STS, 31 de Marzo de 1979

AP.Nº 41.548

Fallo, 20 Marzo 1.979.

Sr. Girón

TRIBUNAL SUPREMO

Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo

SENTÉNCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.

Don Enrique Medina Balmaseda.

Don Félix Fernández Tejedor.

EN LA VILLA DE MADRID, a treinta y uno de Marzo de mil novecientos setenta y nueve

En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, el Ayuntamiento de Valladolid, representado por el Procurador Don Ángel Deleito Villa y dirigido por Letrado; y de otra, como apelado, Don Luis Carlos , representado por el Procurador Don Federico José Olivares Santiago y dirigido igualmente por Letrado; contra sentencia dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, con fecha seis de Mayo de mil novecientos setenta y cuatro , en pleito sobre resolución de contrato de obras de construcción y otros extremos.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que con fecha veintisiete de Noviembre de mil novecientos setenta, el Ayuntamiento de Valladolid elevó a definitiva la adjudicación provisional en favor de Don Luis Carlos para las obras de construcción de pasos inferiores bajo el ferrocarril en la Plaza de Casasola y en la de Rafael Cano, cuya adjudicación se efectuó en el precio de ocho millones cuatrocientas trece mil cuarenta y cinco pesetas, señalándose en el presupuesto aprobado por el Ayuntamiento un beneficio industrial de un millón sesenta y siete mil seiscientas cuarenta y cinco pesetas con treinta céntimos, constituyéndose la oportuna fianza al efecto, por importe de doscientas veintiocho mil doscientas sesenta pesetas con noventa céntimos, dando comienzo las obras el siete de Diciembre de mil novecientos setenta, pero cuando las obras se hallaban en curso, por el Ingeniero Jefe de los Servicios de Vías y Obras, se ordenó la suspensión ilimitada de las mismas y la retirada de todos los utensilios y medios de construcción.

RESULTANDO: Que tras múltiples e infructuosas gestiones, el veinte de Julio de mil novecientos setenta y uno, Don Luis Carlos solicitó la resolución del contrato de obras y devolución de la fianza, así como el abono del importe de la obra ejecutada y el resarcimiento de daños y perjuicios por importe de unmillón ciento sesenta y cuatro mil novecientas noventa y nueve pesetas (obras auxiliares, anuncios y lucro cesante); petición que fue denegada por el Ayuntamiento por silencio administrativo, contra la cual se interpuso recurso de reposición, que tampoco ha sido resuelto de forma expresa.

RESULTANDO: Que contra la denegación pregunta por silencio administrativo, por Don Luis Carlos se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarase: Primero, que el acto de suspensión de Las obras, no es conforme con el Ordenamiento Jurídico y en su consecuencia dicho acto debe de ser anulado, y por lo tanto ha de reconocerse al recurrente: a), el abono de la obra ejecutada desde el día siete de Diciembre de mil novecientos setenta hasta el cese en la ejecución de la misma, es decir, la obra realmente realizada. b), toda la obra auxiliar que cuando se ordenó la suspensión tenía ejecutada por ser previa a la construcción de los pasos y que al no haberse cumplido el contrato por parte de la." Corporación es un gasto no absorbible en el precio total de la obra y que había de satisfacerse al recurrente, ascendiendo esta obra auxiliar, según valor pericial, ja la cantidad de ochenta y cuatro mil pesetas. c), el resarcimiento del; importe de los anuncios del concurso subasta que ascendía a trece mil trescientas cincuenta y cuatro pesetas. d) el lucro cesante que ascendía según literal partida del presupuesto general como quince por ciento de beneficio industrial, a un millón sesenta y siete mil seiscientas cuarenta y cinco pesetas con cincuenta céntimos. c), devolución de la fianza constituida por importe de doscientas veintiocho mil doscientas sesenta pesetas con noventa céntimos; condenando a la Corporación demandada a estar y pasar por setas declaraciones e imponiéndole las costas procesales.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Ayuntamiento da Valladolid, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que desestimando íntegramente los pedimentos de la demanda, se absolviese de la misma a la Corporación Municipal, condenando al actor al pago de las costas; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, con fecha seis de Mayo de mil novecientos setenta y cuatro, se dictó la sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que anulamos, por ser disconformes a Derecho, los actos, expreso y presunto, objeto del recurso; declaramos que Don Luis Carlos tiene derecho a la resolución del contrato de obra perfeccionado el veintisiete de Noviembre de mil novecientos setenta, por incumplimiento negligente del Ayuntamiento de Valladolid y condenamos a esta Corporación a que le satisfaga la suma de setecientas cincuenta y dos mil seiscientas veintidós pesetas con doce céntimos, más el importe de la obra realizada hasta la suspensión decretada el treinta de Diciembre de mil novecientos setenta, previa medición y certificación. Desestimamos las restantes pretensiones. Todo ello sin expreso pronunciamiento sobre costas"; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "PRIMER CONSIDERANDO: Que, aun dando por supuesto que el articulo sesenta y seis, apartado dos, del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , introduzca un específico sistema de garantías impugnatorias para el contratante, que deba prevalecer sobre el general de los artículos treinta y ocho y cincuenta y ocho de la Ley de esta Jurisdicción , lo que resulta de todo punto indudable es que este hipotético sistema especial no puede alterar aunque solo sea por rango normativa la función del llamado "Silencio administrativo", instrumento técnico del que sólo dispone el administrado, con el fin de que, mediante la ficción del acto presunto, obtenga si es que no opta por esperar el expreso el indispensable presupuesto impugnatorio, pero que no puede utilizar en su beneficio la Administración, obligada a resolver expresamente. De este modo, no cabe duda de que la comunicación municipal de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y uno (folio ciento cuarenta y cuatro del expediente municipal) contiene la resolución negativa expresa de la petición que el señor Luis Carlos formulara el veinte de Julio anterior, abriendo así el plazo para interponer recurso de reposición; y como el recurrente lo hizo oportunamente, ha de rechazarse la alegación de extemporaneidad opuesta por la Corporación demandada; y debe pasarse, seguidamente, al examen de las cuestiones de fondo, la primera de las cuales consiste en dilucidar la naturaleza y causas, así como la efectividad, de la suspensión de las obras en curso, llevada a cabo por decisión municipal de treinta de Diciembre de mil novecientos setenta SEGUNDO CONSIDERANDO: Que la suspensión de las obras adjudicadas definitivamente al señor Luis Carlos el veintisiete de Noviembre de mil novecientos setenta y comenzadas, con la debida autorización municipal, el siete del mes siguiente, no fue motivada por ningún interés público de la competencia de la Corporación contratante, sobrevenido o apreciado en aquél momento, que fundara el correcto ejercicio del. "ius variandi", sino única y exclusivamente por la caducidad de las autorizaciones otorgadas por RENFE el seis de Julio y el diez y nueve de Septiembre de mil novecientos setenta y cuya prórroga no se solicitó dentro del plazo de su vigencia; de aquí, que esta suspensión no pueda asimilarse a la paralización provisional a que se refiere el artículo ciento veintisiete del Reglamento de las Contratos del Estado (aplicable a la contratación local en virtud de la disposición adicional segunda del Reglamento de nueve de Enero de mil novecientos setenta y tres , al no existir en este ámbito normas especificas j puesto, que no se funda en la inviabilidad provisional de la ejecución del proyecto ni en la necesidad de modificar ciertas obras, ni, mucho menos, en reservas del contratista; por otra parte, tampoco se debe a las causas previstas en el articulo veinte del Pliego de condiciones facultativas. TERCER CONSIDERANDO: Que la autorización del órgano gestos de la porción de dominiopúblico estatal al que afectan las obras contratadas es imprescindible para su realización ( artículos treinta y tres y cincuenta del Estatuto de RENFE, de veintitrés de Julio de mil novecientos sesenta y cuatro ) y representa un condicionamiento previo e insoslayable de la competencia municipal, de suerte que su no obtención o su pérdida imposibilita la ejecución del contrato e incluso su perfección; por otra parte, no es posible especular con la posibilidad de conseguir nuevo permiso, puesto que, aun cuando su otorgamiento no sea discrecional, deben contemplarse todos los intereses que inciden en el sector; y así ha sucedido en el supuesto examinado ya que las obras que, por cuenta de la Jefatura de Carreteras, se están realizando en el Kilómetro 249/546 de la vía férrea, ha pospuesto indefinidamente la iniciativa municipal. Así pues, la negligencia de la Corporación al dar lugar a la caducidad de las autorizaciones, ha venido a convertirse en obstáculo insuperable, en la coyuntura concreta contemplada, para la ejecución del contrato, lo que faculta al contratista para solicitar su resolución, con base en el articulo sesenta y seis del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y ejercitar la pretensión de resarcimiento amparada en el artículo noventa y dos del mismo texto. CUARTO CONSIDERANDO: Que la asimilación de la suspensión de las obras a un incumplimiento negligente, se aclara perfectamente si se tienen en cuenta ciertas circunstancias, anterior una y posteriores las demás, a la caducidad de las autorizaciones de RENFE: Primera que, dada la fecha de las mismas y mediando el hecho de haber quedado desierta la primera subasta en el momento de la adjudicación definitivamente de la perfección del contrato ya había causado digo caducado de derecho, el permiso otorgado el seis de Julio de mil novecientos setenta; segunda, que, conforme advirtió RENFE, al solicitar el Ayuntamiento nueva licencia el treinta de Diciembre de mil novecientos setenta, "no debieron dar comienzo las obras hasta que ese Ayuntamiento ingresase.....el importe del presupuesto de gastos";

tercera, que la hipotética nueva autorización venía condicionada a la introducción de modificaciones en los planos que sirvieron de base a la subasta; cuarta, que, como se expresa en el acuerdo del Pleno municipal de catorce de Diciembre de mil novecientos setenta y dos, la verdadera causa de que el Ayuntamiento denunciara el contrato residía en la modificación del plano de urbanización; y, aun cuando este acuerdo no puede, ser enjuiciado en el presente recurso, indica con toda claridad la voluntad de desistimiento por la Corporación; voluntad que haría ilusoria cualquier ampliación de la suspensión y que, desde luego, es posterior a la manifestada por el recurrente, que es la que ahora se somete a fiscalización. QUINTO CONSIDERANDO: Que en la determinación cuantitativa del resarcimiento debido al señor Luis Carlos deben establecerse las siguientes precisiones: a), procede, des de luego, la devolución de la fianza y el reembolso de lo pagado por anuncios cuyas cifras no se discuten conforme a los artículos cincuenta y tres y cincuenta y seis del Pliego de condiciones generales de trece de Marzo de mil novecientos tres, aplicable a la contratación estatal por no estar previstos en ella los citados supuestos y, por idéntica razón, aplicables también a la contratación local. b), no es discutible tampoco la procedencia de abonar la obra realizada hasta la suspensión, previa medición y certificación. c) en cuanto a las obras auxiliares y accesorias, debe incluirse su importe, por cuanto las descritas en la demanda y las aludidas par el demandante en su confesión judicial son imprescindibles para la correcta ejecución de la contrata; aparte lo cual, gran parte de ellas sé encuentran incluidas en el proyecto ( artículo quinto del Presupuesto general de los tres pasos, folios ochenta y seis, ochenta y ocho y noventa, del expediente municipal), lo preceptúa así, además, el artículo ciento sesenta y dos del Reglamento general de los contratos del Estado , y como su importe no ha sido discutido, ha de aceptarse el señalado en la demanda. d),por lo que atañe a la partida de "lucro cesante", es obvio que, de conformidad con el artículo cincuenta y tres de la Ley de Contratos del Estado (aplicable, como norma supletoria, a la esfera local), el demandan) te tiene derecho a percibir el beneficio industrial de las obras dejadas de realizar, indicándose en el articulo ciento sesenta y dos antes citado, la fórmula para calcular este beneficio que, por lo demás, en el presupuesto que nos ocupa, se ha fijado en un quince por ciento del total de ejecución material (folio noventa y uno). No pudiendo, pues, discutirse que, legalmente, la ganancia esperada constituye un concepto indemnizable, tampoco puede aceptarse la cifra reclamada: Primero, parque el mismo actor reconoce que los elementos materiales y técnicos de la empresa no quedaron inactivos durante la paralización (posición sexta); segundo, porque ha justificado las causas concretas del despido del personal; los motivos de su contratación ni la cuantía de las indemnizaciones que hubo de satisfacer; y tercero, porque, no habiendo realizado la parte sustancial de la obra, tampoco ha corrido los riesgos inherentes ni ha tenido que efectuar descensos y anticipos; de suerte que el verdadero lucro que dejó de percibir es la remuneración de su trabajo personal, para cuyo cálculo la Sala hace suyo el dictamen de la Junta Consultiva de la Contratación Administrativa, de veintitrés de Julio de mil novecientos sesenta y ocho, cifrándola en el seis por ciento del presupuesto de ejecución material, o sea, en cuatrocientas veintisiete mil cincuenta y ocho pesetas con doce céntimos; en suma, las cantidades debidas por resarcimiento se fijan en setecientas cincuenta y dos mil seiscientas veintidós pesetas con doce céntimos, más el importe de la obra realizada, estimándose el recurso en estos términos y sin que, por tanto, proceda expreso pronunciamiento sobre costas".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Ayuntamiento de Valladolid, que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron, en tiempo y forma, los Procuradores Don Ángel Deleito Villa y Don Federico José Olivares Santiago, en representación, respectivamente, de la mencionada CorporaciónMunicipal apelante y de Don Luis Carlos ; y no habiéndose solicitado la celebración de Vista, en sustitución de la misma se formuló por la representación de la parte apelante el oportuno escrito de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, en cuyo trámite se personó el Procurador señor Olivares Santiago, en representación de Don Luis Carlos ; fijándose, por último, al indicado fin del Fallo de la apelación, el veinte de Marzo actual.

Visto, siendo Ponente, el. Magistrado Excmo. Señor Don Félix Fernández Tejedor.

Vistos los artículos uno, ochenta y tres, ciento treinta y uno y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de veintisiete de Diciembre de mil novecientos cincuenta y seis; cincuenta y dos, cincuenta y cuatro, sesenta y tres, sesenta y seis, setenta y concordantes del Reglamento de Contratación Administrativa de las Corporaciones Locales de nueve de Enero de mil novecientos cincuenta y tres y preceptos legales de general aplicación .

Aceptando los Considerandos de la Sentencia apelada; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que como la mera exposición de los fundamentos de derecho en que la Sala de primera instancia basa su fallo estimatorio demuestra, han sido recogidos con acierto los diversos aspectos que se han ofrecido a la consideración de la Sala sentenciadora como son, en primer término, los encaminados a afirmar la admisibilidad del recurso: El primer Considerando de la sentencia apelada demuestra que el recurso de reposición fue interpuesto oportuna y no extemporáneamente como pretende la representación de la Administración Municipal demandada. Centra ésta en las alegaciones de la apelación sus argumentos en que la comunicación de la Alcaldía fecha diez de Noviembre de mil novecientos setenta y uno notificando al contratista la denegación de su petición formulada el veinte de Julio anterior es intrascendente a efectos de cómputo del plazo disponible para interponer el recurso de reposición; y ello porque el Alcalde es órgano incompetente para acordar la denegación de la resolución contractual pedida. Este argumento tendría valor si se pretendiese otorgar exclusivamente a esta comunicación del Alcalde el valor sustantivo de una resolución solemne y formal, pero no es así. Dicha Comunicación lo que hace y lo hace de modo válido por cuanto el Alcalde representa válidamente a la Corporación a los efectos del artículo ciento diez y seis apartados b) y g) de la Ley de Régimen Local , es "notificar" al contratista que su petición ha quedado denegada por la Corporación en virtud del silencio administrativo. Tiene pues el valor de una notificación, y aunque la existencia de le denegación tácita por silencio hubiera podido inferirse por el interesado por el mero transcurso del tiempo y sin advertencia alguna, desde el momento en que hay un acto expreso de notificación advirtiendo los efectos denegatorios del silencio ya consumado que al propio tiempo viene en cierto modo a anunciar que la Administración, aun con manifiesto incumplimiento puede abstenerse de resolver expresamente, se abre para el interesado de un modo seguro y cierto un plazo a partir del cual puede actuar jurídicamente en defensa de sus derechos. La pretensión del Ayuntamiento de cercenar los limites de este plazo partiendo de un criterio excesivamente rigorista en lo formal, y abusivo en lo material, constituye una tentativa injustificable en Derecho para privar al administrado de las garantías de acceso a la vía jurisdiccional, tentativa que no puede prosperar.

CONSIDERANDO: Que en lo concerniente a la existencia de responsabilidad por incumplimiento, las alegaciones del Ayuntamiento apelante no enervan la tesis de la sentencia basada en que la Corporación con notoria negligencia adjudicó la contrata, cuando ya la autorización de RENFE para la ejecución de la obra contratada había caducado o su caducidad era inminente. Y siendo el contratista no solamente ajeno sino también ignorante de esta circunstancia es evidente que no tuvo participación alguna en una culpa que vino primero a suspender y después a impedir definitivamente la ejecución de la obra.

CONSIDERANDO: Que la misma inoperancia se advierte en los argumentos del apelante mera insistencia de los aducidos en primera instancia, en relación con la determinación cuantitativa de la indemnización. La sentencia ha aplicado los criterios del artículo sesenta y cinco de la Ley y ciento sesenta y dos del Reglamento de la Contratación del Estado no solamente con plena justificación sino con acusada moderación. El beneficio industrial" no es una mera expectativa en el sentido usual de esta palabra qué puede comportar un elemento problemático sino un resultado cierto con cuya realidad futura puede contar racionalmente el contratista. Si la Ley y el Reglamento citado refieren la indemnización incluso a la totalidad de dicho beneficio en los casos de suspensión duradera o indefinida de la obra con más razón procede en este caso en que tales motivos van a dar lugar a la resolución del contrato. El sentido de moderación se advierte con solo considerar que la sentencia apelada cifra la indemnización no en la totalidad del beneficio industrial calculado en el Presupuesto de la obra sino en un porcentaje muy benigno, el seis por ciento, de su total importe.CONSIDERANDO: Que por sus propios fundamentos, merece por tanto ser confirmada la sentencia apelada, sin que su plena confirmación lleve aparejada apreciación sobre temeridad o mala fe procesal que pudiera determinar condena en costas.

FALLAMOS

Que no dando lugar a la apelación sostenida por la representación del Ayuntamiento de Valladolid, contra la Sentencia dictada en la primera instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid; y confirmando dicha sentencia en todos sus pronunciamientos venimos a estimar y estimamos es parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Luis Carlos contra la denegación por silencio de su petición de resolución contractual a que el pleito se contrae y en su virtud declaramos resuelto el contrato de obra otorgado por el recurrente y el Ayuntamiento de Valladolid perfeccionado el veintisiete de Noviembre de mil novecientos setenta y condenamos a dicha Corporación a que satisfaga a Don Luis Carlos la suma de setecientas cincuenta y dos mil seiscientas veinticinco pesetas más el importe de la obra realizada hasta la suspensión decretada el treinta de Diciembre de mil novecientos setenta, que sé determinará en ejecución de sentencia previa medición, valoración y certificación. Se desestiman las restantes peticiones del actor. Sin costas en ninguna de las instancias. A su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo, a la Sala de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertara en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Félix Fernández Tejedor, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, treinta y uno de Marzo de mil novecientos setenta y nueve.