fue requerida dicha empresa oficiosamente para que realizara determinadas obras en el mismo edificio por amenazar ruina, por lo que en su día solicitó el abono de las obras realizadas, valoradas pericialmente en la cantidad de
5.748.294 pesetas, y por resolución de la Dirección General de Bellas Artes, Archivos y Bibliotecas de 2 de abril de 1981, acordó reconocer al contratista el derecho del beneficio industrial de las obras dejadas de realizar por un importe de 879.325,44 pesetas, y la devolución de la fianza provisional y definitiva; contradicha resolución se interpuso por don Pedro Jesús en nombre de la empresa referida, recurso de alzada ante el Ministerio de Cultura, a quien se había traspasado la competencia, el cual por resolución de 23 de julio de 1981, estimó en parte el recurso interpuesto, reconociendo al recurrente el derecho al abono del interés legal de la cantidad reconocida, desde su fecha hasta su efectivo pago, confirmando los demás pronunciamientos de la resolución impugnada.
La representación procesal de don Pedro Jesús interpuso contra la anterior resolución recurso contencioso-administrativo ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional -Sección Segunda-, en el que seguido por sus trámites legales recayó Sentencia con fecha 20 de enero de 1984 , por la que estimando en parte el recurso se anula la resolución impugnada, declarando el derecho del recurrente a que se le abone por la Administración la cantidad de 1.932.777 pesetas, sin hacer expresa condena en costas.
Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, en el que las partes después de instruirse de todo lo actuado presentaron su correspondiente escrito de alegaciones; señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 20 de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Carmelo Madrigal García.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada.
Habiéndose formulado el presente recurso de apelación por el Letrado del Estado y adherido al mismo la parte recurrente en la primera instancia, se hace necesario el examen por separado de las pretensiones de ambas partes, que se concretan, en cuanto al representante de la Administración del Estado, en la revocación de la sentencia de instancia en el extremo en que declaró el derecho del entonces recurrente a percibir de la Administración la cantidad de 1.932.777 pesetas, como importe de las obras ejecutadas, en el año 1970, por la "Sociedad Anónima Cantería Obras", por encargo de un Arquitecto del Ministerio de Educación y Ciencia, en el edificio del Colegio Mayor de Carmelitas de Alcalá de Henares, alegando como fundamento de tal pretensión que al no haberse formalizado contrato alguno entre la Administración y la referida sociedad, no puede existir obligación alguna de aquélla de satisfacer el importe de las obras realizadas por esta última. Mas tal pretensión no puede ser aceptada, pues ya esta Sala en Sentencia de 25 de junio de 1981, con cita expresa de las de 22 de enero de 1975, 11 de octubre de 1979 y 29 de octubre de 1980, a propósito de un contrato administrativo en el que se habían omitido las formalidades legales, ha declarado que es admisible en el campo del Derecho administrativo, al amparo del concepto de gestión de negocios ajenos, en base al enriquecimiento sin causa, la obligación de Administración de resarcir al gestor los gastos necesarios y útiles y los perjuicios sufridos en el ejercicio de su cargo (art. 1.893 del Código Civil ), pues ello contribuye al mantenimiento de la exigencia social trascendente de la seguridad jurídica. Habiendo igualmente declarado esta Sala en Sentencia de 7 de junio de 1982 que la forma, por muy importante que sea, no constituye en sí misma un fin, sino que es un instrumento de control de la actividad administrativa establecido en provisión de que sean satisfechas las exigencias concretas de los objetivos que dicha actividad persigue en la realización de los intereses colectivos que le está encomendada a la Administración actuante y, por ello, la consecuencia anulativa que por regla general puede derivarse del incumplimiento de las formalidades impuestas a la contratación administrativa debe evitarse en aquellos supuestos en que la infracción formal es meramente rituaria por aparecer acreditada en el expediente de forma notoria e incuestionable que la específica finalidad de la forma incumplida ha sido realmente satisfecha.
Aplicando la anterior doctrina ha de llegarse a la conclusión de la obligación de la Administración de satisfacer a la empresa constructora el importe de las obras ejecutadas por la misma, pues aunque el Arquitecto del Ministerio que encargó las obras no era el órgano competente, es lo cierto que la Administración se está aprovechando en las referidas obras, por lo que a tenor del art. 1.893 del Código Civil y por aplicación de la figura del cuasi contrato de gestión de negocios ajenos sin mandato, debe satisfacer su importe, y ello, además, por el principio general de Derecho de la prohibición del enriquecimiento sin causa, que late, igualmente, en la entraña de los cuasi contratos.
A la anterior conclusión, tampoco es obstáculo la alegación del representante de la Administración desarrollada en las resoluciones originariamente impugnadas de la inexistencia de vínculo obligacional por incumplimiento de las formalidades previstas en la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento para la celebración de los contratos de obras, pues es lo cierto que el propio párrafo segundodel art. 125 del Reglamento considera a los contratos así celebrados como negocios irregulares, pero no como negocios inválidos, amén de que aunque se considerase ineficaz el vínculo obligatorio por los defectos formales apuntados, su alegación por la Administración como medio de eximirse del pago de las obras constituye un abuso de nulidad por motivos formales contrario al principio general de la buena fe sancionado por el art. 7.° del Código Civil de aplicación, igualmente, en las relaciones entre la Administración y el administrado. No pudiendo, tampoco, aceptarse la cita que del referido párrafo del art. 125 del Reglamento hace la Administración en las resoluciones originariamente impugnadas, según el cual, las Autoridades y funcionarios que contraten con empresarios la puesta en marcha de las obras sin cumplir los requisitos exigidos por el propio Reglamento, serán personalmente responsables de los pagos derivados del negocio irregular, pues tal precepto no puede interpretarse en el sentido de que exima a la Administración de los pagos, sino que lo que establece es la obligación personal de hacerlos, si no los hiciera la Administración, las referidas Autoridades y funcionarios, pues la interpretación de la obligación exclusiva por parte de estos últimos y nunca de la Administración, tampoco podría ser aceptada, ya que tal precepto del Reglamento no tiene apoyo en la Ley de Contratos del Estado a la que desarrolla, y como simple norma reglamentaria no podría tener aplicación, en esta última interpretación, porque violaría el principio general del enriquecimiento sin causa, dado que la Administración obtendría un beneficio patrimonial a costa del patrimonio de tales Autoridades y funcionarios, que sufrirían así una sanción económica por un hecho que ninguna Ley tipifica como infracción administrativa, lo que colisiona frontalmente con el art. 25 de la Constitución.
Se postula, en cambio, por la que parte que se ha adherido a la apelación se declare, en primer lugar, que el importe de las obras ejecutadas a satisfacer por la Administración debe ser el de
5.748.294 pesetas que resulta de la hoja de aprecio que sucrita por Arquitecto y Aparejador de la Administración dirigió a la misma juntamente con un escrito de fecha 4 de abril de 1979, obrantes en el expediente administrativo, en vez de la cantidad de 1.932.777 pesetas fijado en la sentencia apelada, en base a ser ésta la cantidad exacta que aparece acreditada en el expediente y reconocida por la Administración. Mas tal petición no puede ser aceptada, pues aunque efectivamente obra en el expediente una valoración de las obras, fechada en 31 de diciembre de 1970, por importe de las referidas 5.748.294 pesetas, tal valoración, en contra de lo que afirma la parte, no está probado que esté suscrita por técnicos de la Administración, sino que únicamente figura en la misma un conforme de un Arquitecto y Aparejador, seguido de unas firmas ilegibles. Amén de que para poder enervar la valoración de 1.932.777 pesetas realizada con fecha 25 de mayo de 1972 por el Arquitecto de la Unidad Técnica de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar del Ministerio de Educación y Ciencia, a requerimiento del Director Técnico de Construcciones del Departamento, que es lo que se recoge en la sentencia apelada, y que obra igualmente en el expediente administrativo, y que la parte tuvo a la vista cuando formalizó su demanda en la primera instancia, hubiera sido preciso probar la realidad de las obras que se dicen ejecutadas en la que la parte denomina hoja de aprecio y su importe, pues la carga de la prueba de la realidad de dichas obras y su importe corresponde a la misma a tenor del art. 1.214 del Código Civil.
No puede correr mejor suerte la petición de la misma parte de que se declare su derecho a percibir la cantidad resultante de aplicar al precio de la obra la fórmula de revisión 20 del Decreto 3650/1970 , pues la revisión de los precios habrá estar expresamente pactada como se deduce del art. 7 de la Ley de Contratos del Estado y art. 30 de su Reglamento , es decir que tal derecho nace nace ex contractu y no ex lege, y no puede ser de aplicación automática en todos los contratos de obra, siendo preciso que para que pueda pactarse el presupuesto de la obra ha de ser superior a 5.000.000 de pesetas. Debiendo, igualmente, ser rechazada la petición de que se declare su derecho a percibir los intereses de demora sobre el precio de las obras realizadas, bien a partir de 4 de julio de 1972 en que por una carta obrante en el expediente de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar de la Unidad Técnica de Madrid, la Administración reconoció la realidad de las obras y el impago de las mismas, bien a partir de abril de 1979, en que dirigió escrito al Ministerio de Educación reclamando la cantidad de 5.748.294,05 pesetas como importe de las obras realizadas, pues a tenor del art. 1.108 del Código Civil , de aplicación supletoria según el art. 1.° de la Ley de Contratos del Estado , sólo cuando la obligación consistiera en el pago de una cantidad de dinero y el deudor incurriera en mora es cuando nace el derecho del acreedor a la indemnización de daños y perjuicios, habiendo señalado reiteradamente este Tribunal que la obligación de pago de una cantidad de dinero hace referencia a la inmediatividad de su exigencia por reunir los requisitos de cierta, líquida y vencida, y, en el presente caso, es obvio que precisamente por no haber reconocido la Administración la existencia de su obligación de pagar el importe de las obras, la parte se ha visto obligada a recurrir en esta vía jurisdiccional, es la que se ha fijado como importe líquido de la deuda de la Administración la cantidad de
1.932.777 pesetas.
También se pide por esta parte se declare su derecho a percibir los gastos satisfechos con motivo de los anuncios del concurso-subasta y de la escritura notarial, así como el pago de los intereses bancarios para el mantenimiento de las fianzas provisional o definitiva en relación con otra obra queposteriormente le fue adjudicada por el Ministerio de Educación y Ciencia con fecha 6 de diciembre de 1972 y cuyo contrato, dice, fue resuelto por causas ajenas a la misma; alegando como fundamento de tal petición el principio del resarcimiento íntegro por parte de la Administración en los supuestos en que el funcionamiento normal o anormal de los servicios dañe o lesione el patrimonio de los particulares establecido en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , que, a su juicio, aparece también recogido en el art. 53 de la Ley de Contratos del Estado al establecer que el incumplimiento por la Administración de las cláusulas del contrato originará su resolución sólo en los casos previstos en la Ley, pero obligará a aquélla, con carácter general, al pago de los perjuicios que por tal causa se le irrogan al contratista. Funcionamiento anormal de los servicios públicos que, continúa diciendo la parte, se deduce de la lectura del expediente en que se adjudicaron 758 las obras y del que se derivan daños para la misma, debiendo de calificarse la culpa de la Administración de grave, lo que a tenor de los arts. 1.106 y 1.107 del Código Civil obliga a la Administración a reparar todos los perjuicios que conocidamente se deriven del hecho lesivo y por tanto, también, los daños puramente indirectos o derivativos, aparte de los directos (daño emergente y lucro cesante). Pero, tampoco, puede aceptarse esta petición, pues el párrafo segundo del art. 53 de la Ley de Contratos del Estado no es aplicable al presente caso, ya que la resolución del contrato no ha tenido lugar por incumplimiento de las cláusulas contractuales por la Administración, sino que ha sido decretada por ésta al haber desistido de la realización de las obras, cuyos efectos a tenor del párrafo tercero del art. 182 del Reglamento , son los mismos que los de la suspensión definitiva que consisten, según el apartado 3.º del art. 53 , en crear el derecho del contratista al beneficio industrial de las obras dejadas de realizar (que en el presente caso fueron todas) beneficio que se calcula aplicando el coeficiente del 6 por 100 al presupuesto de ejecución material con deducción de la baja de licitación en su caso (párrafo tercero, art. 162 del Reglamento ) y que es el acuerdo de resolución del contrato de la Dirección General de Archivos y Bibliotecas de 2 de abril de 1981, que fue fijado en 879.325,44 pesetas. No pudiendo decirse que los acuerdos originariamente impugnados violen el art. 40 de la ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado que crean derecho a la indemnización por el funcionamiento normal o anormal del servicio público que produzca un daño antijurídico al administrado, pues tal derecho a la indemnización está recogido también en el supuesto de autos en el que el desistimiento voluntario de la Administración del contrato pactado se traduce en una indemnización en favor del contratista, cuyo importe se fija en función del beneficio industrial. Y no concurriendo circunstancias que conforme al art. 131 de la Ley Jurisdiccional podrían determinar una expresa condena en costas.
FALLAMOS
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Administración General, contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 20 de enero de 1984, en el recurso núm.
22.207/ 1981, que confirmamos en todas sus partes; sin hacer expresa condena en costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Luis Pablo .- José Pérez Fernández.- José Garralda Valcárcel.- Carmelo Madrigal García.- Fernando Roldan Martínez.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Excmo. Sr. don Carmelo Madrigal García, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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