STS, 20 de Junio de 1980
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Junio 1980 |
SENTENCIA
EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:
Don Enrique Medina Balmaseda
Don José Garralda Valcárcel
Don José María Ruiz Jarabo Ferran
EN LA VILLA DE MADRID, a veinte de Junio de mil novecientos ochenta; en el recurso contencioso-administrativo que pende en la Sala en grado de apelación entre el Abogado del Estado, apelante; y como parte apelada Hidroeléctrica de San Antonio, SA., representada por el Procurador D. Francisco Alvarez del Valle García, bajo la dirección del Letrado D. José Antonio del Teso; contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, sobre electrificación de pueblos.
RESULTANDO
RESULTANDO.- Que por resolución de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos de León de 20 de diciembre de 1973 se adjudicó a la empresa León Industrial, SA., la electrificación de los pueblos de los municipios de Pallide, Primajas, Reyero, Viejo, Cofiñal, Puebla de Lillo, Redipollos, San Cibrian y Selle; que no conforme Hidroeléctrica de San Antonio, SA. interpuso recurso so licitando la suspensión de dicha adjudicación, que fue desestimado por la misma Comisión en 15 de Junio de 1974; que interpuesto recurso por la mencionada Hidroeléctrica de San Antonio, SA. ante el Ministerio de la Gobernación, fue igualmente desestimado en 4 de Marzo de 1976.
RESULTANDO.- Que Hidroeléctrica de San Antonio, SA. interna so recurso contenciosoadministrativo contra los anteriores acuerdos, formalizando la demanda con la suplica que se dicte sentencia por la que estimando el recurso interpuesto contra las resoluciones de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos de León de 20 de Diciembre de 1973, 15 y 22 de Junio de 1974 y del Ministerio de la Gobernación de 4 de Marzo de 1976; se declare en nulidad, por no ser conformes a Derecho, condenando a la demandada a estar y pasar por estas declaraciones, dejando sin efecto la adjudicación de las obras de electrificación de los pueblos extraembalse del Porma operada a favor de Iberduero, S.A. con devolución de las cantidades hasta ahora percibidas e indemnización de perjuicios a Hidroeléctrica de San Antonio, SA. a determinar en período de ejecución de sentencia e imponiéndole las costas procesales por su temeridad.RESULTANDO.- Que el Abogado del Estado contestó la demanda suplicando se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del re curso o en todo caso se desestime con las costas.
RESULTANDO.- Que el Tribunal dictó, sentencia con fecha 8 de Junio de 1977 cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Que estimando parcialmente la pretensión deducida por el Procurador Don José María Ballesteros Blazquez en nombre y representación de Hidroeléctrica. San Antonio SA. contra la Administración General y del Estado, anulamos las resoluciones de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos de León de 23 de Diciembre de 1973, 15 y 22. De Junio de 1974 todas ellas referentes a la adjudicación de los pueblos de Pallide, Primajas, Reyero, Viejo, Cofiñal, Puebla de Lillo; Redipollos, San Cibrian y Selle, así como la del Ministerio de la Gobernación de cuatro de Marzo de 1976 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la primera de aquéllas, por no ser conformes al Ordenamiento Jurídico, y, como consecuencia de esta anulación quedará sin efecto la adjudicación pesada a favor de León Industrial SA. hoy Iberduero SA. no siendo procedente la indemnización solicitada por la actora, sin hacer especial condena en las costas de este proceso".
RESULTANDO.- Que el Abogado del Estado dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia que le fue admitida en ambos efectos y en su virtud se elevaron los autos y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales y cuya sentencia se funda en los siguientes: 1º CONSIDERANDO: Que en acatamiento del orden de pronunciamientos que puede contener la sentencia y casos en que proceden establecido por la Ley Jurisdiccional, examinamos en primer lugar la excepción de falta de legitimación activa alegada por el Abogado del Estado que dedica el I Fundamento de Derecho de su contestación a la demanda a su justificación que monta sobre dos datos: la falta de reflejo en el expediente administrativo del interés de la Empresa actora por las obras de que se trata y la carencia de condiciones para atender el suministro eléctrico de la zona, con lo que evidencia una particular concepción de este requisito procesal y una valoración de los datos obrantes en el expediente que no se ajusta a la realidad, puesto que en éste queda demostrado sin lugar a dudas que la Entidad recurrente disfrutaba con anterioridad a la adjudicación cuestionada del carácter de su administradora de energía eléctrica de tales poblaciones y la conservación de este carácter ha motivado todas sus intervenciones tanto ante la Comisión Provincial de Servicios Técnicos como al recurrir en alzada ante el Ministerio de la Gobernación, por lo que, si entendemos el "interés directo" a que se refiere el art. 28-1-c) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa , como lo hace la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, como aquel que de prosperar el recurso, producirá algún beneficio de cualquier tipo en favor del accionante, es obvio que esta exigencia queda mas que cumplida, no siendo necesario ni oportuno referirnos aquí a las condiciones de la actora para atender al suministro, que se refieren a otro orden de cosas muy diferente a su aptitud para figurar como parte actora de este proceso, en que la legitimación activa consiste.- 2º CONSIDERANDO: Que la cuestión de fondo se centra en determinar la legalidad de la resolución de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos de León de 20 de Diciembre de -1973 que adjudico a la Empresa "León Industrial SA." la electrificación de las localidades de Pallide, Primajas, Reyero, Viego, Cofiñál, Puebla de Lillo, Redipollos, San Cibrian y Salle, que a Juicio de la Entidad demandante es nula porqué vulnera las normas de la Ley de Contratos del Estado que consagran los principios de publicidad y concurrencia, porque el órgano que la dicto es incompetente y porque se ha dictado con desviación de poder; analizamos a continuación cada uno de estos motivos.- 3º CONSIDERANDO: Que la libertad de concurrencia es uno de los principios tradicionales de la contratación de los entes públicos y persigue una doble finalidad: proteger los intereses económicos de la Administración suscitando en cada caso la máxima competencia posible y garantizar la igualdad de acceso de todos los administrados a la contracción con la Administración secuela del principio de igualdad ante la Ley; la instrumentación del principio que consagra expresamente el art. 13 de la Ley de Contratos del Estado tiene como presupuesto la publicidad Tete la contratación ( art. 29 Ley de Contratos del Estado ) y se concreta en la existencia de una serie de sistemas destinados a seleccionar al contratista entre todos los posibles aspirantes. Sin embargo, el principio admite excepciones tanto respecto a las personas que pueden aspirar a convertirse en contratista , como respecto al procedimiento para seleccionar a quien vaya a serlo en un caso concreto; esta segunda hipótesis es la que aquí nos interesa en cuanto las resoluciones impugnadas defiendan que el supuesto de la electrificación de las localidades mencionadas encaja en esta excepción. Su regulación positiva en nuestro Derecho vigente se encuentra en los arts. 13,37, &9 y 87 de la Ley de Contratos delatado y 41 del Reglamento de las Corporaciones Locales , de ellos, por su específica referencia a los contratos de gestión de un servicio publico, merece nuestra especial atención el art. 69 de la Ley de Contratos del Estado que dice: "Los contratos de gestión de servicios públicos se adjudicarán ordinariamente mediante el - procedimiento de concurso; la contratación directa solo podrá tener lugar en los supuestos siguientes: 1. Aquellos servicios respecto de los que no sea posible promover concurrencia en la oferta o en que, por circunstancias excepcionales que habrán de justificarse en el expediente, no convenga promoverla. 2. Los de reconocida urgencia, surgida como consecuencia de necesidades apremiantes que demandaran una pronta puesta en marcha del servicio, que no puedalograrse por medio de la tramitación urgente regulada en el art. 26 de esta Ley previa justificación razonada en el expediente y acuerdo del Jefe del Departamento. 3º Aquellos en que la seguridad del Estado exija garantías especiales o cuyo expediente haya sido declarado secreto y no puedan realizarse directamente por la Administración. 4. Los de gestión de servicios cuyo presupuesto de gasto de primer establecimiento no se prevea superior a cinco millones de pesetas ni su plazo de duración sea superior a dos años. 5. Los anunciados a concurso que no llegaren a adjudicarse por falta de licitadores o porque las proposiciones presentadas no se hayan declarado admisibles o porque habiéndose adjudicado el empresario no cumpla las condiciones necesarias para llevar a cabo la formalización del contrato, siempre que se realicen con sujeción a las mismas condiciones anunciadas, a no ser que por la Administración se acuerde sacarlas nuevamente a concurso, en las condiciones que en cada caso se establezcan".- 4º CONSIDERANDO: Que de todos estos supuestos previstos en la Ley como susceptibles de contratación directa solo los dos primeros pueden tener relación con el caso enjuiciado; sin embargo, ambos tienen una exigencia común en este caso no satisfecha: la necesidad de su justificación en el expediente; para comprobar esta falta basta la lectu rade los folios 87, 88 y 89 del expediente administrativo donde se reflejan, por este orden, la propuesta de la Presidencia de la Comisión de trabajo, para adjudicar las obras y prestación del servicio a "León Industrial SA.", la propuesta de esta empresa el acuerdo de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos de 2o de Diciembre de 1973 por el que se lleva a cabo la adjudicación, pero es que además de ese defecto procedimental suficiente para producir la nulidad de la adjudicación efectuada (sentencia l8 de Febrero de 1964 entre otras) por constituir una omisión pura y simple del procedimiento aplicable según la Ley, ocurre que enes te caso no puede afirmarse que no sea posible la concurrencia de ofertas y no puede bastar con la afirmación de que la Empresa recurrente no dispone de energía bastante para el servicio, sin refrendo probatorio alguno, pues esto no es suficiente para admitir la excepción que exige la imposibilidad de concurrencia de ofertas indiscriminadas, así como tampoco basta con argüir la urgencia sin justificar que los fines perseguidos de satisfacer la necesidad apremiante no se pueda obtener a través de ese otro procedimiento que la Ley prevé en su art. 26ª por todo ello hay que concluir que la mencionada adjudicación es nula por infracción de los mencionados preceptos de la Ley de Contratos del Estado a tenor -del art. 47-1-c) de la Ley de Procedimiento Administrativo .- 52 CONSIDERANDO: Que los otros dos motivos de nulidad alegados carecen, en cambio, de fundamento, en primer lugar, porque como dice el Abogado del Estado en el III Fundamento de Derecho de su contestación a la demanda al tratarse de una obra incluida en los Planes Provinciales la Comisión Provincial de Servicios Técnicos si tiene competencia para su contratación, y, en segundo lugar, porque no es correcto calificar como desviación de poder la actuación del citado órgano administrativo que lo que hace es incumplir los preceptos legales a que ha quedado hecha referencia en el apartado anterior y no la utilización de un poder administrativo para un fin distinto de aquel previsto por el Ordenamiento, que es en lo que consiste dicho vicio. 6º CONSIDERANDO: Que por último hemos de referirnos a la petición de indemnización que la recurrente incluye en el suplico de su demanda sin antecedentes específicos ni en la parte fáctica ni en la jurídica y, sobre todo, sin petición previa en vía gubernativa, por lo que dado el carácter revisor de esta jurisdicción, esta parte de la pretensión no puede satisfacerse.- 7º CONSIDERANDO: Que no se aprecia temeridad ni mala fe en ninguna de las partes litigantes para una condena en costas conforme al art. 131 de la ley Jurisdiccional ".
RESULTANDO.- Que acordado señalar día para el fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de Junio de 1980, en cuya fecha tuvo lugar.
VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. José Garralda Valcárcel.
VISTOS los preceptos que se citan y demás de general aplicación.
SE ACEPTAN los considerandos de la sentencia apelada y
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO que la sentencia apelada trata acertadamente la falta de legitimación activa atribuida por la Administración demandada a la sociedad recurrente, sobre la base de la interpretación amplia otorgada al interés directo legitimador a que se refiere el art. 28.1 a) de la Ley Jurisdiccional , por la Jurisprudencia de esta Sala y de la que son exponente las Sentencias de 15 de Octubre y 22 de Noviembre de 1975 y 20 de Diciembre de 1977 y que sin duda cabe entender que ostenta la entidad demandante por su condición de distribuidora anterior de energía eléctrica en la zona.
CONSIDERANDO que la modalidad de contratación directa como forma de adjudicación de los contratos regulados en la Ley de 8 de Abril de 1965 , constituye un régimen excepcional frente a las otras formas previstas en la propia Ley, indudablemente por no darse en la misma las circunstancias de publicidad de la licitación y la concurrencia que inspiran el régimen general de la contratación administrativa, como garantía de los intereses económicos de la Administración y la libertad de acceso de losadministrados para con tratar con ella, razones que imponen a dicha modalidad para ser admisible, la existencia y acreditamiento de los supuestos de hecho previstos para el caso, puesto que su análisis e interpretación ha de hacerse con un criterio restrictivo, acorde con su carácter de modalidad excepcional de contratar.
CONSIDERANDO que de acuerdo con las directrices expuestas, ha de entenderse que la imposibilidad de promover, concurrencia en la oferta a que se refiere el nº 1º del art. 69 de la Ley de 8 de 4 Abril de 1965 , debe tener reflejo de alguna forma en el expediente administrativo, pues aun cuando pudiera estimarse que esta exigencia aludida en dicho precepto se refiere sólo al supuesto de que no convenga promoverla", dada la redacción del mismo, siempre que dará el carácter excepcional de esta forma de adjudicación de contratos administrativos, que impondrá la constancia de alguna circunstancia de la que derivar la conclusión de que es imposible pro mover concurrencia, ya que de otro modo esta forma no ordinaria, se podría convertir en la usual con la sola constancia de la expresión indicativa de que es imposible promover concurrencia, pero además, en el caso presente puede advertirse que en el oficio del Presidente de la Comisión de Trabajo de Industrialización de servicios, Electrificaciones e Instalaciones Telefónicas, dirigido al Excmo. Sr. Gobernador Civil y Presidente de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, que obra al folio 87 del expediente, se arguye como justificación de la propuesta de contratación directa, "la dificultad de promover concurrencia", lo cual no supone la imposibilidad a que se refiere el precepto examinado, puesto que dificultad entraña la idea de la existencia de un obstáculo superable con esfuerzo y es en el pliego de condiciones únicamente donde se afirma que no es posible promover concurrencia, sin apoyo concreto en algo.
CONSIDERANDO que tampoco se han respetado en el expediente, las previsiones del nº 2 del mismo art. 6º para que pudiera justificarse a su amparo la contratación directa aperada, toda vez que en el expediente no aparece acreditado que la urgencia surgida como consecuencia de necesidades apremiantes, que demandaren una pronta puesta en marcha del servicio, no pudiera lograrse mediante la tramitación urgente regulada en el art. 26 de la Ley , previa justificación razonada en el expediente y acuerdo del Jefe del Departamento, como exige el precepto.
CONSIDERANDO que todo ello conduce a desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada, sin que sean de apreciar circunstancias justificantes de una imposición de costas.
Que desestimando la apelación interpuesta por el representante de la Administración, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, con fecha 8 de Junio de 1977 ; en el recurso de que dimana este rollo, con la salvedad de que la fecha del primero de los actos anulados es 20 de Diciembre de 1973, en lugar de 23, y no se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don José Garralda Valcárcel, estando celebrando audiencia publica en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid a veinte de Junio de mil novecientos ochenta
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