STS, 16 de Octubre de 1978

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Don José Luis Ponce de Lean y Belloso

Don Félix Fernández Tejedor

Don Aurelio Botella y Taza

Don Paulino Martín Martín

EN LA VILLA DE MADRID, a diez y seis de Octubre de mil novecientos setenta y ocho;

en el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala entre

partes, de una, como apelante, el Abogado del Estado, en representación de la Administración; y

de otra como apelada, Doña Nieves , que no ha comparecido en esta instancia,

contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, con fecha veinte de Febrero de mil novecientos setenta y tres , en pleito sobre concesión

de licencia para la actividad de transformación de materias orgánicas.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que en virtud de instancia dirigida por Don Miguel Ángel al Ayuntamiento de Beniparrell, se inició con fecha diez y siete de Junio de mil novecientos sesenta y cuatro expediente de apertura de la actividad de transformación de materias orgánicas, practicándose información pública y notificándose a los colindantes, quienes no formularon reclamación alguna, informándose por el Aparejador Municipal y Jefe local de Sanidad favorablemente y calificando dicha actividad la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, en sesión de diez y nueve de Diciembre de mil novecientos sesenta y cuatro, como molesta, insalubre y nociva; y realizadas las medidas correctoras iniciales, con fecha cinco de Febrero demil novecientos sesenta y cinco se concedió la oportuna licencia municipal a cuya concesión se opusieron los colindantes y la Industria Gonzalo Felipe SA., por no poder soportar los olores que producía dicha actividad, interesándole de los técnicos municipales la realización de las oportunas revisiones, en virtud de las cuales se adoptaron algunas reformas que resultaron insuficientes para suprimir lo denunciado; y en su vista y previos los oportunos informes del Jefe Provincial de Sanidad, la Comisión de Servicios Técnicos del Perito Municipal y del Jefe local de Sanidad, la Alcaldía, por Decreto de ocho de Febrero de mil novecientos setenta y dos , acordó retirar definitivamente la licencia concedida; contra cuyo Decreto interpusieron Doña Nieves y otros, como herederos de Don Miguel Ángel , recurso de reposición, que fue desestimado por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de fecha quince de Marzo del mismo año mil novecientos setenta y dos.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos municipales, Doña Nieves y Doña Consuelo y Don Juan Pedro interpusieron recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que estimando el recurso, se declarase no ser conformes a derecho dichos acuerdos recurridos, anulándolos totalmente y reconociendo la situación jurídica de plena vigencia de la licencia concedida en su día a Don Juan Pedro para explotación de la actividad de transformación de materias orgánicas, con expresa imposición de costas a quien se opusiera.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarasen conformes a derecho los acuerdos del Ayuntamiento de Beniparrell de nueve de Febrero y veintisiete de Marzo de mil novecientos setenta y dos, absolviendo a la Administración de la demanda; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, con fecha veinte de Febrero de mil novecientos setenta y tres, se dictó la sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando como estimamos en parte, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Nieves y Doña Consuelo y Don Juan Pedro , como herederos de Don Miguel Ángel , contra Acuerdos del Ayuntamiento de Beniparrell de nueve de Febrero y veintisiete de Marzo de mil novecientos setenta y dos, por los que respectivamente se retiró definitivamente la licencia en su día concedida al señor Miguel Ángel , para establecer una actividad de transformación de materias orgánicas y se desestimó el recurso de reposición, debemos declarar y declaramos que dichos actos administrativos son contrarios a derecho, anulando Los y dejándolos sin valor ni efecto alguno; y desestimando) como desestimamos el resto de las pretensiones formuladas en el escrito de demanda, de las que debemos absolver y absolvemos a la Administración Municipal demandada; todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas en el presente recurso. A su tiempo y con certificación literal de la presente devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia"; la Sentencia se funda, entre otros en los siguientes Considerandos: PRIMERO: Que es cuestión previa a la de fondo que plantea éste proceso, la excepción de inadmisibilidad del recurso que formula el representante de la Administración con fundamento legal en el apartado b) del art. 82, en relación con el art. 2º de la Ley Jurisdiccional por entender que los actores no han acreditado su carácter de herederos o sucesores del titular de la actividad industrial motivo de los acuerdos impugnados, en razón año haber sido aportada manifestación de herencia que le atribuya dicha condición, ni justificante de haber liquidada el impuesto sucesorio, pero ésta falta de prueba en nada afectaría a la personalidad de los demandantes, ya que como nuestro mas alto Tribunal tiene declarado reiteradamente, no puede desconocerse en vía contencioso- administrativa una personalidad o una legitimación procesal activa que haya sido admitida y reconocida en el expediente gubernativa y máxime cuando, como en el caso contemplado ocurre, la Autoridad municipal dirigió a la actora como viuda de Don Juan Pedro en 5 de octubre de 1971 y el requerimiento de adopción de ciertas medidas, en relación con la actividad industrial, que estimadas incumplidas por la Administración motivaron los acuerdos impugnados en autos que fueron notificados a los hoy recurrentes lo que en relación con dichos actos les califica como interesados, inclúidos por tanto en su art. 28 nº 1º, letra a) de la citada Ley de 27 de diciembre de 1956 y consecuentemente no es de aplicación la inadmisibilidad alegada. SEGUNDO: Que el acuerdo impugnado de retirada definitiva de la licencia que amparaba la actividad industrial de los recurrentes se basa en la presentación de diferentes reclamaciones sobre sus medidas correctoras que notificadas en debida forma para su reparación y agotados los plazos concedidos, continuando causando daños de olor molesto a la población y colindantes, y, con fundamento en el art. 38 del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas , dispuso la sanción señalada; la constatación de la conformidad a derecho del acto impugnado requiere un minucioso análisis del supuesto fáctico a través de las actuaciones obrantes en el expediente, como presupuesto de la adecuada, aplicación del precepto invocado.

RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia, interpuso apelación el Abogado del Estado, que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que sostuvo su recurso dicho representante de la Administración; y no habiéndose solicitado la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal en sustitución de la misma, se formuló por el mencionado Abogado del Estado el oportuno escrito de instrucción y alegaciones; acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el tres de Octubre actual.VISTO, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don Aurelio Botella y Taza.

VISTOS los artículos 1,2,5 y 6, 33, 34 y 36 a 38 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto de 30 de noviembre de 1961 modificado por el de igual mes de 1.964 3,6,10,12 y 15 de la Instrucción Complementaria aprobada por Orden del Ministerio de 15 de marzo de 1.963;101 y 111 de la Ley de Régimen Local Texto refundido aprobado por Decreto de 34 de junio de 1.955; 168 de la ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956; 1, 47 y 48 de la ley Reguladora del Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958; y 1 a 5, 28, 37, 41, 42, 52, 55, 57, 80 a 84, 94, 100 y 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1.956 reformada por la de 17 de marzo de 1.973 .

CONSIDERANDO

ACEPTANDO los Considerandos primero y segundo de la Sentencia apelada, y

CONSIDERANDO: Que ni en el recurso de reposición, y tampoco en la demanda denuncian los accionantes la falta de audiencia en el expediente sancionador comprensivo de los requerimientos municipales que se le hicieron con fundamento en los artículos 36 y 37 del Decreto de 30 de noviembre de 1961 ; y este silencio, aunado a que en el escrito de reposición se desarrollaron ampliamente las alegaciones de fondo contenidas en la demanda directamente infiere la aceptación por los recurrentes de inexistencia del efecto de indefensión que de otro modo hubiera acompañado a la circunstancia de haberse prescindido de la audiencia prevenida en el artículo 38 del Reglamento aprobado por el Decreto de anterior cita , y cuya omisión asimismo no se invoca para amparar pretensión con base en el artículo 48-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; por lo cual, no alegada indefensión y utilizados cuantos recursos la Ley confiere contra la resolución sancionadora, no es dable calificar de esencial; en actuación "ex officio" del Juzgador el vicio de procedimiento referido, pues para ello se requiere que éste cause indefensión y, en principio difícil resulta apreciar tal consecuencia sobre el expedientado cuando en el uso de los remedios invalidatorios del acto sancionador es aquel quien precisamente renuncia a fundamentar las pretensiones en el menoscabo a su propia defensa que el defecto en cuestión le hubiera producida y así no solicita la restauración del tramite al momento en que se cometió la falta para que adquiera realidad procedimental la audiencia referenciada.

CONSIDERANDO: Que en 14 de octubre de 1.970 se produjo requerimiento para que en término de uno a seis meses se adoptasen las medidas correctoras capaces de eliminar el hedor y perjuicios a vecinos resultantes de la industria de transformación de deshechos del matadero requerimiento que remitía a las condiciones impuestas en la licencia tal como se aceptaron por el titular y que implicaban el efecto o resultado de una total supresión de aquellas consecuencias molestas y perniciosas; y visitada después la factoría por el Perito Industrial del Ayuntamiento y el Jefe de Sanidad, el primero aprecié filtraciones en una de las paredes a pesar del recubrimiento parcial efectuado y el segundo olores insoportables siendo nuevamente requerido el titular de la industria por la Autoridad municipal, en 5 de octubre de 1.971, para que en el plago de sesenta días llevara a cabo las siguientes medidas: a) que los gases que se desprendían de los secadores y calderas de cocción y esterilización fueran convenientemente lavados antes de su salida al exterior; y b) que fueran tapados los orificios existentes en la pared lateral del edificio por donde escapaban los vapores del secadero practicándose posteriormente otra comprobación por los técnicos antes citados, quienes, en informé de 20 de enero de 1.972, dijeron haberse cumplido lo ordenado por el órgano municipal aunque persistían molestias y perjuicios a vecinos debido a la insuficiencia de las medidas propuestas en cuanto al extremo b) debiendo taparse también los huecos recayentes a la fachada posterior; así como en lo relativo al primer extremo señalaron que, si bien "cumplido, observaban ciertas deficiencias en la captación de los humos que podían ser corregidas debiendo también lavárselos humos procedentes de la combustión del fuel; y también se agrega, en el expresado informe, que al indicarse por los peritos la conveniencia de corregir estos defectos el titular de la industria contestó tenerlo previsto mostrándoles planos al efecto.

CONSIDERANDO: Que los diversos requerimientos acordados en el caso por la Autoridad municipal dentro del trámite regulado en los artículos 36 a 38 del Reglamento de 30 de noviembre de 1.961 sólo cabe interpretarlos en su contenido de conformidad con el fin que los inspiraba, perfectamente conocido por los copropietarios titulares de la licencia, y que no era otro que el de adecuar a las condiciones de esta, con tal cese de los efectos nocivos de la industria, la actividad transformadora de despojos del matadero; en concordancia con lo cual las correcciones requeridas de concreto modo tan sólo cabe entenderlas como esquema y central medio entre los demás, obviamente complementario o derivados si necesidad de expresa especificación para dar cumplimiento a las condiciones de la licencia referida en cuanto que obligación originaria e insoslayable de su titular, sin que de ningún modo aquella cita en concreto de medidas en lossusodichos requerimientos pueda ser aprovechada para soslayar las condiciones de la licencia impuestas al tenor del informe de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos y reducirlas o convertirlas en las que alcanzan expresión concreta en los requerimientos tomadas aisladamente y en su estricta letra en lugar de en función del condicionado de la licencia directamente dirigido a la completa eliminación de molestias y perjuicios a los vecinos; con imposibilidad de amparar en el inciso admonitivo que a favor de instalaciones industriales contiene el artículo 5 "in fine" del expresado Reglamento perturbaciones inclusa aminoradas del ambiente urbano que serían contrarias a la propia teleología de esa reglamentación señalada en su artículo 1º y qué impide otorgar infundadas plusvalías de ubicación urbana a activos industriales en detrimento del derecho ciudadano a un natural medio ambiente y veda suplir inercias municipales en cuanto a regulación urbanística del emplazamiento industrial con ineficientes medidas correctoras que permitan tolerancias siempre a costa de molestias ciudadanas que ninguna disposición legal obliga a soportar; razones que excluyen la posibilidad de entender implícito en las condiciones de aquella licencia un grado o nivel tolerable de malos olores, humos y demás perjuicios a vecinos derivados de actividad comprensiva de secado cremación: y cocción de residuos cárnicos, al par que la antedicha exigencia en la autorización de industriare una entera corrección, prohibe asimismo comunicar a los requerimientos examinados valor independiente de la licencia para estimarlas cumplidos cuando aún en menor proporción persisten incomodidades contrarias a los condicionamientos establecidos a pesar de las insuficientes medidas adoptadas como consecuencia de las órdenes de la Alcaldía.

CONSIDERANDO: Que esto sentado y a tenor ahora de las comprobaciones técnicas de que se hizo exposición debe apreciarse que los copropietarios de la industria cumplieron sólo parcialmente los requerimientos en su indisoluble "conexión con las condiciones de la licencia de que eran beneficiarios como herederos de su anterior titular lo que califica los Acuerdos municipales recurridos de ajustados al artículo 38 del Reglamento de 30 de noviembre de 1961 en cuanto sancionadores de tal conducta negligente constitutiva de infracción de los mandatos de la Autoridad tendentes a hacer efectivas las medidas correctoras condicionantes de la licencia; pero fueron contrarios aquellos Acuerdos al referido artículo 38 al imponer la máxima sanción de retirada definitiva de la licencia prevista en el apartado c) del mismo pues ello infringe el principio de proporcionalidad que informa ese precepto y que es común a todo Derecho sancionador, toda vez que al haberse cumplido en parte los requerimientos era la procedente y proporcionada a los hechos determinantes de la fijación del correctivo la retirada temporal de la licencia prevista en el apartado b), con cese de la actividad durante los tres meses que dichos hechos muestran suficientes para la total corrección de los defectos y conste* cuente adecuación al condicionado de la autorización; no siendo factible calificar de ajustada al ordenamiento jurídico la sanción de multa del apartado a) que e& tal sentido se invoca en la demanda con el carácter de solución alternativa dada su inadecuación a las referidas circunstancias determinantes y largo tiempo que los vecinos soportan los perjuicios consecuentes a la clase de actividad examinada.

CONSIDERANDO: Que los pronunciamientos mencionados son coherentes con la naturaleza de la revisión jurisdiccional tal como resulta de los artículos 1, 40, 41, 83 y 84 de su ley reguardara imposible de asimilar al recurso de casación y que requiere distinguir entre total sujeción a Derecho de la actividad administrativa e impugnabilidad de sus actos ante la Jurisdicción solamente excluida cuando Ley formal así lo señale; lo que impide calificar de sustitución jurisdiccional de discrecionales facultades administrativas la declaración de ser la adecuada a los hechos determinantes una típica clase de sanción entre las varias reglamentariame enumeradas pues también se halla sujeta a Derecho, como en el caso lo está al principio jurídico de proporcionalidad, la selección cualitativa hecha por la Autoridad sancionadora del correctivo aplicable incluyéndose, consecuentemente, la adecuación jurídica de esa actividad no exceptuada de impugnación, dentro de las funciones que son propias del Tribunal revisor.

CONSIDERANDO: Que en derivación de lo expuesto procede revocar en parte la Sentencia apelada y, de conformidad con los artículos 83 - 2 y 84 - a) de la ley de 27 de diciembre de 1.956 , estimar en parte el recurso contencioso con anulación de los Acuerdos municipales impugnados en su extremo que fija la sanción en retirada definitiva de la licencia al ser la ajustada a Derecho según ya se indicó, la temporal durante tres meses con cese de las actividades industriales durante dicho período; absolviendo a la Administración publica demandada de la pretensión actora relativa a reconocimiento de pleno vigor a la licencia industrial concedida pues, en cualquiera de los sentidos que cabe atribuir a esa ambigua formulación, dicha vigencia se halla supeditada al cumplimiento de las medidas correctoras a que se condiciona la autorización, esto aparte de la incompatibilidad que conlleva su ejercicio con respecto a la retirada temporal ertinente en calidad de sanción.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos de temeridad o mala fe requerientes de expresa condena en costas de acuerdo con el artículo 131-1 de la Ley Jurisdiccional .

FALLAMOS

FALLAMOS

Que con revocación en parte de la Sentencia apelada y no dando lugar a la inadmisibilidad que alega el representante de la Administración, debemos también en parte estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de Doña Nieves y Doña Consuelo y Don Juan Pedro como herederos de Don Miguel Ángel contra los conjugados acuerdos de la Alcaldía del Ayuntamiento de Beniparrell de 9 de febrero y del Pleno de 15 de marzo de 1.972 desestimatorio el segundo del recurso de reposición promovido frente al primero en el que se impuso la sanción de retirada definitiva de la licencia concedida al Sr. Miguel Ángel para establecer una actividad de transformación de materias orgánicas; y en su virtud anulamos ambos acuerdos municipales en el extremo en que fijan la clase de sanción en la retirada definitiva de la licencia referida al ser por el contrario la ajustada a Derecho la de retirada temporal de la misma durante tres meses con cese de la actividad durante ese período; así como declaramos válidos y subsistentes los acuerdos expresados en cuanto estimatorios de existencia de infracción administrativa sancionable por ser en este aspecto conformes con el Ordenamiento jurídico; y absolvemos a la Administración pública en lo demás de los pedimentos contenidos en la demanda, con confirmación de la Sentencia recurrida en la parte que coincide con los anteriores pronunciamientos y desestimación en lo correspondiente del recurso de apelación que se estima en el resto; todo ello sin especial imposición de costas procesales en ambas instancias Ya su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Exorna. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma Excmo. Señor Don Aurelio Botella y Taza en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, diez y seis de Octubre de mil novecientos setenta y ocho.