STS, 9 de Febrero de 1979

SENTENCIA

Excmos. Sres:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Don Enrique Medina Balmasedá Don Eugenio Díaz Eimil

En la Villa de Madrid, a nueve de febrero de mil novecientos setenta y nueve.

Visto el recurso de apelación interpuesto por la Administración Pública y en su nombre el Abogado del Estado; siendo parte apelada D. Serafin , con la representación del Procurador D. Julián Zapata Díaz, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 20 de abril de 1.977 por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid , en pleito sobre ejecución de plan parcial.

RESULTANDO

RESULTANDO.: Que la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid acordó con fecha 23 de julio de 1.971 declarar que las obras de urbanización correspondientes para la ejecución del Plan Parcial de San José de Valderas se realizarán por gestión pública por la citada Comisión, que así mismo procedería a redactar el proyecto de urbanización; y advirtió a los propietarios que el incumplimiento de los plazos establecidos por el acuerdo de la Comisión de 26 de marzo de 1.971 para la presentación de los proyectos de compensación y reparcelación, determinaría que éstos se redactasen de oficio por los servicios correspondientes de COPLACO.

RESULTANDO.: Que el Sr. Serafin y otro interpusieron contra dicho acuerdo y la desestimación tácita del recurso de alzada, recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Madrid en el que formalizó su demanda con la súplica de que se declarase la nulidad de los acuerdos impugnados dejándolos sin efecto alguno, o subsidiariamente se acordase la nulidad parcial de dichos acuerdos, ordenando rectificarlos en el sentido de excluir La unidad vecinal nº 1 Parque de Lisboa del Proyecto de Urbanización y Proyectos de Obras y disponiendo la no inclusión de La citada unidad vecinal en la Junta de Compensación y en la Reparcelación del Plan Parcial de San José de Valderas. Dado traslado al Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando La desestimación del recurso. Recibidoslos autos a prueba y celebrada la vista del recurso, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "F A L L A M O S" Que estimando el recurso contencioso-administrativo, formulado por el Procurador Sr. Zapata en nombre y representación de D. Federico y D. Serafin , frente al acuerdo de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid de 23 de Julio de 1.971, y a al que tácitamente primero y expresamente el 19 de Enero de 1.974 en alzada lo confirmó, debemos declarar y declaramos, sin entrar en el resto dé las cuestiones planteadas, la plena nulidad de los mismos, ante la manifiesta incompetencia de aquel Órgano para dictar el acto originario; sin expresa imposición de las costas causadas."

El anterior fallo se basa en los siguientes Considerandos: PRIMERO. Que el precedente recurso jurisdiccional interpuesto a nombre de D. Federico y D. Serafin , aunque formalizado únicamente en el de este último, se dirige frente al acuerdo de la Comisión de Planea miento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid -COPLACO- de 23 de Julio de 1.971, confirmado en alzada tácitamente primero y expresamente en 19 de enero de 1.974, en cuanto que, en esencia, acuerda, ya aprobado definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana del término integrado en el territorio del Área de Alcorcón en 7 de mayo de 1.968, declarar, que las obras de urbanización para la ejecución del Plan Parcial de San José de falderas se realizarán bajo el régimen de gestión pública por la propia Comisión, la cual procederá a redactar el Proyecto de Urbanización advirtiéndose a los propietarios que el incumplimiento del plazo de tres meses señalado por el acuerdo de 26 de marzo de 1.971 definitivamente aprobatorio de ese Plan Parcial, para la presentación de los Proyectos de Compensación y Reparcelación, será causa determinante para que los mismos se redacten de oficio; y ello a fin de que sea decretada su nulidad con base a los diversos motivos que en el correcto orden procesal se concretan en la demanda la incompetencia de COPLACO para dictarlo en razón a su contenido, la derivada en que habrán de incidir tales Proyectos, ya que aún adecuados al Plan Parcial serán disconformes al Plan General al que el último se opone, y, en fin, por incluir en su campo decisorio a la supermenzana o unidad vecinal n º 1 Parque de Lisboa , indebidamente, al decir de la parte actora, en función de las alegaciones que esgrime. SEGUNDO. Que parando en primer y quizás definitivo lugar la atención enjuiciadora de la Sala en esa preferente causa formal de nulidad, que se invoca como plena en base al artículo 47.1, a) de la Ley de Procedimiento Administrativo , se entra en una problemática con, tanta claridad normada y decididamente resuelta por la doctrina interpretadora, que no obstante la trascendencia de la cuestión de fondo debatida, ha de bastar para su decisión el simple exponer de los inequívocos preceptos legales, que la regulan y de los que directamente, resultan Las elementales razones que ya sirvieron a esta misma Sala para pronunciarse en relación con los mismos hechos en La sentencia a que después se hará referencia; que, efectivamente, la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1.956 , vigente al tiempo a que se contrae la litis, siguiendo el permanente designio de la legislación específicamente dictada en regulación del régimen de las Corporaciones locales, establece en su art, 9 artículo 202, reproducido en el 214 del actual texto Refundido de 9 de abril de 1.976 , la competencia primaria y genérica municipal en materia urbanística, la cual viene desplegada a través de las normas comprendidas en el Capítulo del Título Primero de aquella Ley, que atribuyen a las Corporaciones Locales La facultad excluyente de redactar y aprobar inicialmente tanto los Planes Generales y Parciales de Ordenación Urbanística de ámbito municipal, como los Proyectos de Urbanización, para tras su publicidad, someterlos a la sanción definitiva del Órgano Estatal correspondiente, con las incidencias procedimentales que en los oportunos preceptos se señalan, facultándose, en los artículos 40 a 42 de la Ley que se comenta, La iniciativa y colaboración particular para la formación de los Flanea pero para ser, elevados al Ayuntamiento y tramitados en la forma ordinaria. TERCERO.- Que frente a ese principio general de competencia municipal cierto es que se ha abierto en la propia Ley un amplio y profundo cauce de excepcionalidad, y así, reduciendo el problema a las Comisiones Provinciales de Urbanismo por ser en su esfera de actuación donde con mas claridad se refleja aquel y haber sido, entre otras superipres, asumidas sus funciones por COPLACO dentro del Área Metropolitana, conforme el artículo 6 de su Ley reguladora de 2 de diciembre de 1.963; la precitada Ley del Suelo, en el artículo 201-2 , confiere a ese Órgano facultades de carácter informativo, gestor resolutorio y de fiscalización, dirigidas especialmente a orientar, fomentar e inspeccionar el planeamiento y la realización de las obras necesarias para el desarrollo urbano, en definitiva a las de cooperación y tutela que a los Organos Urbanísticos estatales reconoce el n º 4 del artículo 5 de Mª. misma Ley, los que para el debido cumplimiento de esas obligadas funciones "se subrogarán en la competencia de las Corporaciones Locales cuando éstas no la ejercieren adecuadamente o su cometido exceda de sus posibilidades". según literalmente sigue rezando este último precepto y también se recoge en los 205, 206 y 208 de la propia Ley, los cuales en el amplio espectro con que los contempla la doctrina jurisprudencial, no obstante la interpretación restrictiva que impone la naturaleza irrenunciable de las normas de competencia artículos 4 y 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo , implica como ha declarado la Sala 4 del Tribunal Supremo en sentencias, por citar algunas, de 20 de febrero de 1.971, 19 de noviembre de 1.973 23 de abril, 1 de julio y 26 de septiembre de 1.975 ; la actuación de su contenido como único medio de poder cumplirse con efectividad por los Órganos del Estado sobre quienes recae, aquellas funciones fiscalizadoras; que como secuela de las mismas, en todo caso subsumida en ellas, y en emanación no de potestad jerárquica alguna, por ser inexistente, sino de razón tutelar, ha de reputarse en simisma o como trámite habilitante de La subrogación en el ejercicio de las funciones municipales a que se refieren estas consideraciones, la de "requerir" al Órgano Municipal al fin urbanístico concreto de que se trate, como dice la Ley de 12 de mayo de 1.956 respecto al otorgamiento y revisión de licencias municipales de obras, o, en todo caso, la adopción del oportuno acuerdo de subrogación, como resulta de los inequívocos términos del artículo 206 de la misma, reiterado en el 218 del Texto vigente, y sienta unánime jurisprudencia, manifestada, por ejemplo, en sentencias de 19 de junio, 26 de septiembre y 20 de octubre de

1.975 y de 19 de enero y 25 de febrero de 1.976, que declara que esa actuación sustitutoria no sólo es potestativa sino que está reglada en el modo y señalamiento de los Órganos de transferencia de atribuciones CUARTO.- Que esa indubitable postura legal que por su carácter de genericidad afecta a todo el ámbito urbanistico nacional, no sólo permite y de ahí su consignación el comprender mejor las norias específicamente aplicables a los términos municipales que, como el de Alcorcón, integran el Area Metropolitana de Madrid, sino que es lógica y plenamente acogida en la más moderna regulación contenida en la Ley de 2 de diciembre de 1.962 y su Reglamento aplicativo de 28 de septiembre de 1.964 en lo sucesivo respectivamente , en la que después de concebir y crearla COPLACO como Organismo Autónomo adscrito al Ministerio de la Vivienda y atribuirle, en el mismo artículo 1 LAM , la función de "promover, acordar, orientar, impulsar y velar por la Ordenación Urbanística de dicha Área", la fiscalización de la actuación urbanística de las Corporaciones, Entidades y particulares artículo 3.3 LAM , orientar el desarrollo de los Planes Parciales y Proyectos de Urbanización, fiscalizar el cumplimiento del Plan General de Ordenación del Área, y ejercer en el territorio a que extiende su competencia las facultades y atribuciones, resumen e integración de todas las anteriores que en el orden urbanístico, según la legislación vigente, corresponden, entre otros Organismos, a la Comisión Provincial de Urbanismo, como preceptuan, entre otros, el artículo 6, apartado c), d) y g) de la LAM, y 6-4 y 5 del RAM , señala en armónica articulación que la ejecución del Plan General de Ordenación del Área corresponde a los Ayuntamientos que la integran artículo II LAM y 38 RAM , competencia municipal que, como reflejo de la Ley del suelo en su especificación con el mismo rango en la que se comenta, se desarrolla en los artículos 12,13,14 y 15 LAM y 6-2, 40, 41, 42 y 43 RAM , confiriendo como propia la de redactar los Planes Parciales, los Programas de Actuación y los Proyectos de Urbanización, para tras su aprobación inicial, cometerlos a la definitiva de COPLACO, sin perjuicio de la iniciativa particular en la forma ya señalada y que se recoge en los artículos 40 a 42 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1.956 , y a que se remite el artículo 9 LAM en su relación con el 6-3 RAM ; que, al igual que en la normativa general, consecuente es el legislador cuando en necesario complemento y cierre de esa preceptiva, otorga a la Comisión del Área la función, derecho y deber, de subrogarse en esas propias facultades municipales, y no sólo mediante la asunción de las atribuciones de la Comisión Provincial de Urbanismo, sino también al directamente ordenarse en los artículos 12-4 y 13-2 LAM y 40-6, 41-3 y 42-5 RAM , respecto a la elaboración de los Planes Parciales, Programas de Actuación y Proyectos de Urbanización, "si no lo hicieren los Ayuntamientos respectivos en el plazo que al efecto se les señala", sustitución que, claro es, también en el ámbito del Área Metropolitana de Madrid, exige, ahora con más concreción, ese previo requisito que indican los anteriores preceptos y que obviamente implica un requerimiento que excluya el automatismo tan contrario a los supuestos de excepcionalidad a la propia y natural competencia y repudia do por la doctrina jurisprudencial ya citada y con gran significación en el artículo 206 de la citada Ley del Suelo, coincidente con el 218 del actual Texto Refundido QUINTO. Que al no resultar producidos, y ni tan siquiera alegarse, aquellos presupuestos habilitantes para que COPLACO acordara) como acordó, la redacción y aprobación inicial en 19 de julio de 1.973 del Proyecto de Urbanización en ejecución del Plan Parcial de San José de Valderas, así como derivativamente para escoger de entre los sistemas de gestión regulados en los artículos 131 y siguientes de la Ley del Suelo aplicable al tiempo de autos el que estimó conveniente, necesariamente habrá de concluirse en aplicación del artículo 47-1, a) de la Ley de Procedimiento Administrativo , con la declaración de nulidad plena del acuerdo impugnado, y del que en alzada lo confirmó, al haber emanado aquel de Órgano manifiestamente incompetente, radical vicio que alcanza al resto de sus pronunciamientos, ya que aunque, respecto a los Proyectos de reparcelación si compete a la Comisión del Área instar a los particulares e inciso la redacción de oficio artículo 9-d) LAM y 32.5 RAM , su existencia y la del Proyecto de Compensación, es dependiente en la resolución impugnada de La validez del Proyecto de Urbanización; decisión estimatoria de la primera de las pretensiones integradoras del recurso enjuiciado, que, por cierto sin ocasión entonces de ser declarada, ya se anticipaba y razonaba en la sentencia de esta misma Sala n 3 547 de 23 de diciembre de

1.974, dictada con ocasión de conocerse de la suspensión decretada por el Alcalde de Alcorcen del acto municipal dictado en sanción o aceptación de ese Proyecto de Urbanización, elaborado e inicialmente aprobado por COPLACO el 19 de julio de 1.973 documento n º 10 de los acompañados con la demanda hace innecesario y procesalmente imposible el entrar a cuestionar sobre las pretensiones de fondo hechas valer en la demanda con ineludible carácter de subsidiariedad y no ha de comportar expresa imposición de las costas causadas, dada la conducta procesal de los litigantes.

RESULTANDO. Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de termino; y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes susrespectivos escritos de instrucción y alegaciones, en el sentido de mantener sus pretensiones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo de la presente apelación el día 2 a febrero de

1.979.

V I S T 0. Siendo Ponente al exorno. Sr. D. Eugenio Díaz. VIST0S: Los artículos 67, 70 y 131 de la Ley de esta Jurisdicción; 5,131, 201, 202, 205, 206 y 208 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1.956; 2, 3, 6,9, 12, 13, 14 y, 15 de la Ley Reguladora del Area Metropolitana de Madrid; 5, 6, 32, 38, 40, 41, 42 y 43 de su Reglamento de 28 de septiembre de 1.964; 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 y demás normas y jurisprudencia aplicable.

Se aceptan los Considerandos de la sentencia apelada y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO.: Que la declaración de caducidad del recurso pedida por la Abogacía del Estado en representación de la Administración apelante, al amparo del número 2 del artículo 67 de la Ley de esta Jurisdicción , por presentación tardía del escrito de demanda debe denegarse por oponerse a ello dos decisivas razones, suficientes cualquiera de ellas para fundar dicha denegación: 13 porque cuando se interrumpe el plazo de formalización de la demanda por haberse presentado escrito de petición de antecedentes a que se refiere el artículo 70 de dicha Ley, el día en que se presenta tal escrito debe ser excluido del cómputo del referido plazo, ya que entre los dos criterios opuestos que en este tema pueden mantenerse, respectivamente acogidos, entre otras; en la sentencia de 27 de abril de 1.971, favorable a su inclusión y la de 18 de noviembre del mismo año, defensora de su exclusión, debe acogerse esta última solución por ser la acorde al principio in dubio pro actione" que, conforme al sentido espiritualista que informa la jurisdicción, cotisagrado en numerosas resoluciones de este Tribunal y especialmente en La sentencia de 19 de enero de 1.963, exige que toda duda interpretativa sobre el alcance y efectos de un precepto formal deba siempre resolverse en el sentido, que permita la satisfacción de la pretensión procesal, dando lugar a su enjuiciamiento con la subsiguiente decisión, estimatoria b desestimatoria, que proceda según Ley, pues en todo momento debe tenerse presente, de manera insoslayable, que las formalidades procesales, en palabras del preámbulo del texto legal citado, jamás deben entenderse como obstáculos encaminados a dificultar el pronunciamiento de sentencia acerca de La cuestión de fondo y así obstruir la actuación de lo que constituye la razón misma de ser de la Jurisdicción y conforme a tal criterio resulta que en el ceso de autos la demanda fué presentada el último día del plazo de veinte que establece el número 1 del artículo 67 de la misma Ley y que fué el concedido por la Sala de instancia, y no al día siguiente de haber transcurrido dicho plazo, según pretende la Abogacía del Estado y 2§ porque dicha Sala no opuso reparo alguno a la presentación de la demanda, dictando providencia por la cual la tuvo por formalizada en tiempo y forma y la Abogacía del Estado consintió tal providencia, sin interponer contra ella recurso alguno y estas circunstancias impiden plantear y apreciar en esta apelación la caducidad basada en su presentación fuera de plazo, según han declarado ya las sentencias de ó de diciembre de 1.967 y 16 de junio de 1.973.

CONSIDERANDO. Que en cuanto al fondo, la sentencia apelada contiene un exhaustivo y matizado estudio de las disposiciones legales y reglamentarias así como de la jurisprudencia que delimitan la competencia urbanística de los Ayuntamientos y de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid para llegara la conclusión de que este Organismo carece de competencia directa para declarar que las obras de urbanización para la ejecución de un Plan Parcial Municipal se realicen bajo el régimen de gestión publica por la propia Comisión, según el Proyecto de Urbanización que la misma redacte, con advertencia a los propietarios que el incumplimiento del plazo de tres meses señalado en el acuerdo definitivo aprobatorio del Plan Parcial para la presentación de los. Proyectos de Compensación y Reparcelación será causa determinante de su redacción de oficio y tal conclusión debe ser aceptada y mantenida, dado que la doctrina en que se apoya, consistente en que las facultades urbanísticas subrogatorias que a dicha Comisión competen en el ámbito municipal no son directamente asumibles, sino que requieren como requisito habilitante, incumplido en el caso de autos, de un acto expreso de requerimiento al Órgano Municipal o la adopción, en su caso, del oportuno acuerdo de subrogación, tiene un sólido y acabado fundamento en los numerosos preceptos y decisiones jurisprudenciales que cita con impecable y certera sistematización, que justifica plenamente su declaración de nulidad de los acuerdos recurridos.

CONSIDERANDO. Que al no darse ninguno dé los supuestos previstos en el artículo 131 de la repetida Ley no procede hacer especial imposición de costas.

FALLAMOS