STS, 6 de Julio de 1978

SENTENCIA

Excmos. Sres.

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Don José Luis Ponce de León y Belloso

Don Félix Fernández Tejedor

Don Aurelio Botella Taza

Don Paulino Martín Martín

EN LA VILLA DE MADRID, a seis de Julio de mil novecientos setenta y ocho.

Visto por la Sala el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación ante la misma

pende, entre Constructora y Edificadora, SA., apelante, representada por la Procuradora Doña

Josefina Alzugaray García de Murviedro, bajo la dirección de Letrado; y la Diputación Provincial de Córdoba, apelada, representada por el Procurador Don José Granados Weil, bajo la dirección de

Letrado, contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de

Sevilla, sobre indemnización.

RESULTANDO

RESULTANDO; Que la Presidencia de la Diputación de Córdoba, con fecha 18 de Septiembre de

1.970, dictó el siguiente Acuerdo: "Conforme con lo propuesto por la Comisión de Obras en el dictamen que antecede". El dictamen a que se refiere el anterior decreto transcrito es como sigue: "La Comisión de Obras Públicas en sesión celebrada el día 9 del corriente mes, después de conocer la petición formulada por Don Francisco Breñas Camargo en nombre y representación de "CONESA" Constructora y Edificadora SA.,adjudicataria de las obras de construcción de un puente sobre el Río Guadiato en el final del camino vecina de Trassierra solicitando el pago de los trabajos ejecutados, indemnización por los daños producidos y una prorroga en el plazo de ejecución de las obras; y vistos asimismo por la Comisión el informe del Sr. Ingeniero de la Sección de Vías y Obras Provinciales, tras deliberación y detenido estudio del asunto, emitió dictamen en el sentido de proponer debe resolverse en cuando al primero de los extremos citados que se le ha abonado las dos certificaciones expedidas por un total de 868.486'22 pesetas; en relación con la segunda de las peticiones que no procede el pago de indemnización alguna, toda Vez que el contrato se ha hecho a riesgo y ventura para el Contratista de acuerdo con la cláusula 198 del Pliego de Condiciones y articulo 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , y sobre la ultima de las peticiones, concederle una última prórroga del plazo de ejecución hasta el día 20 del actual mes, en consideración de la obra imprevista que durante un mes se ha realizado". Que interpuesto recurso de reposición por Constructora y Edificaciones S.A., fué desestimado por otro Decreto de 9 de noviembre siguiente .

RESULTANDO: Que Constructora y Edificadora S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra los anteriores Decretos del Presidente de la Diputación de Córdoba, formalizando la demanda y suplicando se dicte sentencia en la que, estimando el recurso, declare que no son conformes a Derecho los Decretos del Iltmo. Sr. Presidente de la Exorna. Diputación Provincial de Córdoba de 18 de Septiembre y 9 de Noviembre de 1.970 , los anule y, en su lugar, declame: a) que por el plazo contractual y por las sucesivas prórrogas que se le concedieron la Empresa recurrente disponía de tiempo hábil para ejecutar la construcción del Puente contratada hasta el mes de Marzo de 1.971 b) que la Corporación demandada debe indemnizar a la entidad recurrente en el importe de los daños que le ocasionaron las avenidas producidas por las tormentas de los días 5, 6 y 7 de junio de 1.970 y cuyo importe se fijará contradictoriamente entre ambas partes. Y condene a la parte demandada a estar y pasar por tales declaraciones, y al pago de las costas de este recurso.

RESULTANDO; Que dado traslado a la Excma. Diputación Provincial de Córdoba, contestó la demanda con la súplica de que se dicte sentencia declarando improcedente el recurso interpuesto por "Conesa" y se confirme los acuerdos impugnados, condenando en costas al actor. Terminada la discusión escrita y señalado para votación y fallo, por la Sala Jurisdiccional se dictó Sentencia cuya parte dispositiva, dice: FALLAMOS Que desestimando la pretensión en este proceso deducida por el Procurador Don Antonio Candil y Jiménez, en nombre y representación de "Constructora y Edificadora .A." (CONESA), frente a los acuerdos del Presidente de la Diputación Provincial de Córdoba, de 18 de Septiembre y 9 de Noviembre de

1.970, debemos confirmar y confirmamos los mismos, por ajustados a Derecho. Sin imposición de costas. Que la meritada Sentencia se basa en los siguientes Considerandos: 1º - Que por imperativos de la institución procesal, la Sala ha de concentrar su atención en Lo que realmente el objeto del debate que nos ocupa, fijado por les propios contendientes en la parte más apropiada a sus respectivos "escritos de demanda y contestación, esto es, en los súplicos de los mismos; objeto que se refiere al problema del término disponible por la actora para la realización de la obra en litigio y al supuesto derecho de ésta a reclamar a la Diputación cordobesa indemnización de daños y perjuicios, que dice haber sufrido, con ocasión de Las avenidas producidas por las tormentas de los días 5, 6 y 7 de Junio de 1.970, cuyo importe interesa sea fijado contradictoriamente entre ambas partes, que hay que suponer en periodo de ejecución de sentencia. 2º. Que lo expuesto no quiere decir que se pueda y se deba prescindir de los antecedentes de la pretensión procesal, pues, precisamente por el carácter revisor de nuestra jurisdicción, si esto delimita el alcance del control judicial, por un lado, por otro, obliga a tener muy en cuenta todas las circunstancias, que, con mas o menos significación, han podido influir en la configuración y en el sentido de los acuerdos recurridos; como tampoco puede prescindirse del total desarrollo dialéctico del proceso contencioso, por ser el mismo el que más luz puede darnos para la comprensión de los problemas debatidos; así pues, no es conveniente eliminar a priori toda cuestión que no entre directamente en la relación causal que discurre entre el negocio jurídico en controversia y los acuerdos de que se trata, o en el curso lineal de los hechos, como es, v, gr., el que la primera subasta de la obra quedara desierta; que la empresa adjudicataria de la misma, en la seguida subasta, dejara pasar varios meses sin iniciar los trabajos, que nunca llegó a acometerlos; que lo único que hizo fué buscar otra empresa - la aquí accionante- para que la reemplazara, consiguiendo así eludir las obligaciones contraídas; que la Diputación de Córdoba se apresurara a aprobar la cesión del contrato, resolviendo éste a las veinticuatro horas de la propuesta formulada por las dos empresas constructoras; que la obra de construcción del puente devenga mas o menos, útil para los intereses y necesidades de la comunidad, etc. sin embargo, lo que si es evidente que todas estas cuestiones lo más que pueden ofrecer es un valor indiciario muy secundario, y, por tanto, insuficiente para desviar las consecuencias pus se desprendan de los hechos más importantes y significativos del caso en controversia. 3º. Que el escaso, por no decir nulo valor que se concede a estas cuestiones secundarias, radica en el hecho de que, para llegar a opuesta conclusión, seria preciso que este conjunto de alegatos de la empresa accionante pudiera servir de base para montar sobre los mismos, nada menos que un vicio delconsentimiento, vicio que en grado de mayor verosimilitud, tendría que ser el de error, que, como se sabe, conforme a lo dispuesto en el código Civil (artículo 1.266 ), para su operancia invalidatoria, tendría que recaer sobre la sustancia de la cosa, hipótesis ciertamente no puesta en juego en esta litis, en la que tampoco puede operar el error, en su faceta de "simple error de cuenta", puesto que al grueso de la tesis de la recurrente discurre por cauces y con fundamentos sustantivos e independientes de tal hipótesis, que son los que han de conducir a la solución del problema litigioso, positiva o negativamente. 4º. Que por lo expuesto se debe volver la atención a los puntos sobre los que gravita la parte esencial de la litis, apuntados ya en el primer considerando, si bien es conveniente invertir el orden en que fueron enunciados, puesto que, el segundo de ellos, es el más importante, y el que, por sí mismo, puede decidir el sentido final de la contienda, lo que no quiere decir que en otro extremo carezca de importancia y que no reclame el debida estudio. 5º. Que la cuestión capital en este proceso gira, pues, alrededor de la petición de la actora de que por la contraparte se le indemnice en el importe de los daños y perjuicios que le ocasionaron las avenidas producidas por las tormentas de los días 5, 6 y 7 de Junio de 1.970, cuyo importe dice "se fijará contradictoriamente entre ambas partes"; petición que, en principio, choca, come La Corporación demandada se encarga de recordarnos, con lo que se Malconsiderado constituye una de las características más acusadas le los contratos administrativos: la de que estos se entiendan celebrados "a riesgo y ventura", a cargo del contratista; habiendo aclarado nuestro Tribunal Supremo (Sª 18 junio 1947) que "tanto jurídica como gramaticalmente quiere decir esta frase, riesgo: contingencia y proximidad de un daño; ventura: palabra con que so explica que una cosa se expone a la contingencia de que suceda mal o bien". 6º. Que el carácter no académico de las resoluciones judiciales debe: servir de advertencia que evite la impertinencia do tratar aquí cuestiones de dogmática jurídica, como es la que la docta ha desarrollado (García de Enterría) sobre el malentendido existente acerca de este principio del "riesgo y ventura", como uno de los principales caracterizadores de estos contratos, determinante incluso de urna especialidad de los mismos, frente al contrato común ordinario, en base a un supuesto "rigor iuris" singular, determinante de un régimen "exorbitante del Derecho civil". Que la marginación de tal cuestión dogmática tiene, además, un justificante práctico, puesto que, cualquiera que sea postura que se adopte a este respecto, el problema a dilucidar aquí no es el de si el rigor de la contratación administrativa es mayor o menor que el imperante en la contratación civil, sino que lo único que ahora interesa es la determinación del sentido propio de las normas reguladoras de tan repetido principio, dentro del ordenamiento jurídico administrativo, relacionándolo, a su vez con el supuesto de hecho de que se trata, como condición inexcusable para poder establecer las consecuencias legales procedentes en el presente caso. 8º.- Que no obstante la reducción de cuestiones que se ha anunciado, no resultará ocioso puntualizar que el principio del riesgo y ventura encuentra, como uno de sus fundamentos, la consideración del contrato de obra pública como contrato de obra a tanto alzado al modo civil, configurando de esta forma la obligación del contratista como una obligación de resultado, concepto que se contrapone al de obligación (de resultado, concepto que se contrapone al de obligación) de medía o actividad; con la secuela de que ello debe excluir los efectos de la fuerza mayor como causa justificante del contratista contradiciendo al principio del artículo 1.105 del Código Civil y haciendo entrar en juego el "praestando casus", como efecto reflejo d un principio superior: la inmutabilidad del "contractus lex". 9º. Que ha sido precisamente en el ordenamiento jurídico administrativo donde se han producido unas soluciones de contrapeso, a la que se desprende de la anterior construcción; soluciones que han puesto en tensión las interferencias existentes entre el mecanismo sinalagmático igualitariamente formal y una igualdad más sustantiva, por su contenido material, en cuanto está referida a la igualdad económica; soluciones que han implicado una mutación en el fundamento de la responsabilidad del contratista, pasando de la doctrina de los riesgos, a la, de la presunción de culpa; en efecto, la brecha que se abre en el valladar del "praestando casus", dentro de un criterio de "numerus clausus", con los cuatro supuestos taxativos de fuerza mayor, tipificados en el artículo 42 del Pliego General de Condiciones de Obras Públicas, de 1903, en cuanto constituyen cuatro casos claros de siniestros inevitables, como excepción a una regla general de rigor, jurídico y de inmutabilidad contractual, suponen situaciones en que la presunción de culpa del contratista, aún juzgada con el rigor del "spondet peritiam artis" no puede objetivamente mantenerse, en razón, no tanto de, la magnitud o entidad del suceso, sino de la naturaleza, esto es, de que el suceso sea apto a no, de ser previsto y prevenido. 10º. que estas excepciones al principio de presunción de culpa del contratista, que la doctrina ha considerado, obedecer tanto a imperativos de justicia, como a conveniencias de la propia Administración, mejor dicho, del servicio público, en evitación de huida de licitadores, o de un endurecimiento de las ofertas de éstos, o de algo peor, arranca del pliego General de Condiciones de 1.861, que estableció un amplio criterio de admisión genérica de la fuerza mayor, inmediatamente corregido en el Pliego de Condiciones de 1.886, que limitó por primera en nuestra patria los casos de fuerza mayor a los cuatro que mas tarde recogió el Pliego de 1.900, y que de este pasaron al 1.903; supuestos que experimentaron una ampliación en virtud de la autorización efectuada por la Base V. número 3, de la Ley de Bases de Contratos del Estado de 28 de diciembre de 1.963 , que apeló al criterio de analogía, y que tuvo al correspondiente desarrollo en el texto articulado de la citada Ley, aprobado por Decreto de 8 de atril de 1.965 (artículo 46), así como en el correspondiente Reglamento, de 28 de Diciembre de 1.967 (artículo 132 ). 11º. Que en virtud de estas ampliaciones de los casos de fuerzamayor, enervadores del principio de "riesgo y ventura", por efecto de esta última etapa Legislativa, el contratista podrá ejercitar un derecho e indemnización por causas de pérdidas averías o perjuicios sufridos en la realización d e la obra contratada, no solo en las cuatro hipótesis tradicionalmente establecidas en las antiguas normas, sino en dos más, referidas a "inundaciones catastróficas producidas como consecuencia del desbordamiento de ríos y arroyos, siempre que los daños no se hayan producido por La fragilidad de las defensas que hubiera debido construir el contratista en cumplimiento del contrato, así come a cualquier otro caso de efectos análogos a los anteriores, previo acuerdo del Consejo de Ministros. 122. Que en el ámbito de la Administración Local, el Real Decreto de 2 de Julio de 1.924 estableció que "en el Pliego de condiciones se consignara necesariamente.. 6º "Los casos, en que el rematante puede pedir aumento o disminución de precio o rescisión del contrato, o la advertencia de que éste se hace a riesgo y ventura para el rematante, sin que por ninguna causa pueda pedir alteración del precio o rescisión" ( artículo; criterio que fué alterado en el Reglamento de Contratación de Las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1.953, en cuanto se dispone (artículo 57 ) que "los contratos en que intervengan las Corporaciones locales se entenderán siempre convenidos a riesgo y ventura para el contratista, sin que éste pueda solicitar alteración del precio o indemnización, excepto por algunas de las siguientes causas: ...."; que son las mismas que figuraban en el citado Pliego General de Condiciones de los Contratos de Obras Publicas del Estado, de 1973, y que coinciden también con las cuatro primeras causas, recogidas en la moderna Ley de Contratos del Estado, texto articulado de 8 de abril de 1.965 , más una nueva, recogida en el apartado de la letra e) "aumentos que excedan del 10 por 100 del precio de los materiales o jornales que de hecho viniere satisfaciendo el contratista, cuando fueren establecidos por precepto obligatorio y no existiere demora imputable a aquel en relación con los plazos señalados por el Pliego de condiciones"; supuesto este que como se observa a simple vista, es una típica manifestación de lo que la doctrina administrativa califica de "factum principis" -13º.- Que lo anteriormente expuesto evidencia, por de pronto, que ¿esta materia de los riegos, de la fuerza mayor, y del principio del "riesgo y ventura", en la contratación administración, cuenta con cuerpos de normas especificas y distingas, para los contratos a celebrar por la Administración Central y por la Local, como hemos visto antes con la cita de la Ley de Bases de 28 de diciembre de 1.963 , Decreto 8 de Abril 1965 y ¿ Decreto de 28 diciembre 1967 , referidos a la Administración del Estado, por un lado, y, por otro, con el Decreto de 9 enero 1953 , dedicado a reglamentar los de las Corporaciones Locales tenemos pues, que en esta materia, coexisten dos ordenamientos jurídicos, referidos a una mismo institución la institución contractual, pero con vida propia, cada uno de ellos, en razón a la diversa condición de los sujetos que actúan por parte de la Administración Publica: óiganos estatales, por un lado, Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, por otro. 14º. Que esta coexistencia de ordenamientos no viene instrumentada en un plano de igualdad, puesto que por mucho que se proclame el carácter de entidad "natural" de las Corporaciones Locales, especialmente del Municipio, como aconteció en el Estatuto Municipal de 1924 y con la moderna Ley Orgánica del Estado (artículo 45 ),ello no evita que uno de estos ordenamientos sea dependiente del otro, como consecuencia del proceso de "estabilidad" del derecho, fruto de la soberanía y superioridad indiscutible del Estado, cuyo ordenamiento propio pasa automáticamente a ser más relevante que el de los demás antes comprendidos en su mismo territorio, que por esto mismo, vienen a desempeñar el papel de "sujetos auxiliares" suyos, cuyos medios y fines vienen a ser determinados y definidos por el ente superior: el Estado, con poder suficiente para estatuir tanto la eficacia de los ordenamientos inferiores, como las relaciones de dependencia de éstos, respecto del de aquél. 15º. Que por otra parte, esta dependencia y subordinación, de un ordenamiento jurídico a otro, no puede significar jamás una supeditación total y absoluta, porque, de ser esto así, la consecuencia última tendría que ser la desaparición o absorción de los ordenamientos inferiores, por el superior; la dependencia, pues, solo puede entenderse en el sentido de que, aparte otros aspectos de la relación entre unos y otro, si el ordenamiento estatal puede ser, y así es en la práctica, supletorio de los ordenamientos locales, ello no puede darse en sentido inverso; ahora bien, la supletoriedad del ordenamiento estatal, respecto del de las Corporaciones Locales, conlleva el reconocimiento de la aplicación, en primer lugar, de la diferenciación normativa, como reducto de la autonomía local, mínima, pero necesaria para la subsistencia de las particularidades propias de estos entes menores diferenciación normativa que, impuesta por el Estado, obliga a todos a respetarla, puesto que el propio Estado es el que empieza a dar ejemplo, autolimitándose, manteniendo la vigencia de esa legislación local específica, mientras no considere llegado el momento de su modificación, pero a través de las vías legales pertinentes. 1º. Que en el derecho positivo patrio, podemos encontrar, en esta conexión entre ordenamiento jurídico estatal y el local, supuestos, bien de supletoriedad "dada o impuesta", bien de supletoriedad "pedida", empleando la terminología adoptada por cierto sector doctrinal; pudiéndose ofrecer, como ejemplo de Ha primera, lo establecido en el artículo 85 de la Ley de Expropiación Forzosa , en el artículo 1, número 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo en el artículo 2, número 3 del texto articulado de la Ley de Funcionarios del Estado, de 7 febrero 1964, y , como modelo de lo segundo, esto es, de "supletioridad pedida", lo establecido en la disposición adicional 3S, del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales , al expresar que, para todo lo no previsto en el título I del mismo, regirán las normas de Derecho público y privado aplicables a la Administración general del Estado criterio, que sigue también el Reglamento de Contratación de estas Corporaciones, en su disposición adicional segunda.- 17º.- Que por lo que acaba de exponerse se evidencia, que precisamenteen esta materia contractual, la intervención de la normativa aplicable a la Administración general del Estado, en la esfera de la contratación de los Entes Locales, por el carácter supletorio de aquello, según tiene reconocido nuestro mas Alto Tribunal (Ss 13 Noviembre 1965, 11 Febrero 1967), está condicionada a la existencia de lagunas sobre puntos concretos y determinados, dentro del específico ordenamiento local, pues, ni la analogía de supuestos puede alterar el mecanismo propio de la supletoriedad por reenvío, ni menos aún cabe el empleó de una interpretación extensiva, porque la supletoriedad corresponde a una técnica de indagación de la norma, mientras que la interpretación extensiva pertenece al ulterior momento de desentrañar el sentido y alcance de una norma previamente hallada. 18º. Que después de todo lo razonado resulta patente la imposibilidad de apoyarse en las nuevas excepciones al principio de "riesgo y ventura", introducidas en la ya citada normativa de los Contratos de la Administración del Estado, para aplicar las mismas en la esfera local, ya que, por el solo hecho de estar previsto en su legislación especifica esta materia y este problema concreto, se cierra con ello la posibilidad de recurrir al derecho supletorio, y, por tanto, a las innovaciones que se hayan producido dentro de este último. 19º. Que aún en el supuesto de que la anterior argumentación fuera errónea, y fuera mas correcta la conclusión de que las nuevas excepciones introducidas en el articulo 46 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado de 8 de Abril de 1.965 , deban aplicarse en el caso de autos ello no significa que el problema quede resuelto, sin más, a favor de la tesis de la empresa accionante, pues la consideración, como de "fuerza Mayor", de las "Inundaciones catastróficas producidas come consecuencia del desbordamiento de ríos y arroyos", no se establece a número 5 de dicho artículo 46 de una forma incondicionada, sino, por el contrario, supeditada a que "los daños no se hayan producido por la fragilidad de las defensas que hubiera debido construir el contratista en cumplimiento del Contrato", y es obvio que, en el caso que nos ocupa, en el que el puente a construir solo tenía un pilar que asentara dentro del cauce del rió, y que ya este río sufrió avenidas con anterioridad al momento al que se refiere la base de su pretensión, pero dentro del periodo de ejecución del contrato, es obvie repetimos, que el peligro de estas avenidas debió ser previsto en su día, realizando los trabajos, además, en forma mas racional y más atemperada a las condiciones climatológicas de las estaciones del año.- 20º. Que si la anterior causa de excepción queda descartada por las dos series de razones manejadas anteriormente, con más evidencia aún debe descartarse la incluida en el número 6 del repetido articulo 46 "Cualquier otro de efectos análogos a los anteriores...", pues, este sistema de analogía, abiertamente opuesto al de "númerus clausus", que hemos visto impera en el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, se establece, sometido al requisito del "previo acuerdo del Consejo de Ministros", lo que es claro indicio de que no se refiere a la contratación de Ayuntamientos y Diputaciones, cuyo régimen de autonomía, por cercenada que esta se encuentre, aún le permite, como regla general, desenvolverse, en esta materia de contratación de obras y servicios públicos, sin consentimiento a tutelas ajenas a su propia organización. 21º. Que resulta esta cuestión en sentido contrario a la pretensión de la accionante, solo queda por tratar la que, aún planteada m primer lugar por ésta en el suplico de la demanda, se ha dejado para ser examinada en segundo y último lugar; cuestión que, como se dijo al principio, se refiere a la determinación del tiempo disponible por dicha parte para la ejecución del contrato, y, por tanto, a la determinación de la fecha final del mismo; siendo digno de observación que el antagonismo que sobre este punto existe entre los contendientes (una diferencia de unos ocho meses), tal antagonismo, en su aspecto temporal, coincide con el plazo o tiempo que transcurrió entre el momento en que la obra fué adjudicada al primer contratista Urbion, SA. el 28 de Noviembre de 1.968, y en el que, por cesión de esta empresa a la actora, autorizada por la Diputación cordobesa, se adjudicó a "Conesa", lo que se formalizó en escritura otorgada el 27 de Junio de 1.969. 22º. Que aún siendo evidente que el sistema contractual administrativo correspondió, en su primera época, a la idea del "negocio fijo", o negocio de "termino esencial", pues toda hipótesis de prórroga merecía La consideración de negocio novativo, según el parecer de la antigua jurisprudencia; noción que empezó a evolucionar con el precepto contenido en el artículo 55 del Pliego General de Condiciones, de 1903 y que se acentúa con el artículo 45 de la Ley de Contratos del Estado , y ya antes en el mencionado Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales; y aún siendo también lógico pensar que la recurrente no podía ejecutar el contrato de que se trata, en el breve plazo de ocho meses, establecidos en el pliego particular de condiciones de la contrata, contado a partir de la primera adjudicación a la empresa cedente Urbión, SA., por la sencilla razón de que la mayor parte de ese plazo fué consumido por ésta, sin emprender el menor trabajo en la obra, sin embargo, el hecho de que en .a actualidad sea normal y corriente el sistema de prórrogas en esta contratación, más la imposibilidad material de que por Conesa se cumpliera la tarea en el mismo plazo fijado en la primera adjudicación, por la razón antes dicha, no significa por si solo, que deba estimarse la pretensión de la demandante sobre este extremo, por lo que vamos a ver. 23ª. Que tampoco puede triunfar la pretensión de Conesa sobre este punto, porque, si por un lado podría pensarse por lo antes dicho, que el momento inicial de computar el plazo disponible para la realización de la obra, debía fijarse en la fecharen que a ella se le adjudica el 27 de Junio de 1.969, y no en el de la primera adjudicación a "Urbión" 28 Noviembre 1968, sin embargo, no es correcto interpretar los hechos aisladamente, desconecta dos del resto de acontecimientos subsiguientes, por el enlace íntimo y directo que les une; es decir, que si Conesa no podía terminar la obra en los pocos meses que restaban, del plazo de ocho, establecido en el mencionado Pliego particular de Condiciones, por la! circunstancias especiales concurrentes, empero, tampoco puede desconocerse que, precisamente estanorma del plazo de la contrata, debió pesar mas que nada en el ánimo de la Diputación de Córdoba para, conceder después, no una prórroga, como es lo normal, sino hasta tres, en total (una de tres meses, otra de seis, y la última de otros tres meses). 24º. Que no solo es que en el ánimo de la Diputación cordobesa pesaran simultáneamente ambas circunstancias, sino que, por la forma de actuar de la accionante, esto, por los momentos en que va pidiendo las sucesivas prórrogas: el 17 de julio de 1.969, el 27 de Noviembre de

1.969 y el 9 de Junio de 1970¡ se pone al descubierto que, uno de los factores que va teniendo en cuenta para ir pidiendo tales prórrogas, es el de que el tiempo disponible había ido ya transcurriendo desde finales del año 1968 esto es, desde el día inicial de la primera adjudicación, ya que, por otra parte, la novación por cesión de la contrata, según aparece en las estipulaciones de la citada escritura notarial, se realiza pura y simplemente, sin la menor reserva o modificación de las condiciones primigenias. 25º. Que todo esto conduce a una solución desestimatoria de la demanda, debiendo resaltarse que el haber tenido en cuenta los propios actos de los contratantes, corresponde a la mas pura y ortodoxa hermenéutica, por reflejar una recomendación del propio Código Civil (artículo 1282 ), de la jurisprudencia y del Consejo de Estado (dictamen de 14 de Julio de 1.954). 26º. Que no es de apreciar temeridad, ni mala fé, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas."

RESULTANDO: Que Constructora y Edificadora SA., interpuso contra la anterior sentencia el presente recurso de apelación, y elevadas las actuaciones a este Tribunal, emplazadas que fueron las partes, se personaron dentro de término legal, dónde formularon sus respectivos escritos de alegaciones, en apoyo de sus pretensiones).

RESULTANDO; Que acordado señalar día para el fallo del presente recurso, cuando por turno correspondiera, fué fijado a tal fin el 27 de Junio próximo pasado, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO siendo Ponente el Magistrado Exorno. Sr. Don José Luis Ponce de León y Belloso.

VISTOS Ley de Bases de Contratos del Estado de 28 de Diciembre de 1.963, y su Texto articulado de 8 de Abril de 1.965 y el Regla) mentó de la misma de 28 de Diciembre de 1.967. Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de Enero de 1.963. Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de Mayo de 1955, Leyes de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.958 y de La Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre de 1.956 y la Jurisprudencia de aplicación.

SE ACEPTAN en lo sustancial los Considerandos de la Sentencia apelada y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO; Que en cuanto a la petición indemnizatoria del importe de los daños y perjuicios que se ocasionaron a la Entidad recurrente por las avenidas producidas por las tormentas y lluvias en Los primeros días de Junio de 1.970, está en oposición con una de características más acusadas de los contratos administrativos, de que estos salvo pacto en contrario se entienden siempre celebrados a riesgo y ventura del contratista, y únicamente resulta ésta responsabilidad del mismo excluida cuando ocurre alguno de los supuestos de fuerza mayor taxativamente tipificados en el artículo 42 del Pliego General de Condiciones de Obras Publicas de 1.903 , los que están claramente configurados y suponen situaciones en que la presunción de culpa del contratista no puede mantenerle, por lo que tampoco es posible ampliarlo a otros distintos, ni por equidad o analogía comí pretende la Entidad recurrente.

CONSIDERANDO; Que si bien conforme a la Ley de Bases de Contratos del Estado de 28 de

Diciembre de 1.963 y su Texto articulado de 8 de Abril de 1.965 y su Reglamento de 28 de Diciembre de 1.967 , puede el contratista ser indemnizado por daños y perjuicios sufridos a causa de inundaciones catastróficas por desbordamiento de ríos y arroyos, siempre que los daños no se hayan producido por la fragilidad de las defensas que hubiera debido construir el contratista en cumplimiento del contrato, así como a cualquier otro caso de efectos análogos a los anteriores, previo acuerdo del Consejo de Ministros, resulta que además de que en estos supuestos da fuerza mayor difieren las disposiciones reguladoras de la Administración Local de la Estatal, según se establece en el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de Enero de 1.953 , en que siempre se entenderán a riesgo y ventura para el contratista y solamente puede solicitar indemnización en los casos taxativamente marcados de fuerza mayor en dicha legislación, donde no se acoge precisamente la referente a inundaciones catastróficas por desbordamiento de ríos y arroyos, también es dudosa la aplicación a esta materia con carácter supletorio de lo previsto para la contratación del Estado, conforme se autoriza en la Disposición Adicional tercera del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de Mayo de 1.955 y que asimismo se contiene en la Disposición Adicional segunda del citado Reglamento de Contratación de dichas Corporaciones,puesto que esa supletoriedad para su aplicación en estos supuestos contractuales, de estar condicionado a la existencia de verdaderas lagunas sobre puntos concretos y determinados dentro del Ordenamiento Local, pero no en cambio cuando tales lagunas no son claras y evidentes como ocurre en este caso par haber una taxativa regulación con respecto a la aplicación de la fuerza mayor en la legislación local, lo que descarta entonces dicha supletoriedad y en realidad se convierte en una aplicación analógica o de interpretación extensiva de la misma, lo cual no se permite en dicha materia de contratación administrativa.

CONSIDERANDO: Que de todos modos y aunque se aceptase la aplicación supletoria antes expresada en este caso tampoco sería suficiente para admitir la indemnización de daños y perjuicios solicitada por la parte recurrente, puesto que para calificar de fuerza mayor las inundaciones causantes de la misma han de ser catastróficas, circunstancia que no reviste la que aquí se invoca, como se desprende de los catos aportados a este fin en las actuaciones, y cuando también según los preceptos legales anteriormente consignados referentes a la contratación estatal, es igualmente necesario que los daños no se hayan producido por la fragilidad de las defensas que hubiera debido construir el contratista en cumplimiento del contrato, como a cualquier otro caso de efectos análogos a los anteriores, resulta patente que en este supuesto y de acuerdo con los elementos que en el mismo han concurrido, el peligro de tales avenidas y sus consecuencias debieron ser previstos por el contratista, llevando a cabo los necesarios trabajos y adoptando las oportunas medidas más en armonía con las condiciones climatológicas del tiempo y lugar en que se efectuaban las obras, y el que no obstante nada hizo en dicho sentido, lo que viene a poner de manifiesto inexistencia de fuerza mayor en la que invoca el recurrente su derecho a la mencionada indemnización y que por tanto procede desestimarla.

CONSIDERANDO Que respecto a la otra pretensión también deducida en el escrito de demanda, relativa al término en que habían de finalizar las obras contratadas y la concesión de la ultima prórroga a tal efecto solicitada por la Empresa Constructora y que no fue concedida por la Diputación Provincial de Córdoba, tiene en realidad su origen en la fecha que se haya de tomar como inicial de las mismas para el indicado cómputo de tiempo y cuya discrepancia entre la Entidad recurrente que la toma desde la fecha en que se le adjudicó a ella la obra, o sea el 27 de Junio de 1.969, o la que se acorde por la Corporación Provincial teniendo en cuenta el día en que la obra se adjudicó al primer contratista y que lo fué el 28 de Noviembre de 1.968, diferencia que coincide entre el cómputo de ambas litigantes de acuerdo con el distinto momento en que cada una de ellas aplica la fecha inicial de las mismas, más tampoco es posible estimar esta pretensión, toda vez que no obstante la posterior novación por cesión de la contrata a la Entidad que recurre, la única fecha a computar para el plazo de ejecución de las obras es el de su primera adjudicación, por cuanto en la escritura pública otorgada por la Diputación Provincial de Córdoba de cesión de la contrata a favor de la Empresa recurrente, que obra en estas actuaciones, se manifiesta claramente la aceptación por la cesionaria de asumir todos los derechos y las obligaciones que tenía contraída la demandante y que al serle transferidas se subrogaba en las mismas, y estando entre ellas el de la fijación del plazo para la terminación de las obras, por lo que al haberse realizado de esta forma la cesión, sin ninguna reserva o modificación de las condiciones estipuladas en la primera adjudicación, es obvio que habrá de estarse a lo allí consignado en cuanto al plazo inicial de las mismas y tiempo de su duración, que lo fue el de 8 meses a contar de la fecha de la primera adjudicación de la obra.

CONSIDERANDO: Que como era lo lógico pensar, no podía la Entidad recurrente ejecutar el contrato de que se trata en el breve plazo de 8 meses que se establecía en el Pliego de Condiciones a partir de la primera adjudicación, toda vez que la mayor parte de ese plazo fué consumido sin emprender el menor trabajo en la obra, lo cual justifica la necesidad de su prórroga a fin de disponer del tiempo racionalmente preciso para recuperar el antes perdido y que fue lo que principalmente, aparte de otros motivos posteriores, indujo a la Diputación Provincial de Córdoba para conceder después, no solo una prórroga sino un total de tres por plazo de un año más, pero La concesión de esas prórrogas había de tener un limite que fué fijado por aquella Corporación Provincial en el 20 de Junio de 1.970, como así le hizo saber a la Empresa Constructora, y por tanto resulta adecuado y procedente el acuerdo denegatorio de la última prórroga solicitada, que excedía en varios meses de dicho plazo, y contra la que ahora se recurre, porque tampoco existe en las actuaciones con instancia suficiente de haber obedecido la demora en la terminación de las obras, a las causas que por dicha; Empresa se alegan, sino también a otros factores no ajenos a la misma, y cuando además, tanto el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales como las estipulaciones contenidas en el Pliego de Condiciones de la Contrata, establecen sobre la concesión de tales prórrogas, que solo procederán si el periodo del plazo señalado coincidiera con los meses de máximas lluvias o fuese por causa justificada no imputable al contratista que impida realizarlas dentro del plazo previsto, circunstancias no concurrentes en este caso, por lo cual se demuestra de modo irrefutable, la pertinencia en este caso de denegar la última prórroga pedida.

CONSIDERANDO; Que por lo antes expuesto así como por la fundamentación de la Sentencia apelada que en lo sustancial se acepta por esta Sala es obligada la desestimación del presente recursojurisdiccional y por tanto la confirmación de la Sentencia apelada, declarándose en su consecuencia la validez y subsistencia de los actos administrativos recurridos; sin que haya motivos de lo actuado para hacer Ría expresa condena de costas en ninguna de las instancias a tenor de los artículos 81 y 131 de la Ley que regula esta Jurisdicción .

FALLAMOS

FALLAMOS

Que no dando lugar a la apelación interpuesta por Constructora y Edificadora SA. contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla el 4 de Diciembre de 1.971 , debemos confirmarla y la confirmamos y desestimando el recurso Contencioso Administrativo que dedujo la Entidad apelante contra los acuerdos de la Diputación Provincial de Córdoba de 18 de Septiembre y 9 de Noviembre de 1.970, que denegaron la indemnización solicitada y la prórroga de plazo para la terminación de las obras de la construcción de un puente sobre el río Guadiato al final del Camino Vecinal de "Trassierra" y los que procede confirmar por ajustados a derechos, sin imposición de costas en ninguna de las instancias.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. Don José Luis Ponce de León y Belloso, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de lo que como Secretario, certifico.

Madrid a seis de Julio de mil novecientos setenta y ocho.