STS, 27 de Febrero de 1981
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 27 Febrero 1981 |
SENTENCIA
Excmos. Sres.:
Don Enrique Medina Balmaseda. Pte. Acctal.
Don Félix Fernández Tejedor
Don Paulino Martín Martín
Don Ángel Martín del Burgo y Marchan
Don Eugenio Díaz Eimil
En la Villa de Madrid, a veintisiete de febrero de mil novecientos ochenta y uno.
VISTO el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, y por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, representado por el Procurador Don Ángel Casteleiro Macein, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada "San José del Pedroso, S.A.", con la representación del Procurador D. Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 8 de octubre de 1.976 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla , en recurso sobre aprobación de proyecto de delimitación.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que la Comisión Provincial de Urbanismo de la Delegación de la Vivienda de Cádiz, con fecha 13 de diciembre de 1.972, acordó la aprobación del Proyecto de Delimitación para constituir la reserva de suelo, en las unidades de barrio 3 al 8 del distrito VII de Jerez de la Frontera. Interpuesto recurso de alzada, fue desestimado por Resolución del Ministerio de la Vivienda de 14 de junio de 1.974 siendo también desestimada la reposición interpuesta contra ella.
RESULTANDO: Que la Compañía Mercantil San José del Pedroso, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Sevilla, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictase sentencia: "Declarando que contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz que aprobó el "Proyecto de Delimitación para constituir la reserva de suelo en las Unidades de Barrio 3 al 8 del Distrito VII, promovido por el Excmo. Ayuntamiento de Jerez de laFrontera", en virtud del procedimiento tramitado, era y es procedente el recurso de alzada interpuesto por San José del Pedroso S.A., declarando nula por ser contraria a derecho la resolución, tanto por silencio administrativo como la posteriormente expresa, dictada en 14 de junio de 1.974 por el Ministerio de la Vivienda acordando la inadmisibilidad del recurso de alzada.- Declarando la nulidad de la resolución dictada por el Ministerio de la Vivienda de fecha 7 de mayo de 1.974 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por mi mandante contra la resolución citada en el apartado precedente. Declarando igualmente la improcedencia y nulidad del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz en 3 de enero de 1.973, que aprobó el "Proyecto de Delimitación para constituir la reserva de suelo en las Unidades de Barrio 3 al 8 del Distrito VII promovido por el Excmo. Ayuntamiento de Jerez de la Frontera", por ser contrario a derecho". Dado traslado al Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando: a) Desestimar la demanda por estar ajustados a derecho los acuerdos de 14 de junio y 7 de noviembre de 1.974, ya que no procedía la alzada interpuesta. Pero en tal caso reponer actuaciones para que el actor pueda interponer el previo y obligado recurso de reposición ante la Comisión Provincial de Urbanismo, antes de acudir a la vía contencioso-administrativa. b) Subsidiariamente declarar la improcedencia del pedimento c) del súplico de la demanda, pues si hipotéticamente cupiera la alzada, habría que reponer actuaciones para que el Ministerio de la Vivienda la decidiera entrando en el fondo del asunto". Que la representación del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera contestó la demanda suplicando: "a) La inadmisibilidad de la demanda por indebidamente interpuesta, al no proceder, el recurso de alzada formulado ante el Ministerio de la Vivienda por la parte demandante, contra la resolución de la Comisión Provincial de Urbanismo, y ser en consecuencia ésta la única susceptible de recurso ante esta Jurisdicción, una vez cumplido el trámite previo del recurso de reposición. b). Subsidiariamente, de estimarse procedente el indicado recurso de alzada, se devuelva, sin pronunciamiento sobre el fondo del asunto, el expediente administrativo al Ministerio de la Vivienda para que dicte nueva resolución sobre la cuestión sustantiva.- c).- En todo caso, se desestime la demanda por estar ajustados, en cuanto al fondo del asunto, los actos y acuerdos administrativos impugnados; entre ellos los adoptados por el Excmo. Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, el 26 de mayo y 24 de abril de 1.971, por los que provisionalmente se aprobó el proyecto de delimitación para constituir la reserva de Suelo en las Unidades de Barrio 3 al 8 del Distrito 7 del Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad". Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos de estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Miguel Conradi Rodríguez, en nombre y representación de la entidad "San José del Pedroso S.A." contra acuerdo del Ministerio de la Vivienda de 14 de junio de 1.974 y el que desestimó la reposición interpuesta frente a aquel, por el que se declaró inadmisible el recurso de alzada formulado contra el de la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz que aprobó el "Proyecto de delimitación para constituir la reserva de suelo en las unidades de barrio 3 al 8 del distrito VII" del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, los que debemos declarar y declaramos nulos por ser contrarios al ordenamiento jurídico, y en su virtud, debemos de ordenar y ordenamos la reposición de trámites al momento de resolución de tal recurso por el Ministerio de la Vivienda, entrando a conocer del fondo del asunto; sin costas".
Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 17 de febrero de
1.981.
RESULTANDO: Que en la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.
VISTO: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don Paulino Martín Martín.
VISTOS: Los artículos 1, 37, 40, 42, 82, 83, 130, 131 y concordantes de la Ley Jurisdiccional; artículos 72, 76, 219, y concordantes de la Ley del Suelo; 113 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo y nº 26 del Decreto de 10 de octubre de 1.958; preceptos citados por las partes y demás de general aplicación .
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que aunque los motivos en que se apoya la pretensión de apelación se ciñen al tema formal de la inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto por la representación de la Cía San José del Pedroso S.A., contra acuerdos del Ministerio de la Vivienda que inadmitieron el recurso de alzada interpuesto por la sociedad dicha contra acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz de 13 de diciembre de 1.972 aprobatorio del proyecto de delimitación de terrenos para construir la Reserva del Sueloen las Unidades de Barrio 3 al 8 del Distrito VII de Jerez de la Frontera, es claro, no obstante, que la Sala ad quem -en base del alcance o ámbito atribuido al petitum, en cuanto se pide una revocación total de la sentencia apelada- dispone de poderes para enjuiciar en su totalidad la cuestión debatida, sin que en este caso, pueda hablarse de temas consentidos por revivir aquí y ahora la problemática litigiosa en su integridad, tal como incluso lo muestra las alegaciones contenidas en el escrito del Ayuntamiento apelante.
CONSIDERANDO: Que a efectos de una necesaria clarificación de la temática jurídica que ofrece este proceso se hacen necesarias algunas puntualizaciones previas; en efecto: 1) la Corporación municipal de Jerez por acuerdos de 26 de marzo y 26 de abril de 1.972 aprobó inicial y provisionalmente el proyecto de Delimitación de los terrenos dichos con la finalidad de disponer de una Reserva de Suelo al amparo de lo dispuesto en los artículos 72-76 de la Ley del Suelo, 2 ) la Corporación sometió el procedimiento a los trámites de aprobación de planes, artículo 32 y concordantes de la Ley , con información publica, 3) el proyecto fue aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo por acuerdo de 13 de diciembre de 1.972 y publicado en el Boletín Oficial de la provincia de 3 de enero de 1.973, 4) en el anuncio de publicación aparecido en el Boletín Oficial de la Provincia no aparecía alusión alguna a los recursos procedentes, 5) la sociedad actora interpuso recurso de alzada ante el Ministerio de la Vivienda y el Ministerio por resolución de 7 de mayo de 1.974 declaró la inadmisibilidad del recurso, tesis que se mantuvo al desestimar la reposición por nuevo acuerdo de 14 de junio, 6) interpuesto recurso contencioso la Sala de Sevilla lo estima, en parte, declarando la procedencia del recurso de alzada, ordenando reponer las actuaciones al trámite de decisión ministerial para que se pronuncie la autoridad urbanística superior sobre el fondo, a pesar de reconocer la existencia en el expediente y proceso de datos o elementos suficientes para una cabal resolución jurisdiccional.
CONSIDERANDO: Que es increíble, además de estéril, el esfuerzo dialéctico que todas las partes intervinientes en el expediente y ambas instancias del proceso han mantenido sobre el tema de la procedencia o no de la alzada interpuesta por la sociedad actora contra el acuerdo de la Comisión provincial aprobatorio de la delimitación de los terrenos de autos, puesto que se olvida que, en cualquier caso, ante la insuficiencia de los datos contenidos en el anuncio de la publicación del acuerdo recurrido, no puede entenderse válidamente efectuada la notificación y el posible error cometido por el particular al seguir un camino no procedente no le es imputable en su integridad en base de la doctrina de la buena fe administrativa y que proclama reiterada jurisprudencia (sentencias 11 de marzo de 1.974, 12 de noviembre de 1.975, 31 de mayo de 1.976, 7 de febrero de 1.981, etc.) y por eso mal puede insistirse en la tesis de la inadmisión ya que si aceptamos el razonamiento de la Administración de la no alzada por tratarse de una materia de ejecución de planes ( artículo 73 de la Ley del Suelo en relación con el procedimiento especial nº 26 del Decreto de 10 de octubre de 1.958 ), no comprendido en los susceptibles de alzada por imperativo de lo dispuesto en el artículo 219 de la propia ley la consecuencia no puede ser otra que la de abrirle la vía de la reposición ante la Comisión provincial para seguir a continuación la jurisdiccional.
CONSIDERANDO: Que, por el contrario, la tesis de la sentencia apelada coincidente con la mantenida con mas o menos matices por la Abogacía del Estado en el expediente- es la de la procedencia del recurso de alzada porque en este supuesto concreto el procedimiento seguido por el Ayuntamiento ha sido el de aprobación de planes, artículo 32 y concordantes de la ley y su exégesis armonizada con lo prescrito en el artículo 72.3 y 219.2, conduce a una tal conclusión, unido a que si en determinados supuestos cabe hablar de actividad de ejecución de planes (adquisición de suelo por expropiación para entregarlo en el patrimonio municipal del suelo, vgr: inmediata preparación y enajenación de solares edificables como técnica de ejecución etc.) en otros se trata de actuaciones previas, tales como prevenir, encauzar la expansión de las poblaciones, mediante la formación de reservas de terrenos a tal fin, y en estos últimos casos no estamos frente a un supuesto de ejecución de surgir plan, sino de unas actuaciones anteriores como se ha dicho (el Ayuntamiento habla de adquisición de suelo para posteriormente planificarlo, etc.) que no caben dentro de los supuestos de procedimientos especiales previstos en el apartado 1, nº 26 del Decreto de 10 de octubre de 1.958 y por ello el acuerdo de la Comisión provincial que aprueba una delimitación de terrenos, artículo 73.2, de la Ley del Suelo , ha de estar sometida en materia de recursos a lo dispuesto en general por el artículo 113 de la ley de Procedimiento Administrativo, y que hoy abonan los artículos 221 y 223 del texto refundido .
CONSIDERANDO: Que, sin embargo, la conclusión sentada por la sentencia apelada de anular, por causa formal, los acuerdos recurridos para ordenar a la autoridad ministerial una decisión sobre el fondo responde a una concepción superada de lo contencioso como jurisdicción revisora, ya que si existe pronunciamiento expreso de la Administración aunque en la alzada se declare inadmisible el recursocualquiera que sea su sentido o alcance disponemos de un acto suficiente para servir de presupuesto al proceso y dentro de éste (una auténtica instancia jurisdiccional) la ley otorga a los tribunales facultados para enjuiciar la legalidad de los actos o disposiciones que se sometan a su conocimiento no tan solo a través delos fundamentos aducidos por las partes sino por otros adecuados, sin romper las reglas del principio de contradicción; amplitud de debate no necesaria en este supuesto, en cuanto que el tema sustantivo o referente a la legalidad material del acuerdo de la Comisión provincial aprobatorio del proyecto de delimitación es objeto de una manera extensa de debate a través de las alegaciones contenidas en los escritos de las partes, tanto en el expediente como en la vía procesal.
CONSIDERANDO: Que aunque subjetivamente sea explicable la postura mantenida por la sociedad actora como propietaria de terrenos afectados por la decisión de la autoridad urbanística combatida, su fundamento, por el contrario, resulta insuficiente como soporte de una pretendida declaración de ilegalidad dado que su oposición solo podría encontrar apoyo en el nº 4 del artículo 173 de la ley (los requisitos procedimentales no solo fueron cumplidos sino llevados a la práctica al máximo al haberse seguido y cumplido las exigencias del procedimiento de aprobación de planes de Ordenación Urbana) en cuanto que la superficie delimitada con destino al patrimonio municipal del suelo exceda o sobrepase las necesidades del plan general y a los medios económicos del Ayuntamiento actuante; respecto del primer tema no hay datos o elementos de juicio que permitieran desautorizar la decisión municipal de integrar en su patrimonio del suelo una superficie de terreno que aunque inicialmente sea importante, no deja de ser proporcionada a la necesidad de disponer de suelo urbanizado en un municipio de las características del de Jerez (159.000 habitantes) según las previsiones del plan general del término aprobado por Orden del Ministerio de la Vivienda de 28 de octubre de 1.969 y que mereció la aprobación de los órganos competentes ( artículos 73.2, Ley del Suelo y 40 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo ), sin que las razones aducidas de contrario merecen otra conceptuación que las de simples alegaciones de parte.
CONSIDERANDO: Que dadas las características del proyecto resultan atendibles las razones dadas por la Administración municipal sobre las fuentes de financiación, que no se reducen a los propios de la Corporación sino que se tiene previsto acudir al crédito oficial y Cajas de Ahorro, artículos 695,g, 773 de la Ley Local y 284 del R. Haciendas Locales etc ., sin que frente a tal posibilidad de créditos puentes (el suelo urbanizado es destinado al mercado de solares y fuente de ingresos para el Ayuntamiento) pueda oponerse impedimento legal alguno.
CONSIDERANDO: Que dentro de este proceso carecen de fuerza los argumentos sobre los previstos e irreales valores asignados a los terrenos afectados etc., dado que tal temática (determinación del justo precio de los terrenos expropiados) podrá ser, en toda su amplitud debatida, en su día, en el trámite administrativo adecuado (piezas de justo precio) o en vía jurisdiccional, pero no en el proceso en que se discute simplemente la aprobación administrativa de delimitación de la superficie a integrar en el patrimonio municipal del Suelo, sin que hayan podido aducirse razones técnicas (inadecuación de la línea de delimitación etc), económicas o legales que impidiesen la adopción del acuerdo combatido.
CONSIDERANDO: Que en cuanto a costas es procedente la no declaración.
Que estimando el Recurso de Apelación nº 44.966 promovido por la Abogacía del Estado y por el Procurador Sr. Casteleiro en nombre del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 8 de octubre de 1.976 (Rº 37/74), debemos revocarla en todas sus partes. Y, en consecuencia, declaramos lo siguiente: 1) No haber lugar a la declaración de inadmisibilidad del Recurso nº 37/74 promovido por la Cía "San José del Pedroso S.A.". 2) Debemos desestimar y desestimamos tal recurso por ser conforme a Derecho el acuerdo de la Comisión provincial de Urbanismo de Cádiz de 13 de diciembre de 1.972 en cuanto aprobatorio del proyecto de delimitación de terrenos para construir reservas de suelo, unidades 3 al 8 del distrito VII del término de Jerez de la Frontera y subsiguientemente, en cuanto no se le oponen las resoluciones del Ministerio de la Vivienda de 7 de mayo y 14 de junio de 1.974. 3) Todo ello sin expresa condena en costas en ambas instancias.
Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN
Leída y publicada fue la anterior sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. Don Paulino Martín Martín, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia publica la Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo, de lo que como Secretario, certifico. Madrid, a veintisiete de febrero de mil novecientos ochenta y uno.
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